摘要：世界经济一体化和金融自由化程度的提高，各国对保险业的监管越来越机动，这丝绝不意味着保险无需法律的规范和约束，可以毫无限定、任意发展。相反，越发需要积极地订定包管保险安全的法律措施，有效地运用法律并确保法律得到贯彻实施。为强化保险经营者自我风险控制本领，减少公司经营中的各种风险，各国监管部门已经颁布了一系列的有关保险监管方面的法规。陪同我国保险业的快速发展，保险监管工作不停得到了完善和加强，取得了一定的成效。在当前，我国保险业发展初期市场主体不健全、保险法制不健全、保险企业无序竞争的情况下，保险监管在未来一段时间的主要目标是：加快培育保险市场，增加市场经营主体，建立一个市场主体形式多样、地区分布公道、市场要素完善的以民族保险业为主导的具有开放性的保险市场体系。从中长期目标来看，保险监管的目标应该是：维护公平竞争；保护消费者利益；维护保险公司的稳健性。

　　关键词：保险；依法监管

　　保险监管作为现代行政的有机构成部分，在保险业发展中举足轻重。目前，我国保险监管工作中尚存在很多法律、法规、规章空缺，亟待加大行政立法力度，切实解决无法可依的尴尬局面。现代行政是法治行政，依法监管是保险监管要自始至终贯彻的基本原则和理念，同时依法监管也是体现保险业特点的法律制度。在我国推行依法治国、依法行政的新形势下，分析和掌握依法监管的内涵，对做好保险监管工作，促进保险业持续、健康发展有着极其实际和深远的意义。

　　一、依法是保险监管的灵魂

　　保险业的依法监管是指保险监管部门必须依照有关法律或行政法规实施保险监管行为。保险监管作为行政行为之一种，其依法性体现着现代法治行政的理念。保险监管是政府在商业保险领域的行政行为，必须体现出现代行政的法治理念，而依法应成为保险监管的灵魂。保险监管工作人员应树立有限政府与有限权力的见解，培养监管即服务的思想，摒弃那些监管部门是保险市场主体上级领导机关的陈腐等级思想，以法律至上、依法行政的全新法治理念来指导保险监管工作的各个环节，从而使我国保险监管工作渗透着清新向上的现代法治思想，树立起保险监管部门权威、高效、服务的崭新形象。

　　陪同我国保险业的快速发展，保险监管工作也不停得到完善和加强。我国保险管理体制经历了三个阶段：第一阶段是五十年代，我国保险管理体制是属典型的“财政型”，即“财政管保险”。到了八、九十年代，保险管理体制演变为“金融型”，即“银行管保险”。从实践看，这两种保险管理体制在特定的历史时期都起到一定的积极作用，但与保险业迅猛发展的趋势相比，仍显得难以适应。亚洲金融危机以后，我国政府开始全面推进金融体系的现代化改革，重点完善了金融监管体系，1998年，中国保险业监督管理委员会正式成立，这是我国保险监管体制的重大改革，标志着我国保险监管机制将得到进一步完善，从而形成由中国人民银行、证监会、保监会三大专业监管机构构成的监管组织体系。

　　（一）依法监管体现为保险监管职权法定

　　我国保险监管部门作为行政主体之一种，其职责、权力由法律授予。《保险法》第九条规定：“国务院保险监管机构依照本法负责对保险业实施监督管理。”《保险法》第五章对“保险业的监督管理”进行了比较详细的规定。这是中国保险监督管理委员会及其派出机构直接职权的来源。同时，国务院在《关于成立中国保险监督管理委员会的通知》（国发[1998]37号）中也根据《保险法》和党中央国务院有关文件规定，对中国保监会的性质、任务、内设机构与人员编制进行了规定，这可以视为中国保监会及其派出机构职权的间接来源。

