一、引言

不少学者对农村征用过程中出现的矛盾和问题进行了规范及对策性探讨（黄祖辉等，2002；汪晖等，2004；陶然，2005），提出了一些规范性建议，但他们提供的政策建议，由于也未能廓清征地过程中的“约束条件”和准确理解行为主体特征，因此没有揭示出征地过程的内在规律和深刻含义。同时现在的研究文献过多借用西方主流范式，陷入了“庸俗化”的困境。比如“最高限价”说，曲福田（2004、2005）认为我国征地过程中政府采取了“最高限价”的价格管制，如果政府只是象外国政府那样为了公共目标而对征地过程进行必要的管制，那么政府用意是好的，它自身并不能从中得到多少好处，然而大量的国家租金的存在表明，这样，“最高限价”说是无的放矢；再来看“边际”对等说，张宏斌等（2001）认为农用地边际收益与建设用地边际收益相等时决定了土地征用量，这种观点显然忽略了农民与非农土地需求者之间并无讨价还价的现实基础，价格机制在这里微不足道，土地征用量是由寻租价值最大化决定的而不是象前面所说的方式决定的，如果用边际分析法表示，就是：征地寻租者为了获取租金价值最大，会将征地数量定在这一点上，在这一点上，增加一单位的征地量带来的边际收益与其边际转移成本相等；最后来看“买方垄断兼卖方垄断”说，钱忠好（2004）、李涛等（2004）认为在征地过程中，地方政府既充当买方垄断又充当卖方垄断，然而标准的买方垄断仅能使用货币准则达成交易，绝不意味着在征地中政府可以低成本动用强制力量对其他交易主体的产权进行限制，卖方垄断也不意味着政府与企业可能合谋，可是在现实征地中，强行拆迁、暴力、上访屡屡发生，这似乎预示着非市场的运作方式，即使是垄断企业也没有“强买强卖”之说，真正的问题是地方政府为了获得租金，采用强行手段转移成本，体现出整体性力量。因此必须首先对征地过程中政府的行为进行深入分析，才能揭示其寻租者性质，征地过程出现各种矛盾与问题，都与其作为寻租者的性质紧密相关。

二、地方政府的寻租行为

按照德姆塞茨（1967）的观点，产权的一个主要功能是导引人们实现外部性较大地内在化激励，私人产权形成是相互作用的人们对新的收益——成本的可能渴望进行调整的回应。然而我国在城市化过程中土地价值倍增，却为什么未能出现集体产权向私人产权转化，从而使农民内在化其征地收益呢？是什么力量阻止这种私人产权的实现呢？找出这些差异的原因是揭示问题的关键。原因就在于：我国征地过程中在农民与土地需求者之间强行塞入了政府“逐利的楔子”!征地问题的“约束条件”由此变得极为不同：1、征地过程中，强行加入了地方政府的逐利冲动。地方政府为了实现这一价值，与企业“联手”攫取属于农民或农村集体所有土地价值，而且经济越发达的地区，土地的价值越高，则政府逐利收益越多。地方政府的这种行为特征，是计划经济时代政府强制力榨取“农业剩余”的回归。尽管《宪法》也规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，但广大的农民作为公民实际上被排除在元权利之外。农村居民的意志和权利没有真正得到《宪法》的保障；相反，处在“强势”地位的地方政府，往往打着发展“公共利益的需要”，以低成本征用农民的土地，然后以垄断价格将所征之地出售给开发商，从中获得巨额租金，这是典型的机会主义行为。2、地方政府的强制力的租金价值。必须指出，西方契约型政府不存在我国政府的逐利特征，则强制的动因就只剩下公共利益，加上征地制度嵌入整个民主制度和私有化的市场经济制度之中，即使强制也不违背公平原则。西方国家的政府为了公共利益，也进行农村征地，但基本采取了市场交易的方式。也就是说，国家在给失地农户进行补偿的时候，基本上是按土地的市场价值来进行购买的，不存在严重的侵蚀农户利益的行为。而在我国征地过程当中，政府并不是按照市场交易的原则进行征地的，而是采取非市场的方式来征地的，在征地过程中体现出的国家强制特征，具有巨大的租金价值，严重侵蚀了失地农民的利益。因此，从理论上讲，租金的规模大小与这种强制性力量相关，也就是说，强制力越大，则政府转移成本的能力越高，因此租金越多。对政府来说，征地中的租金的均衡数量满足边际原则，但这个边际原则应该是征地的边际收益等于征地的边际转移成本，从而获得租金；在市场经济国家中，征地的均衡数量是征地的边际收益等于征地的边际成本，这个边际成本就是市场价格，这个价格远高于我国征用土地的边际转移成本从而不存在租金价值（图1）。一句话，强制力是租金的保证。如图所示，横纵坐标分别代表租金的规模R和转移成本C，其中一条45°线表示获得的租金价值与为获得此租金所付出的成本相等，即C=R，也就是说，政府没有转移成本的能力，因此没有租金，这非常类似市场经济国家的情形；而在转型中的我国，由于政府拥有强制力量，因此它征地的转移成本曲线不是45°线，而是图示的C=C（R）曲线，这样，为了获得征地的净租金价值最大化，必定取收益减去成本最大的租金规模，即图形中的R*租金，净租金最大为线段AB。可知，如果没强制剥夺农民的收益，就不可能有净租金的存在，所以我们把净租金赋与这种强制力，即强制性权力的经济价值。

