【摘要】：

     本文首先对行政诉讼举证责任的概念、内涵的演变进行阐述；而后对我国行政诉讼举证责任的特征、意义进行了论述；以及指出了行政诉讼举证责任与民事诉讼、刑事诉讼中举证责任概念存在的区别和联系；最后针对当前行政诉讼举证责任理论与实践当中存在的问题进行了分析，提出从合理分担举证责任、明确举证期限和加大无效举证法律后果三方面来完善行政诉讼举证责任制度的有关建议。

    【关键词】：行政诉讼 举证责任 被告行政机关 分担 法律后果

    【正文】：

     行政诉讼中的举证责任是行政诉讼证据制度的重要内容，也是行政诉讼理论和实践中一个重要而复杂的问题，从行政诉讼法施行近10年内的实践来看，行政诉讼法确定的举证责任制度有其积极的意义，它既有利于保障原告的合法权益，又有利于促使行政机关增强依法行政的责任心，从而更主动、全面地实现司法对行政的监督，也即有利于促使行政机关依法行政。

    一、 行政诉讼举证责任的内涵和特征

    （一）行政诉讼举证责任的内涵

    “举证责任”的概念最早是在民事诉讼法中使用，德国研究举证责任的大师罗森贝克称举证责任是“民事诉讼之脊椎”。（注1）一般认为是指“当事人及其利害关系人必须在诉讼中经常思考证明责任，同时还要搞到应当提供的证据”。（注2）

    举证责任作为一项诉讼制度，最早出现在罗马法中，罗马法对民事审判中的举证责任确定了两条规则：（1）原告一方负举证责任，（2）每一方当事人对其陈述所主张的事实，有提供证据证明的义务，否定的一方，没有举证责任，即主张之人有证明义务，否定之人则无之。

    就举证责任的界定而言，在国外，英美证据法上将之分为推进责任和说服责任。（注3）所谓推进责任是指当事人提供证据证明其主张构成法律争端，从而值得或应当由法院进行审理的举证责任。说服责任是指当事人提出证据使法官或者陪审团确信其实体主张成立的义务，否则必然遭受不利的裁判。德国占统治地位的民事证据理论将举证责任分为主观的举证责任和客观的举证责任。（注4）所谓主观的举证责任是指当事人就自己的主张向法院提供证据的一种义务或负担。客观的举证责任是指在案件事实处于真伪不明时，法官如何运用实体法的举证责任。

    在英美法系国家的举证责任中，有时把“推进责任称为提供证据的责任”，（注5）这种意义上的责任，其实是举证责任最初的含义，发展到现代社会之后，其含义产生了变化，这就是另一种举证责任所要表达的含义，也既是说服责任，或者叫“法定责任”，这一责任根据实体法规则确定，在诉讼的任何阶段都不会发生转移。（注6）而且在案件事实真伪不明时起决定性的作用，充当裁判标准，承担举证责任的一方当事人要承担败诉的风险。

    行政诉讼举证责任概念理论上源于民事诉讼举证责任制度，我国行政诉讼法中举证责任的概念存在行为责任说、结果责任说和双重含义说等不同的观念，而多数学者赞同双重责任说，认为行政诉讼举证责任应当从行为与后果两个方面来加以解说，也就是指在行政诉讼中，事实主张者应当提供证据的责任，且在案件事实真伪不明时，由承担举证责任的一方当事人承担不利的诉讼后果。这种观点实际上包括行为意义上的证明责任和结果意义上的证明责任双重含义。

    （二）行政诉讼举证责任的特征

    我国《刑事诉讼法》第32条规定，“被告对作出的具体行政行为具有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”以及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，“被告对作出的具体行政行为具有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”由此可见，在我国行政诉讼举证责任制度上，有别于民事诉讼法和刑事诉讼法的举证责任的制度。概括地说，有以下四个特征：

    （1） 强调被告行政机关的举证责任

    被告要对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任，必须举出事实和法律根据来证明该具体行政行为合法，如果不能证明自己被诉的具体行政行为合法，则无须原告证明其行为违法，被告就承担败诉的后果。如原告甲对某工商局对其给予的吊销营业执照的行政处罚不服，向人民法院起诉，则该工商局应对甲存在的违法事实提供证据加以证明，并且还应向法院提供处罚的有效的法律依据。如果不能提供或逾期提供，则法院不需要甲来证明违法的事实是否存在，直接就可以据此裁决该工商局败诉。