　　保险监管部门职权法定有两层含义：一是保险监管行政行为不得超越职权。凡法律、行政法规和国务院未明确授予的职权，保险监管部门不能行使；凡保险监管部门得以行使的职权必须于法律、法规有据。也就是说，保险监管部门超越法定范围行使职权的行为是无效的行政行为，自始至终不产生法律效力。二是保险监管部门必须全面、尽责地履行其职权，不能遗漏或疏忽其法定职权而不为应为的行政行为，即行政不作为。假如保险监管部门疏漏或未能尽职尽责，这将会违背其职权设定目标，于法治国家的宗旨背道而驰。

　　（二）依法监管意味着保险监管部门行政立法行为要依法进行

　　保险监管部门的行政行为不但包罗具体行政行为，也包罗行政立法等抽象行政行为。只有有法可依才谈得上依法监管，故保险监管部门的行政立法（发布行政规章）行为对于监管工作非常重要。权力机关的立法主要是订定基准性规范，如《保险法》；而保险监管部门的立法则主要是订定从属性、执行性规范。基准性规范的数量不可能很多，而保险监管部门面对的却是纷繁复杂的保险活动，其监管行为必须有具体规则可循，以最大限度地减少监管行为的任意性。依法监管要求保险监管部门的行政立法行为必须依据法律、行政法规的规定进行。以保险监管部门行政立法为主要内容的保险监管抽象行政行为必须以法律行政法规为依据，这是依法监管的题中应有之义。

　　（三）依法监管要求控制保险监管部门的自由裁量权

　　随着社会经济的快速发展，保险业务日益复杂，保险法律无论怎样完备、精密，也不能做到对全部监管行为的范围、幅度、方法等作出全方位的规定，同时为适应新情况和机动作出适宜的处理，法律需要赋予监管部门以适量的自由裁量权。

　　《保险法》第七章《法律责任》中随处可见有关罚款数额的规定，如“由保险监督管理机构对保险公司处以五万元以上三十万元以下的罚款”等条款即为典型的自由裁量条款。虽然可以通过行政法规、行政规章进一步细化自由裁量权范围，但自由裁量权的存在不但是实际的，也是必要的。自由裁量权容易被滥用，这将导致保险监管偏离法治轨道而失去其应然意义。因此，依法监管同样被赋予了控制自由裁量权的内涵。

　　其控制的渠道有三：一是对保险监管行为目标、原则等进行阐述的宏观条款，如《保险法》第 4、5 条等，此条款构成了对自由裁量权的“软控制”，监管工作人员通过对它们的理解和运用，可以很好地掌握保险监管行为的目标，有效、公道地行使自由裁量权；二是通过有效的法律程序进行对自由裁量权的控制；三是通过行政复议和行政诉讼，来改正自由裁量权的滥用。依法监管要求保险监管部门正视权力的运用，合法、公道、合情运用法律所赋予的自由裁量权，同时也应坦然面对行政相对人即被监管对象通过行政复议、行政诉讼等途径维护自身的合法权益，只有这样，才华体现出保险监管的法治特色。

　　（四）依法监管要求对保险监管行为的违法、侵权后果进行依法救济

　　假如保险监管行为超越职权行使，大概违反法定程序或法定实体规则，而导致被监管对象合法权益受到侵占，应按不对责任原则负担法律责任；假如对监管对象财产权、人身权构成损害，还应依法进行国家行政补偿。这种侵权责任的负担，不但是《国家补偿法》等相干法律的规定，更是依法监管所体现的应有内涵。

　　（五）强化保险监管制度建设

　　在监管制度建设方面，早在1985年，我国就颁布了《保险企业管理暂行条例》，这一条例第一次明确地从法律上确立了我国保险市场应采取多元化模式，否定了垄断经营模式，从而翻开了我国保险业的新篇章。1995年10月，我国正式颁布实施《保险法》，从而使我国保险业走上法制化的轨道。近年来，我国还先后出台了《保险公司管理规定》，订定了《外资保险公司管理条例》、《人身保险产品备案管理暂行办法》、《财产保险条款费率管理办法》等一系列规章制度，监管制度的不停健全和完善为促进我国保险业的健康发展起到了积极的作用。