三、地方政府与开发商的分租模型

以上的分析清楚地表明，征地过程当中的地方政府的性质是一个寻租者。为了以获得租金利益，地方政府开始实施其寻租计划，但地方政府要获得这些潜在的租金也不是没有困难和障碍的。转型中的政府已经渐渐失去象计划经济时代的经济活动主体的身份，即使担任经济主体的角度，也会面临着流动性约束。在计划经济时代，银行是国家的钱袋，但现在转型中政府为了获得征地收益而向银行贷款已经变得不可行。再进一步，即便政府具有大量的征地所需要的资金，然而作为生产要素的土地是一种商品，其价值实现必须通过市场来进行，这必然存在着大量的市场风险，作为公共部门的政府要承担大量的风险显然是力所不及的。虽然政府拥有潜在租金的控制权，但政府要最终获得征地租金，必须要克服流动性约束、风险等一系列问题，因此理性的政府必须让渡部分租金给投资者或开发商，才能实现自己的租金价值（Jensen和Meckling，1976；Bebchuk，1999）；而对于开发商而言，参与征地必须能够获得高于外部机会收益的利润才合算，即存在着“参与约束”。同时，必须指出，根据前面的理论分析，我们可以看出，地方政府需要获得更多的资源控制权，因为这样可以增加寻租产权的价值，增加自身的私人化收益，因此如果多征地，多建开发区以促进地方经济发展，一方面既能够增强自身在官员晋升竞争中势力（周黎安，2004），以便获得更大的寻租权力；另一方面能够扩大既定寻租产权的资源控制量，这对于寻租的地方政府官员来说总是有利的。这样政府与开发商之间就会进行合作共同谋求征地租金，并就分租问题进行讨价还价谈判，分租的比例将由以上所述的地方政府的发展目标、流动性约束、风险承担能力以及开发商的外部机会收益等来决定，因此地方政府与开发商之间的分租模型可表示如图2。理性的政府和开发商决定的征地数量首先使“馅饼”最大，然后通过讨价还价来瓜分这个“馅饼”，无论如何瓜分，将“馅饼”做得最大总是有利的。在这里，我们也可以看出，政府与开发商合谋使得租金或利润最大化，首先将农村集体土地转化为国有土地，然后通过与开发商合作并分租，这使得我们对征地中的政府的性质看得更加清楚。显然，如果没有政府强力，让开发商与农民之间直接形成市场关系，那么政府将不能获得租金，开发商也不能得到超过机会成本的超额利润；而政府强权的存在，使政府和开发商看到了农村征地中的巨大租金或利润，要获得巨大的利益，政府需要征地投入的资金，并面临着市场开发的风险，以及对政府职能偏离的压力，开发商虽然没有强力，但却刚好拥有政府缺乏的资金、风险承担能力以及完全的经济利益主体身份，所以二者当然一拍即合，合作共谋，实现了强权与金融资本的结合，即马克思当年所说的“经济基础与上层建筑的结合”，这二者的结合，体现出强大的寻租能力，农村土地征用因此以惊人的速度在城市四周向外扩展，中国的新开发区数量急剧增加，规模也越来越大。分析中国农村土地征用时，必须从本质上看到二者的结合，否则很难解释中国征地过程中产生的现象。