    （2） 被告行政机关的举证责任是单方责任

    我国《行政诉讼法》第三十二条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任。”这明显地区别于民事诉讼中“谁主张，谁举证”的规则，即在行政诉讼中的举证责任由被诉的行政机关单方承担。被告行政机关不能提供证据或逾期提供，无须再由原告证明事实的存在，在事实真伪不明时，由被告承担单方责任。

    （3） 被告举证范围不仅局限于事实证据，还包括作出具体行政行为时所依据的规范性文件

     行政机关作出的具体行政行为，必须要符合“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，被告虽然举出了事实存在的证明，但不能提供为什么这种事实的存在要被行政机关施以处罚的法律依据，该具体行政行为还是不能确定为合法的，再很多情况下，可能产生事实与所依据的规范性文件不相符合，或者依据不充分确定，牵强附会。

    （4） 举证责任承担与法律后果存在密切关系

     在行政诉讼中，举证责任主要由行政机关来承担，如果行政机关不能提供或不能及时提供有效证据，则必须承担败诉的法律后果。立法中规定了这种行政机关不能提供证据的法律后果，在于强调行政权应当接受司法权的监督和审查，强调行政机关必须严格依法行政。在民事诉讼中，如果一方当事人持有证据但是拒不提供的，则可以推定证据对证据持有人不利。这是诉讼效率的需要。而在行政诉讼中的原告则不需要承担这样的法律后果。即原告只需要声称对具体行政行为不服，法院受理后，如果行政机关不提交证据，则行政机关可能败诉，如果行政机关提供证据，而原告没有提供，原告不一定败诉。
    二、 行政诉讼举证责任的法律意义

    1、有助于促使行政机关依法行政，促使行政机关在行使职权时，坚持以事实为根据，以法律为准绳的原则，切实做到先取证后裁决

    行政诉讼法颁布后，赋予了人民法院审查行政机关行政行为合法性的权限，使得司法权监督行政权有了法律依据，特别是行政诉讼举证责任的规定，更是从具体的方面来约束了行政机关的越权行政行为，从而从法律层面上规范了行政机关的行政行为，促使行政机关依法行政，要求了行政机关只有在事实已经清楚、依据十分充足的前提下，才能作出行政处罚决定，否则将承担相应的法律后果，通过对行政诉讼举证责任制度的建立、完善，可以真正实现依法行政等现代法治的基本观念在我国法律中的体现。

    2、有助于保护处于弱势地位的原告合法权益

     在我国，行政诉讼举证责任建立的主要历史背景在于传统的中央集权主义，形成了“官本位”思想，以及官僚体系的“官官相护”，官吏的特权与行政机关的绝对权威由来已久，面对拥有国家强制权的行政机关，原告只能是处于弱势地位。因此，行政诉讼举证责任制度加强了对原告方的法律保护。如举证责任的分配不同，取证期限不同，不仅被告及其代理人不能自行向原告和证人收集证据，而且只有原告、第三人才可以申请法院调取证据，行政执法人员出庭作证以及主要是针对行政机关的非法证据排除规则，这些充分体现了对原告合法权益的保护，而且对原告保护的倾向明确、清晰。

    3、有助于规范证据的提供、调取、质证、认证等活动，使之更容易操作

     在2002年6月4日通过的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》结束了行政诉讼运用证据规则不统一、不规范的局面，在提供证据的要求上，申请法院调取证据材料和条件上，法院委托调查的程序上，证据保全的申请及措施上，责证的对象、顺序、证人作证及认证等诸多问题上都作了详尽的规定，从而使证据的运用更加规范，更易于操作。

    4、有助于及时解决纠纷，避免无休止地诉讼

     如果一个纠纷很长时间才得以解决，那么就相当于没有解决。纠纷解决的无效率将导致纠纷解决制度的解体。因此，查明事实的真相已经不是诉讼的目的，而只是手段之一，在事实无法查清时，法院也应当及时作出裁决。行政诉讼举证责任制度确立后，举证责任不仅要履行，而且必须在一定期限内履行，否则就要承担不利的法律后果，这样当事人提供证据的动力和压力并存，有利于法院及时查明案件事实，即使在案件事实真伪不明时，根据行政诉讼举证责任的规则，使得法院裁决所有争议案件成为可能，从而避免了当事人无休止地进行行政诉讼。