　　加强保险监管必须解决好三个方面的问题：一是管理主体是什么，即谁来管；二是监管目标要明确，即管什么；三是用什么手段去监管，即怎样管。现在，第一个问题已经明确，而明确监管目标则成为监管活动中的最重要问题之一。对此，《保险法》在第一条明确指出：《保险法》旨在“促进保险业的健康发展，维护投保人的合法权益”，因此，我国保险监管的最终目标应当是：促进保险业的健康发展。在明确监管最终目标的前提下，联合保险业发展不同时期所具有的特点，有必要将监管目标具体化，使之具有可操作性。在当前，我国保险业发展初期市场主体不健全、保险法制不健全、保险企业无序竞争的情况下，保险监管在未来一段时间（三到五年内）的主要目标是：加快培育保险市场，增加市场经营主体，建立一个市场主体形式多样、地区分布公道、市场要素完善的以民族保险业为主导的具有开放性的保险市场体系。从中长期目标来看，保险监管的目标应该是：维护公平竞争；保护消费者利益；维护保险公司的稳健性。

　　树立明确的监管目标。保险监管体系的建立是一个庞大、复杂的系统工程，需要考虑诸多方面因素，并要求在各子系统间建立公道分工和彼此联系，监管目标的不明确，监管思路的不清晰，会导致监管工作的自相抵牾和不知所措。明确的监管目标对我国保险监管的团体思路和工作重点起到指引性和方向性作用，可以避免出现监管政策的不明确和摇晃等现象。保监会自身要树立明确的监管目标，要不停适应新情况、新形势，进行监管创新，转变监管见解，改进监管方法，完善监管手段，探索出一条适合我国保险业发展实际的监管模式。

　　作为一个发展中国家，我国的保险监管另有一个重要的任务，就是培育和发展民族保险业。因此，我国的保险监管机关应积极加快市场培育、人才培养和竞争规则完善等方面的基础建设。对新公司应给予必要的政策扶持，对于偿付本领强、经营规范的公司，可以加快其分支机构设立的速度；同时，保险监管部门还应加强跨行业合作和国际交流，尽快培养出一批业务精通、素质精良、能够驾驭21世纪竞争格局的企业家、高级管理人员和技能专家。别的，保险监管部门还应进一步建立起与国际惯例接轨的市场规则，促进保险业的健康发展。

　　为了达到保险监管的目标，当前，我国保险监管工作应重点加强以下几个方面的工作：一是进一步完善和健全保险监管体制，由于我国保险市场微观主体目前广泛素质较低，特别是一些基层保险市场还广泛存在竞争紊乱、行为不规范等现象，而现行的监管体制只设到省一级，显然难以适应。因此，可以考虑得当下伸监管机构，确保不出现监管“真空”；二是加快制度建设，完善保险法律体系，创造良好的法律环境，渐渐形成“依法经营、依法监管”的良性机制，使我国的保险市场驶入法制化的轨道；三是扩大保险市场开放程度，循规蹈矩地引进国外保险机构和保险资源，同时，加强保险业国际交流与合作，引进国外先进的保险技能和人才，促进民族保险业的发展；四是推进保险公司体制改革，渐渐对保险公司的资产进行重组，加快保险公司上市的步调。同时，加强民族保险业的发展，在增加市场主体数量的同时，加快保险基金的积累，加强其偿付本领和承保本领；五是加快地方性保险行业同业公会的建设，充分发挥其自我监督、自我规范的自律作用，将部分监管职能转交给行业协会，为保险监管模式的过渡创造条件。

　　二、健全和完善保险法律法规体系，加强依法行政

　　新《保险法》已于2003年1月1日起正式实行。但新《保险法》对很多至关重要的问题比方责任准备金的提取，资金的运用方法、费率的审批范围都未做具体的规定，而把空缺留给了保险监督管理部门。保险业的改革下一步应该怎么走，保险监管部门在其中将起着举足轻重的作用。

