政府在发展商会问题上应有新思路
近年来,中国企业的内外部环境都发生了很大变化。在剧烈变动的形势下,不仅企业的竞争压力骤然加大,中国经济整体也面临着巨大的挑战,无论是企业还是政府,都需要进行调整,寻找新的应对措施。
(一)加入WTO要求商会组织在某种程度上替代政府发挥作用
1.WTO的自由竞争原则,使得中国政府无法再像过去那样保护本国企业。不仅过去一些直接保护企业的做法不能持续,而且原先政府所开展的招商引资、引导企业生产经营的活动也可能被视为非市场化行政干预而引发争端。保护本国企业是政府的天职,也是各国政府一贯的做法,问题是如何操作,如何保证公平。按照国际惯例,以独立于政府之外的组织来替代政府对本国企业的直接保护是一个不错的选择,而商会正是这类组织的最佳选择。
2.近年来中国已经成为国际反倾销活动的最大受害国,入世后中国与主要贸易国的经济摩擦还会增加。因此,中国企业不仅需要有一个熟悉业内情况的组织出面代表企业发起反倾销应诉,更需要在预警方面得到帮助:如果对国外有可能对中国某项产品进行的反倾销调查能够提前预警,将使企业有时间进行应变准备。由于商会比政府更熟悉业内情况,对市场的反应也更为敏感,最适合承担组织反倾销活动和预警的职责。
3.入世之后,失去关税等贸易保护的中资企业将在国内市场上遇到来自外资企业的强有力挑战。如果不改变过去那种竞相杀价的无序竞争局面,企业势必会走向两败俱伤的结局。当行业内部出现纷争时,需要一个能够代表企业整体利益、与各方开展对话的协调人。显然,商会比政府更适合承担协调人的角色。
4.对外开放以后,随着大批外企的进入,外国的商会也进入了中国市场。相比之下,因我国企业界尚没有建立起强有力的商会组织,在与外企竞争、获取信息和与政府对话能力方面已经处于相对弱势。
(二)民营经济的高速发展需要商会的支持和帮助
改革开放以来,民营经济得到了迅速发展。至2002年底,个体、私营企业合计达到2600余万户,共创产值19637亿元,占当年GDP比重20%以上,社会消费品零售额占全年消费品零售额的47%,安排就业分别占当年国有企业下岗职工就业和全部城镇就业人员比重的60%和30%以上。目前,民营经济已经由改革开放之初的补充地位,发展成为中国经济的重要组成部分和经济增长的主要动力。尽管民营经济已经成为国民经济的重要支柱,但由于其主体是大量中小企业,普遍存在着规模小、经营管理水平低、职工素质不高问题。加上民营经济是在国有经济的夹缝中生长起来的,缺乏组织和政府扶持,业内企业十分松散,导致其整体竞争力很弱。入世以后,随着竞争压力不断加大,许多民营企业都面临被淘汰的命运。在这种情况下,民营企业迫切需要有一个组织来为之说话并提供各种服务。在温州等民营经济高度发达的地区自发出现的各类商会,就是这种现实需求的客观反映。
总之,在新形势下,基于以下三个理由,商会的地位和作用应得到重新确认:
第一,由于政府职能和管理经济的方式需要转变,商会应在某种程度上替代政府发挥保护本国企业利益的作用,并作为连接企业和政府的纽带,对政府的有关决策提供信息和建议。
第二,在市场竞争加剧的情况下,需要发挥商会在加强企业自律、协调竞争行为、维护市场秩序方面的影响力。
第三,为更有效地改善企业素质,提高企业竞争实力,需要商会提供高质量的专业服务,包括市场信息、行业调查、行业战略研究、新技术传播、法律咨询、产品标准、技术技能培训、市场开拓、国际技术经济交流等等。
二、现有商会需要进行实质性转变
从组织方式来看,中国现有商会性质的组织大体有两类:一类是由企业自主发起成立的同业公会或行业协会,相对集中于非公有制中小企业;另一类由政府部门组建,基本上都是由政府机构改革中撤销的专业管理部门、行政性公司转变而来。在现实中,这两类商会都存在着问题。上海社科院研究人员曾选择了上海、广州、温州3个城市的行业协会进行研究,发现这些协会的总体状况令人失望,没有一个地方对本地行业协会的发展满意,也没有一个行业协会对政府的行为满意（资料来源：新华网上海频道“行业协会的生死抉择”）。
(一)行政性行业协会的问题
这类协会的问题突出表现在以下四个方面:
第一,代表的是政府和国企的利益,成为某种程度的“二政府”。由于这类机构均由政府组建,在产生之初就存在着性质、地位及与政府的关系不清,职能不明等先天弊端,这类组织通常具有较强的行政倾向:行业协会负责人一般由政府主管部门委任,在体制上多采用行政事业单位编制,享有行政级别。同时协会的会员单位大多为原部门系统的企业,会员企业一般不超过全行业企业总数的40%。覆盖面过小又为少数大型国企操纵,因而也就不能得到业内大多数企业特别是民营中小企业的认可。