    三、行政诉讼举证责任的历史演变

    （一）参考民事诉讼法规定的举证责任

     行政诉讼与民事诉讼一样由公民主动提出，不同于刑事诉讼中公民被动进入诉讼，而且民事诉讼在三大诉讼中被视为诉讼的最典型形态，（注7）因此，行政诉讼举证责任规则都是以民事诉讼的举证责任规则位基准，如德国民事诉讼法学者罗森贝克所倡导的规范理论，在德国行政法上为不少学者所支持，在陈述行政诉讼举证责任时，大多将规范理论作为原则论述，而德国联邦行政法院接受规范理论作为行政诉讼举证责任分配的标准，其基本公式为：谁负举证责任，只能从适用的法条导出，事实无法证明，除法律本身有特别规定外，归于由该事实导出对其有利的法律效果之当事人承担。（注8）我国台湾地区“行政诉讼法”第136条规定关于举证责任的分配准用“民事诉讼法”第277条的规定。

    （二）我国行政诉讼法规定的举证责任

    我国1989年《行政诉讼法》首次在法条中使用“举证责任”一词，并由此确立了中国行政诉讼举证责任制度。《行政诉讼法》第32条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第54条规定，“行政行为主要证据不足的，可以判决撤销。”行政诉讼法的规定基本确立了行政诉讼举证责任的内容和要求：（1）明确规定了被告在诉讼中承担举证责任，对于行政相对人的保护真正实现。（2）明确规定了行政机关应当承担行为意义上的举证责任，应当提供所有的行政行为依据。（3）明确规定了行政机关提供证据的范围，既包括事实证据，也包括法律依据和规范性文件。（4）明确规定被告在证据不足时承担不利的诉讼后果，使得举证责任与诉讼后果密切联系起来。

    行政诉讼法之所以确立由被告负举证责任，其基本根据是：（1）行政诉讼所要解决的核心问题是被诉具体行政行为的合法性，而被诉具体行政行为又是由行政机关单方作出的，因而，由行政机关举证证明其所作出的具体行政行为合法，符合公平合理原则。(2)根据正当法律程序的要求，行政机关必须“先取证，后行为”而且还必须根据明确的法律规定，才能对相对人作出具体行政行为。（3）被告行政机关的举证能力要比原告强。（4）与原告相比，被告行政机关对所作出的具体行政行为的根据等有更充分的了解。

    （三）最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释中规定的举证责任

     1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《司法解释》）第26条规定，“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”根据该司法解释，行政诉讼的举证责任制度更加完善，而且在时间上予以保障。相对于法院来说，不得以事实没有查明为由拖延裁决。因此，行政诉讼法的司法解释中的有关内容是对行政诉讼举证责任制度的重要补充。

    （四）最高人民法院关于行政证据若干问题的规定中的举证责任
     2002年6月4日最高人民法院审判委员会第1224次会议通过的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中第4条规定，“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”特别是第6条规定，“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。”这一规定，突破了《行政诉讼法》中关于举证责任承担者过于笼统、绝对的框架，从而更辩证的来处理行政诉讼中举证责任分担的问题，使原告、被告就举证责任的分担更加明确、灵活，在实践中更加便于操作。

    四、行政诉讼举证责任与民事诉讼举证责任的联系和区别

    （一）行政诉讼举证责任与民事诉讼举证责任的联系

    1、举证责任制度设立的目的都是保护公民、法人或其他组织的合法权益

     在市场经济条件下，公民、法人和其他组织的主体意识增强，诉权保护的呼声越来越高，行政诉讼举证责任制度的设立，要求了行政机关在实施具体行政行为时必须实行“先取证，后行为”的原则。从而确定由被告负主要举证责任作为原则来对行政纠纷的解决，通过这种方式来解决行政争议，本身体现了保护公民、法人和其他组织合法权益的目的。民事诉讼举证责任实行的是“谁主张，谁举证”的原则，没有证据或证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。这就很好的体现了公正解决纠纷的原则，也更好的保护了当事人的合法权益。

    2、举证责任承担与产生的法律后果都存在密切关系

     行政诉讼中，作为被告负主要举证责任，如不能提供或不能及时提供的，要承担败诉的法律后果。把行政诉讼和先前的行政程序联系起来看，提出积极事实、主张行政行为具有合法性的正是作出该行为的被告行政机关，被告当然应该提出证据负责证明其主张的成立，也理所当然的与承担的法律后果存在密切联系。在民事诉讼中，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据，即“谁主张，谁举证”，无论是原告、被告还是第三人，谁主张一定的事实，包括肯定或否定，谁就有责任提供证据证明其主张或反驳，不能提供证据加以证明的就要承担不利自己的法律后果，就可能败诉。