　　随着新修订的保险法、《保险公司偿付本领额度及监管指标管理规定》等法律、法规、规章的颁布实施，保险行业的监管框架已初具规模。加强保险监管、促进行业发展已初具基础性条件。

　　对此，新修订的保险法中有很多地方体现了加强监管的目标。比如，突出了对保险公司偿付本领的监管，明确要求保险监管机构对保险公司最低偿付本领实施监控，建立健全偿付本领监管指标体系；要求保险公司必须聘任保险监管机构批准的精算专业人员，建立精算报告制度；授权保险监管机构订定越发完善的保险责任准备金的提取和结转办法；要求保险公司不得提供虚假的财务和业务报告等。又如，增加了监管机构对保险公司在金融机构存款的查询权，强化了监管机构的监管检查手段。别的，还增加了对保险违法行为处罚的措施，加大了惩治力度等。

　　在完善法律、法规的同时，保险监管部门还渐渐加快了技能层面的工作，比如保险监管系统的信息化建设、监管人员的充实、监管见解的创新等。

　　虽然我国保险行业监管框架已初步形成，但与发达的市场经济国家相比还存在较大差距，有很多地方需要尽快完善。为此，随着保险监管部门明确了职能定位，监会要贯彻订定新的《保险法》的指导思想，健全和完善保险法律法规体系，把新《保险法》中尚未细化的部分做出具体的规定，加强依法行政。一是要尽快订定具体实施办法和配套规章制度，包罗配合有关部门做好《保险违法行为处罚办法》的起草工作，争取早日出台；加紧修改《保险公司管理规定》；根据新的《保险法》的要求，订定《保险条款费率管理办法》、《再保险管理规定》、《保险责任准备金提取和结转办法》、《保险保障基金管理使用办法》等。二是要以新的《保险法》为执法依据，依法行政，加强和改进保险监管，继续整理和规范保险市场秩序，保障被保险人利益，促进保险业的改革和发展。

　　为此，监管部门当进一步加快制度建设，以适应当前海内和国际经济发展和保险行业发展的形势。而相干的制度建设，将有助于我国保险行业的健康发展。

　　（一）保险监管行为必须依照法定的实体规则进行

　　保险监管的主要内容涉及保险业的方方面面，主要包罗保险组织监管，即对保险业组织形式、中介机构、资源金额、保险经营人员资格、保险企业市场退出等方面的监管；保险经营监管，即业务经营范围、保险条款费率、经营行为等方面的监管；保险财务监管，即准备金财务核算、资金运用等的监管；别的，另有偿付本领监管等。对上述各方面的监管行为的作出必须依照法定的实体规则，即法律、行政法规和规章。假如对某一项监管内容没有规章层级以上规范性文件的规定，对该项监管内容便不能为合法的监管行政行为。同时，由于我国保险监管体制是中央垂直领导，中国保监会在全国设派出机构，统一监管保险市场，故依法监管所依之“法”不包罗地方性法规和地方性规章。依法监管的实体依法内涵对我国保险行政立法提出了急迫要求。目前，我国保险监管工作中尚存在很多法律、法规、规章空缺，亟待加大行政立法力度，切实解决无法可依的尴尬局面。

　　（二）保险监管行为必须依照法律程序进行

　　法律程序，顾名思义，是指法律调整或法律规定的程序。程序是法律制度的核心，是法律的关键，没有程序就意味着法律不会存在。作为行政行为有机构成部分的保险监管，其依法性自然应依照程序性法律规则，这甚至可以看作监管所寻求的实体规则效果的必经之路。虽然我国尚未出台统一的《行政程序法》，但在保险监管尤其是行政处罚过程中，中国保监会根据《行政处罚法》的要求，订定了统一的《现场检查通知书》、《现场检查事实笔录》、《行政处罚事先见告书》、《听证权利见告书》等程序性行政法律文书，各保监办严格执行这些程序性规定，使保险监管呈现出现代法治行政的浓厚色彩。虽然，在保险机构、高管人员、险种费率条款等的监管过程中，程序化监管另有很长的一段路要走。