第二,无法保证协会的公正性。由于这类协会与政府存在着先天的血缘关系,享有与“民办”协会截然不同的特殊地位,政府通常无法对之进行有效监管,会员当然就更无权监管。协会的公正性很难得到保证,有的甚至演变成了政府的收费机构。
第三,协会之间缺少竞争。在政府主观划定行业,并限定一个行业中只能有一个协会的情况下,协会高度垄断,没有任何竞争,自然就没有动力去提高服务能力和水平。
第四,缺少高素质的工作人员。在某种程度上,官办行业协会已经成为政府官员分流和寻找退任“后路”的重要渠道。例如某地,现有的行业协会中有近60%的协会负责人由政府主管部门委任或由上级部门负责人兼任,平均年龄超过65岁。51家商业协会中,聘用退休人员的比例高达74%,还有20多个行业协会无一个在编人员(资料来源：中国工商协会网，崔恒展“中国加入WTO后行业协会面临的 机遇和挑战”)。烟台现有行业协会42个,其中专职人员仅18个,且有一半以上为离退休人员,其余多为不懂专业的行政管理人员。兼职人员41个,其中大多也是机关行政人员(资料来源：中国工商协会网，烟台市民间组织管理办公室“行业性社团的发展现状与对策”)。在这种状况下,协会是不可能为企业提供高质量服务的。
(二)民办协会存在的问题
尽管这类协会的数量已远远超出了官办协会,但是受其“民办”出身的影响,这类协会大多无法得到政府的支持特别是政府职能部门的授权,缺少必要的权限和职能,很难为企业谋利益。目前少数运作较好的协会尚能发挥部分自律功能,并为企业提供有限的信息服务。但从总体上看,国家经贸委《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》中规定的17项职能中有很多职能现有商会都无法承担。特别是参与制定行业标准和行规行约,协调同行价格争议,对行业内重大技术改造与开发项目进行前期论证,组织科技成果鉴定和推广运用等职能更是无从谈起。很多协会只能起到上传下达的作用,开个会,学个文件、发个材料,仅此而已。
另一方面,商会的覆盖面也明显偏小,特别在一些受入世影响较大的行业如金融、医药、房地产、教育、零售业和农业,大多还没有建立商会组织。
此外,由于民办商会尚不规范,会员素质参差不齐,商会的功能远未发挥,因此缺少足够的公信力。
综上所述,现有商会组织不仅在功能上远远不能满足中国企业的发展要求,而且在组织形式、运作机制上也存在很大缺陷和隐患,需要加紧进行实质性转变。
三、政府应转换思路,采取有效措施切实推动商会的转变和发展
发展和规范中国商会组织,关键在于政府。为了加快这项工作,需要政府转换思路,将商会组织的建设作为市场体系建设的一个重要组成部分和增强企业国际竞争力的重要工作内容,纳入经济和社会发展规划。同时要充分借鉴国外成功经验,加快政府职能转变,规范政府行为,采取切实有效的措施,使现有各类协会发展成为名副其实的商会。基于中国商会发展的现状,笔者认为解决商会问题要分两块进行,一是大力发展民间商会,二是逐步改造行政性商会。
(一)尽快规范民间商会,大力鼓励其发展
中国的经济体制改革有两条重要经验:一是渐进式改革,二是从体制外获得突破。发展商会完全可以借鉴体制改革的经验,让体制外的商会(民间商会)逐渐发展起来,在经济生活中发挥越来越大的作用。为此要着重做好以下几项工作:
1.确立商会的法律地位,明确商会的性质、职能和运作模式
目前中国还没有设立规范商会行为的专门法律法规,只是依靠国务院颁布的《社团登记管理条例》和各类主管部门发布的文件对协会进行管理。《社团登记管理条例》建立了社团的双重管理模式,即商会须由民政部门和主管部门共同管理。该条例还规定主管部门必须是党政部门或其授权机构,实际上赋予了主管部门对商会几乎无限的权力。实践证明,这种体制不符合商会的特性,是造成商会行政化、商会与政府关系不清的主要原因,因此需要参照国外成功经验,尽快出台规范商会活动的专门法律法规。
需要调整和规范的法律关系至少包括以下内容:
第一,商会的性质和法律地位。实践表明,行政性行业协会基于体制的弊端,并不能真正成为企业的代表,不能实现会员的自我服务、自我协调、自我监督和自我保护,不应成为中国商会的发展方向。因此商会的性质应该定义成为:“以保护和增进全体成员的合法利益为目标、自愿发起、独立自主经营的民间组织”。其职能,主要是为工商企业提供联络、咨询、协调等多项服务。商会要真正代表企业利益,成为为企业提供专门服务的非营利组织。