    （二）行政诉讼举证责任与民事诉讼举证责任的区别

    1、举证责任承担者不同

     在《行政诉讼法》第32条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼中，举证责任的主要承担者是被告行政机关。原告只有在例外的情况下，才承担举证责任。在《民事诉讼法》第64条第1款规定，“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”无论是原告、被告还是第三人，谁主张一定的事实，谁就承担举证责任。行政诉讼中，举证责任的承担者是单方的，而民事诉讼中，举证责任的承担者是多方的。

    2、举证责任分担规则不同

     行政诉讼中，对举证责任分担的规定是具体而明确的，都由被告行政机关对具体行政行为的合法性承担举证责任。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条、第5条的规定，原告就三项事项承担举证责任：（1）提供其符合起诉条件的相应证据材料。（2）在起诉被告不作为的案件中，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。（3）在行政赔偿诉讼中，对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。但这些都不涉及被诉具体行政行为的合法性问题。在民事诉讼中，举证责任的分担只作原则性的规定，即“谁主张，谁举证”。在审理、辩论阶段会随着认证、质证情况的变化而发生举证责任分担的转移。

    3、举证责任所要证明的要求不同

     行政法律关系不仅涉及到公民、法人和其他组织的合法权益，而且会涉及到社会公共利益，通过行政诉讼，一方面要保护公民、法人和其他组织的合法权益，另一方面还要维护和监督行政机关依法行使行政职权。反映到举证责任问题上，仅仅以谋求纠纷在双方当事人之间的解决是不够的，还必须求得客观上合法和公正的判决结果。对于民事诉讼，一般来说举证证明的要求是“盖然性占优势的证明。”（注9）也就是说，民事诉讼当事人对其所负担的举证责任，应当以其证据优势使法院能够确信其主张的成立。对方没有证据或虽然有证据但不足以推翻其主张，该当事人即可据以免除举证责任。因此，行政诉讼举证责任所要证明的要求是要高于民事诉讼。

    五、行政诉讼举证责任与刑事诉讼举证责任的联系和区别

    （一）行政诉讼举证责任与刑事诉讼举证责任的联系

    1、举证责任的主体都是国家机关

     《刑事诉讼法》第43条明确规定，“审判人员、检察人员、侦察人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或无罪，犯罪情节轻重的各种证据。”在刑事案件中犯罪分子为了隐匿自己的罪证，通常千方百计伪造、毁灭证据。因此，只有公、检、法等国家机关行使法律赋予各自的侦察权、检察权和审判权，收集审查判断证据，运用证据证实案件事实是否确实存在。在行政诉讼中，承担举证责任的主体也是国家行政机关。虽然具体的机关单位名称不同，但是举证责任的主体都是行使法律赋予一定职权的国家机关来承担。

    2、举证责任的目的都是规范国家机关依法执法

     《刑事诉讼法》第43条规定，“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。”刑事诉讼法在对举证责任规定的条款中相应地增加了严禁用非法的方法收集证据的规定，本身就是约束、规范国家机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益。在行政诉讼中，根据正当行政程序的要求，行政机关须在有充分的事实根据的基础上，才能对行政相对人作出具体行政行为，亦即“先取证，后行为。”当事人向法院起诉后，行政机关必须承担举证责任。以上对行政机关的基本要求，就是规范行政机关依法行政的具体体现。这与刑事诉讼中对公、检、法等国家机关举证责任的要求是基本相同的。
    （二）行政诉讼举证责任与刑事诉讼举证责任的区别

    1、举证责任的设置不同

     刑事诉讼法规定，公诉案件应当由公诉一方承担举证责任，其对于自己所提起的公诉案件，必须以足够的证据予以支持，否则对被告人的指控将不能成立，刑事诉讼中被告不承担举证责任。而是由“审判人员、检察人员、侦察人员依据法定程序，收集能够证实被告人有罪或无罪、犯罪情节轻重的各种证据”。行政诉讼法规定，对被诉具体行政行为承担举证责任的不是提出诉讼主张的原告，而应当是被告。

    2、举证责任的承担者范围不同

     《刑事诉讼法》第43条规定，“审判人员、检察人员、侦察人员依据法定程序，收集能够证实被告人有罪或无罪、犯罪情节轻重的各种证据”。相应的举证责任的承担者就有审判机关、检察机关和侦查机关等司法机关。它涉及到多个国家机关。而且依照法律规定，在这三个国家机关之间又相互制约、相互监督、相互独立的。行政诉讼中，谁作出被诉具体行政行为，谁就是举证责任的承担者，举证责任的承担者是单一、直接的。不像刑事诉讼，先由侦查机关收集证据，再报检察机关审查证据后向法院提起公诉，在这里，举证责任是复杂、间接的。