四、寻租行为的社会后果及其证据

从上面的分析发现，在征地过程中，政府的强权与开发商的资金的结合，体现出强大的寻租能力，我国的征地运动变得越来越像马克思当年所说的“圈地运动”，其经济后果和社会后果是极其严重的。寻租者造成的经济后果，前面已经揭示，下面重点讨论其社会后果。笔者于2006年1月至2月对四川省内江市、自贡市、宜宾市、德阳市、绵阳市和成都市六市农村征地情况进行了专项调查，获得了大量有关社会后果的证据。1、地方政府租金与农民的征地补偿的巨大差异：不平等的权利。笔者根据财政部、国土资源部财建[2004]174号文件附件中查到四川省六地区的“土地出让平均纯收益征收标准”，编制出表1。对照此表，笔者发现四川省各地区失地农民补偿标准极低（表2）。在内江和德阳，有心计的村民估算过，政府平均每征一亩地可获“利润”超过20万元，而每亩补偿给农民的青苗费、土地转让费和“农转非”人员安置费总共不到3万元。从这两张表中，我们可以清楚地看到政府征地出让后所获得的惊人的平均纯收益，这与失地农民所得形成了强烈反差！显然，权利的不平等导致了收益的不平等。2、寻租导致的冲突。由于赔偿过低，各地农民均采取了不同程度的上访告状、拒不搬迁、阻塞公路、Qe为征地均衡时的征地数量，满足征地边际成本等于征地的边际收益，πe为征地所带来的总租金或利润，为四边形abcd，政府与开发商之间分租谈判取决于谈判价格的确定，线段ab为谈判空间，如果政府的谈判耐心越大，则纳什均衡的价格越向下移动，政府获租越多；如果政府的谈判耐心越小，纳什均衡的价格越向上移动，政府获租越小。阻挡施工、围攻政府等行为，四川省因征地拆迁引发的群体性事件逐年增多,在群体性事件中所占的比例加大，2001年l—9月，全省因征地拆迁引发群体性事件132起，占总数的12%；2002年1—9月,征地拆迁引发群体性事件137起，占总数的15%；2003年1—9月引发181起，占总数的16.3%。但政府为了获得最大化租金，政府有积极性通过创造相应的制度来降低农民反抗，比如（在法律和制度保障下）轻易动用警察或阻止媒体自由等措施来降低成本转移系数。面对各种反抗，政府采用了降低强制成本的诸多方法，政府的各部门通力合作、封堵信息等，如对征地问题引起的纠纷往往不予立案，上访则大多“石沉大海”。相形之下，农民则显得势单力薄。3、失地农民的生存挣扎。征地过程形成了对农村居民土地的剥夺，结果特别体现在失地农民保障制度严重缺失，笔者对这方面的调查证据参见表3。其实类似的证据大量存在：1998年宜宾市某镇在征地以后，没有得到土地转让费，而是以12.88亩土地来置换，原准备为全社老小修农贸市场和门面来解决以后的就业和生存问题，许多人将所得安置补偿费投入其中，但2004年根据市22号文件，镇政府准备以8万元/亩买回村民子孙后代有所依靠的12.88亩土地，但村民不同意，据理力争，最后不得不以10万元/亩卖给政府。同样，在成都市郫县合作镇某村调查时，听说居民安置点工程很快要完工，居民用不着多久就可以入住，笔者正要为失地农民庆幸，因为我们在宜宾市看到成片的简易工棚里，失地农民一住就是5年，至今还过着“流浪者”的生活。但让我们惊讶的是，这里的居民并不急于入住，甚至发起愁，害怕入住。他们告诉我们，有耕地时，农民基本生活根本不用愁，许多东西不用买来吃；征地后到入住小区期间，政府发放过渡费，每人每月200元。而入住小区后，过渡费取消，农民成为“纯粹”的城里人，什么东西都要花钱，即使很节约，每月每人也要花费250—300元，城里物价又高，小区还要交物管费、水费、卫生费，如果就业困难，没收入，不知要愁到什么程度。通过这些事例，我们可以切身感受到失地农民生存之艰辛，失地农民从整体上表现出来的生存困境。

五、结语

本文在坚持新古典分析范式的同时，融合了制度经济学家倡导的“整体主义”分析方法，这大大增强了我们对所获得的调查资料的处理能力和深入能力。不知是何原因，目前对征地过程中产生的矛盾和问题，多数学者未能揭示其中的深刻原因，关键缺乏对其中地方政府行为进行准确把握，并以此为基础发现寻租权利（力）在转型经济中的逻辑关系。在地方政府租金的实践中，由于已经不能够不付任何代价就可以获得足够的征地所需要的资金和承担风险等能力，因此地方政府为了克服以上缺陷，与开发商进行分租谈判，共同获得租金利益。地方政府及其分租者的征地实践，造成了严重的经济后果和社会后果，本文的分析结果表明，一切问题的关键都在于地方政府的寻租者的性质，因此如何减少地方政府在征地过程中的租金收益是解决问题的核心。

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