需要指出的是,在法国、意大利、德国等国家,商会是一个半官方的组织,法律规定,企业在注册成立时必须加入商会,有的国家政府还给商会提供部分资金资助。造成这种状况的一个原因是这些国家并没有设立专门负责行使市场准入和清退职能的政府机构,而中国已有工商局专职负责企业登记和发放营业执照,因而完全没有必要再给商会抹上政府的色彩。
第二,商会的组织。今后商会组织不应以行政划定的行业划分(国外如德国、法国甚至没有行业划分标准，理由是科技和行业发展很快，不可能有固定的原则和标准),更不能限定某一行业只能设立一个商会,要允许和支持按照一定的利益原则跨行业、跨地区组建商会(例如美国在60多个小企业协会中,就分为全国性小企业协会、民族性小企业协会、妇女小企业协会和向小企业提供不同类型专业服务的协会等多种类型),并允许企业自主决定是否参加或者参加几个商会,鼓励商会之间的适度竞争。同时,除了商会的登记机关以外,法律不应再为商会设置专门的政府管理机构。在组织方式上,应由原来的官办改为民办;由自上而下方式改为自下而上;由政府任命负责人改为民主选举。
第三,商会的资金来源。作为民间组织,商会的经费应主要来源于会员缴纳的会费、理事单位和其他人的赞助以及从优质服务中获取的合法收入。除了接受政府的某项委托以外,政府不应为商会提供资金上的帮助。
第四,商会的行为规范。鉴于商会仅仅是为保护会员企业服务的,为保证社会公众利益和社会公平,法律应对商会的设立和解除、行为准则、作用范围、理事会选举程序和权限、收费标准及财务管理等加以规范。
2.政府与商会在职能方面的调整
在计划经济体制下,政府包揽了很多本应由市场主体自己来做的工作。改革开放以后很长一段时间内,计划体制下的某些管理思想和方法仍然延续了下来,以至于政府对行业协会的授权成为一种“赐予”,需要时就授权,不方便时又收回,导致政府与行业协会之间形成权力博弈,进而引发寻租和滥用权力等问题。为解决这个问题,需要通过制度建设,切实调整政府职能,将本不属于行政范畴的职能还给商会。政府真正将工作重点转到经济调节、市场监管和公共服务上来,有关企业的经营组织活动,则交给市场和自律性组织来管理。具体来看,应由商会行使的职能至少有:参与制定行业发展规划;制定和实施行约行规,规范同业竞争行为;制定行业内部产品和服务标准;培训人才;开展行业统计、调查工作;组织会员参加国际交流活动,跟踪国际科技发展的新趋势、新理念;向政府反馈企业信息,提出有关行业发展的政策建议等等。
在政府与商会的关系上,一是要明确商会不能“隶属”于政府,不是政府管理经济的辅助工具,而是一个独立的非政府机构。政府不能干预商会的内部事务,也不能强制商会完成某项任务,两者之间是合作关系;二是商会不能代表政府管理企业。我们说政府要将行业管理的某些权力还给商会,并不是指商会可以代行部分政府职能。商会的内部规范不能取代政府、社会舆论的监督,不能对外部人群产生约束,政府也不能放弃监管市场行为的责任。凡是可能影响社会公众健康、安全、福利等合法权益以及国家利益、国家安全的事项,均应由政府亲自管理而不能随便“放权”或者“授权”。
3.有关商会的监管
实践表明,商会并不是先天地具有对腐败、垄断的免疫力。为了保证商会的公信力,避免其他实力弱小的利益集团受到压制和伤害,对商会的行为也需要进行有效监管。除了前述法律规范和引进竞争机制以外,可以参照日本等国家的经验,通过制定反垄断法、在政府设立公平交易委员会等措施,对商会的日常活动进行外部监查。此外,还可以考虑引进和推广职业公诉人制度,以便在出现侵犯消费者合法权益事件时进行司法追究。
(二)推进行政性行业协会的改革
考虑到中国的现实情况,对原“官办”的行业协会应予保留,但应促使其尽快向自治组织转型。如果存在需要保留部分政府职能或集中管理职能的少数机构,则应参照国外非营利性财团法人制度,对其进行制度重建并另设专门法律规范。
工商联是一类比较特殊的商会组织。在发展中国民营经济的过程中,工商联发挥了很大的作用。但是,目前工商联的民主党派色彩还相当浓厚,激励和约束机制也存在欠缺。为了适应我国发展市场经济发展的要求,有必要对工商联的机制进行实质性改造。至于其运作机制和发展方向是借鉴德国工商总会模式,还是另有其他选择,都可以进一步深入探讨。
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