    3、举证责任的证明标准不同

     刑事诉讼要解决的问题是，被告人的行为是否构成犯罪及如何量刑，一旦举证达到要求，被告人的人身自由将会受到限制或者财产将被没收，甚至可能被剥夺生命。因此，只有被告人的供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚。在行政诉讼中，当事人的供述是可以作为证据使用的，其中当事人承认的部分甚至可以免除对方的举证责任。行政诉讼举证责任追求的是法律真实，在现代社会审判中，追求案件的客观真实已经不可能，只能通过运用证据，将案件事实揭露出来，如果案件真伪不明时，也只能由谁承担举证责任谁承担不利后果。显然，该裁判所认定的案件事实可能与实际发生的不一致，所以，行政诉讼举证责任的证明标准是法律事实。也因此，刑事诉讼的证明标准要比行政诉讼的证明标准要高。

    六、当前我国行政诉讼举证责任存在的主要问题

    1、举证责任分担制度以偏概全，原、被告的诉讼权利没有法律保障

     根据行政诉讼法的规定，在所有行政案件中都由被告行政机关承担举证责任，实际上这是不完全正确的，在这种原则下，仍然存在例外的情况，行政诉讼法的规定过于笼统。首先，具体行政行为的时效性大，行政主体的工作人员变化也日趋频繁，一旦发生大量的流动，因为证据保存的不善，而让行政主体败诉的理论违反了公平的原则。其次，行政相对人提起行政诉讼应当具有必要的根据，否则，无缘无故的提起诉讼，只会浪费国家的资源，这种做法是和现代行政观念不符的，由原告承担相应的举证责任，有利于督促原告对自己合法权益的保护意识，有些行政相对人滥用法律赋予的诉权，对一些案件不断地提起诉讼，或者故意隐匿可能对行政主体不利的证据。赋予原告必要的举证责任，可以促使其有效积极地举证。最后，原告认为被告适用法律不当，可以提供正确的法律、法规供法庭参考，而不是笼统地要求被告负举证责任，提供证据和适用的规范性文件。如某案可能有多个法律适用方案，被告以证明其适用法律正确，而原告认为适用另一种法律更加适当，此种情况下，原告可以而且必须负举证责任。

    2、举证时限规定模糊，认证时间难以保障、诉讼效益难以提高

     行政诉讼法和《司法解释》中，对原告的举证时限、提供反证的时限没有作具体的规定，在实践中设定科学有效的举证时限制度，有利于督促原、被告及时提供证据，提高人民法院认证的准确性和审判效率。这也是行政诉讼解决纠纷的目的之一。在《司法解释》第26条同时规定，“被告不提供或务正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”什么是正当理由，这似乎给了行政机关一个申辩的机会，同时也赋予了法院审判人员的一种自由裁量权，而这自由裁量权若是行使的不好，那么该条前面的限制被告举证时限的规定就会形同虚设。

    3、无效证据的法律后果欠缺严厉，不利于保护行政相对人的合法权益

     程序是法律规定的行政行为的步骤和手续的先后次序，它不仅是行政效率原则的保障制度，而且也是认定行政行为是否违法、证据是否合法的重要标准，作出具体行政行为应当遵循调查取证、认定事实、适用法律、作出决定这一基本次序是勿庸置疑的，所有形成于行政行为之后的证据都应确定为违法和无效证据。另外，在《司法解释》第28条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第2条规定，原告或第三人在起诉过程中提出了其在被告实施具体行政行为过程中没有提出的反驳理由和证据的，被告行政机关经人民法院准许可以补充相关证据。这样规定表现出对行政程序价值的不尊重。当实体有悖于程序时，法律应对其作出否定的判断。取证顺序的违法性完全可以决定哪怕是客观事实证据的违法性和无效性。而不应是“认定具体行政行为没有证据、依据”那么宽容。这对行政相对人来说是不公平的，不利于保护行政相对人的合法权益。