　　三、借鉴国际保险监管的有益经验，促进我国保险的依法监管

　　（一）加强国际保险监管的研究与合作

　　研究国际保险监管的发展对健全适合我国的保险监管模式，进而促进保险业的健康发展至关重要。不但要研究国际保险监管的手段和现象，更要研究其出现的原因和条件，才华真正学以致用。别的，金融全球化形势下市场变化加快，传统准则可能失灵，市场信息不完全和不对称使风险在国家和地区间相互转移的可能性存在，因此，加强监管的国际合作和协调日显重要。我国作为发展中国家，既要从国情出发实行监管，更要融入这一合作当中。由于东南亚金融危机告诫我们，金融全球化的提倡者虽然也面对金融资源安全的巨大压力，但最终负担损失的却是开放中的发展中国家。

　　（二）推动有利于中资公司提高竞争力的产业政策

　　我国保费收入仅占世界保费收入的0.6％左右，国际保险监管的趋势表明，发达国家的政策就是提高本国公司的竞争力，从而开拓像中国这样的新兴市场。因此，面对加入WTO后严峻的竞争形势，研究并订定有利于中资公司的产业政策势在必行，除减轻税赋外，急迫需要解决的是：①扩大中资公司的规模；②提高中资公司的投资效益；③提高中资公司的技能本领和信息化程度。

　　（三）加强法制化建设

　　保险监管法制化是发达国家保险监管的共同特点，包罗完善的立法和有力的执法。在我国，一方面现存的法律远远不能适应市场的发展和开放的形势，急迫需要修改《保险法》的有关内容，订定再保险管理规定、偿付本领具体标准、保险资产评估准则和财务资料公创办法等等。另一方面，要彻底改变目前执法不严、有法不依的不规范市场状况，必须建立一支高效的执法队伍。可以借鉴国外的双重监管模式和海内央行的行政体制，建立各司其职的保险监管体系，充实人员，引进国外的人才使用和培训机制，作育一支高素质的保险监管队伍。

　　（四）加强保险业监管的海内和国际合作

　　随着保险竞争的加剧和保险信息化的发展，保险与银行、证券相互渗透的趋势正在加快，由此导致了监管交叉和监管真空问题。对此，保险监管部门要加强与银行业、证券业等监管部门的协调和合作，定期进行业务磋商，交流监管信息，解决混业经营趋势下的分业监管问题，支持保险公司拓宽业务。与此同时，要加强与各国保险监管部门的交流与合作，积极加入国际保险同业监管组织，认真学习国外保险监管的先进经验，及时掌握国际保险业监管发展的最新动向，加快与国际保险业监管接轨的步调。

　　在保险监管国际化和中国加入世贸组织，中国保险业对外开放不停扩大的的背景和形势下，中国的保险监管也必须顺应形势，在监管制度、规则、标准等方面渐渐与国际接轨。由于中国的保险监管历史较短，实务中有很多问题尚处于探索之中。特别是在新形势下，中国过去的保险监管在理念、目标、思路以及监管实践等方面还存在与市场经济和开放经济环境不适应甚至冲突的地方。中国的保险监管应当放开眼界，吸收和借鉴世界各国一切成熟和成功的保险监管制度和保险监管经验。作为国际保险监督官协会会员和新兴市场国家的保险监管机构，中国保监会要切实利用好这个国际保险监管交流与合作的场合，认真学习世界各国同行们的成功经验和有效做法，研究借鉴国际保险监督官协会近年来订定的对各国具有广泛指导意义的保险监管原则、标准和建议，并联合中国国情，探索出一套既符合中国保险业实际，又能与国际接轨的保险监管制度。

　　参考文献

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　　7、 黄德强《完善保险市场监管政策的思考》，载《保险研究》 中国保险学会出版，2003年第10期

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