    七、完善和健全我国行政诉讼举证责任有关建议

    1、合理分担举证责任

     为了提高诉讼效率，实现诉讼的目的，应确定由谁承担举证责任所造成的困难较小，并且能够及时查明案件事实，就由谁来承担举证责任。在行政诉讼中作为原告举证证明自己的主张，是原告的诉讼权利，不仅不应受到限制，而且应得到法律保障。在行政诉讼法上规定原告的举证责任，不仅是完成行政诉讼任务的客观需要，而且也与原告本身的主客观条件相符。例如，对行政处罚是否显失公正问题，被告所提供的证据，往往只是行政处罚行为合法、合理的，而不会提供对原告有利的、可给予从轻处理的证据。这时，由原告对有利的情况承担一定的举证责任是必要的，完全由被告承担一切举证责任对司法效率、司法公正都不利。在一些证据由被告承担举证会给被告造成巨大的困难、由原告提供则比较容易时，审判人员应根据实际情况确定由原告承担举证责任，不仅和原告本身的主客观条件相符，而且也是司法效率和司法正义的要求。
    2、明确举证时限及法律后果

     在《司法解释》第26条中规定，“被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”这条规定中，假设了无正当理由逾期提供证据的法律后果。那么，反过来假设，是不是有正当理由，可以不受“收到起诉状副本之日起10内提交证据”的限制呢？因此，在《行政诉讼法》中，应明确被告行政机关有正当理由不能及时提供证据的情况下的另一个例外期限。对于原告的举证也应明确一个时间限制，否则，原告无休止提供证据，同样使办案周期延长。由于原告的举证不仅涉及到对起诉成立的举证，还涉及到对部分实体的举证。因此，在对原告设立举证期限时，既要考虑举证的及时性，又要兼顾原告对实体举证的困难性。对起诉成立的举证，明确时限为原告申请起诉的同时。对实体的举证，限于被告提出答辩后的一定时间。如果原告在申请起诉时，不能提供法律规定的有关证据，就要承担法院不予受理的后果。如果原告有反驳理由，在被告提出答辩后一定时间内没有提出异议，就可认定为已默认被告提供证据的合法性，原告就要承担相应的法律后果。

    3、加大无效举证的法律后果

     按照行政处罚程序，应当先有证据后有行政行为，而且作为作出具体行政行为的有效证据，必须由行政机关妥善登记、保管。如果在法律规定期限内还未能提供的，那这具体行政行为及证据的合法性就应否定，直接认定被诉具体行政行为违法，而不是简单认定被诉具体行政行为没有证据、依据。《司法解释》第28条中规定，原告或者第三人在诉讼过程中，提出了在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或证据的的情况下，被告经法院准许可以补充相关的证据。这条规定，过分超前地对被告诉讼期间补证的合法性给予肯定，无形中形成了一个不利于行政相对人权益保障和控制行政权的悖论。因此，当原告在诉讼过程中，提出反驳理由或证据时，被告再从新补充的证据应视作无效证据，必须承担证据的违法性后果。

     行政诉讼举证责任制度，是行政诉讼中体现权力与权利平衡和审判权对行政权监督控制作用的核心制度，科学设定原、被告举证的认定规则，合理地分配举证责任，直接关系到行政诉讼目的价值的实现，这对于我国行政诉讼制度走上依法治国的道路有非常重要的意义。

    引文注释：

    （注1）莱奥。罗森贝克：《证明责任论》，中国法制出版社，2002年第1版，第64页
    （注2）莱奥。罗森贝克：《证明责任论》，中国法制出版社，2002年第1版，第64页
    （注3）高家伟 邵明 王万华：《证据法原理》，中国人民大学出版社，2004年第1版，第366页
    （注4）高家伟 邵明 王万华：《证据法原理》，中国人民大学出版社，2004年第1版，第366页
    （注5）吕立秋：《行政诉讼举证责任》，中国政法大学出版社，2001年第1版，第4页
    （注6）吕立秋：《行政诉讼举证责任》，中国政法大学出版社，2001年第1版，第4页
    （注7）高家伟 邵明 王万华：《证据法原理》，中国人民大学出版社，2004年第1版，第368页
    （注8）高家伟 邵明 王万华：《证据法原理》，中国人民大学出版社，2004年第1版，第368页
    （注9）高家伟 邵明 王万华：《证据法原理》，中国人民大学出版社，2004年第1版，第270页

    参考文献：
    1、吕立秋：《行政诉讼举证责任》，中国政法大学出版社，2001年第1版。
    2、高家伟 邵明 王万华：《证据法原理》，中国人民大学出版社，2004年第1版。
    3、甘文：《行政诉讼证据司法解释之评论》，中国法制出版社，2003年第1版。
    4、莱奥。罗森贝克：《证明责任论》，中国法制出版社，2002年第1版。
    5、皮纯协 胡锦光：《行政法与行政诉讼法教程》，中央广播电视大学出版社，1996年第1版。