原邮电部在《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》（1993年9月11日）第六条明文规定：“境外组织和个人以及在我国境内的外商独资、中外合资和合作企业，不得投资、经营或者参与经营电信业务。”1995年6月又发布通告：“国际电信业务（包括基础电信业务和增值电信业务），我国尚未放开经营，国家规定由邮电部统一经营，未经国务院批准，任何单位不得经营国际电信业务；重申我国境内的公用通信网、专用通信网的有线电、无线电通信业务，一律不允许境外各类团体、企业、个人以及在我国境内已兴办的外商独资、合资和合作经营或参与经营，也不得以任何形式吸引外资参股经营”。在我国颁布的《外商投资产业指导目录》中，邮政、电信业务的经营管理也被列为禁止项目。到1999年初，电信服务在我国对外商的市场准入中，仍然完全处于被禁止之中。?

　　2000年9月25日国务院颁发了《中华人民共和国电信条例》。不久，又出台了《外商投资电信企业管理规定》（以下简称《规定》），明确了外商进入我国电信运营市场的具体条件。根据《规定》，外商如果选择商业存在这种模式在我国境内提供电信服务业务，只能采用设立合资公司的形式。并对外商投资电信企业的注册资本做了限制：(1)经营全国的或者跨省、自治区、直辖市范围的基础电信业务的，其注册资本最低限额为２０亿元人民币；经营增值电信业务的，其注册资本最低限额为１０００万元人民币；(2)经营省、自治区、直辖市范围内的基础电信业务的，其注册资本最低限额为２亿元人民币；经营增值电信业务的，其注册资本最低限额为１００万元人民币。  ?
　　另外，对外资在合资企业中的投资比例，《规定》按照我国的电信运营市场开放承诺，做了限制性规定：经营基础电信业务（无线寻呼业务除外）的外商投资电信企业的外方投资者在企业中的出资比例，最终不得超过４９％。经营增值电信业务（包括基础电信业务中的无线寻呼业务）的外商投资电信企业的外方投资者在企业中的出资比例，最终不得超过５０％。?

　　此外，《规定》还对外商投资电信企业的审批程序做了具体的规定。?

　　至此，我国已按照WTO承诺为外资企业合法的在中国大陆经营各类电信业务提供了法律保障。

　　入世后，对外商投资境内电信业的限制将逐步放宽，但外商投资电信服务业仍必须得到国家电信主管部门的批准，取得营业执照，这也是世界上所有国家的共同做法。目前信息产业部在《规定》的基础上，正在制定此规定的实施细则。?

　　二、政府对电信运营商的管制现状

　　(一)建立了独立的电信管制机构，从中央到地方，电信管理机构已实现了政企分开。
　　信息产业部既是行业主管部门，又是市场监管部门，对我国的信息产业进行统一管理。到2000年12月底，全国31个省区市通信管理局也全部组建完毕。信息产业部和各省区市的通信管理局是电信行业的主要管理部门。申请在省、自治区、直辖市范围内经营增值电信业务的，须由所在地省级电信管理部门负责审批；申请基础电信业务或跨省、自治区、直辖市经营增值电信业务的，由信息产业部负责审批。?

　　此外，国家计委、财政部、外经贸部等部委在电信领域也行使一定的管理权利。

　　信息产业部成立后，政府加大了改革力度。通过破除垄断、引入竞争，促进了电信市场的快速发展。但目前突出问题是我国的电信行业主管部门管制职能划分不清，管制效率还不够高。另外，对电信企业的管理权力也分散于几个部门之中，影响了信息产业部的权威性。?

　　(二)电信管制初步做到有法可依，但《电信法》仍未出台

　　从1998年12月，国务院和信息产业部等相关部门陆续发布了一系列行政法规和规章以及其他规范性文件，主要包括：《中华人民共和国电信条例》、《互联网信息服务管理办法》、《从事放开经营电信业务审批管理办法》、《计算机信息系统安全保护条例》、《互联网站从事刊登新闻业务管理暂行规定》、《电信服务质量监督管理暂行办法》、《电信用户申诉暂行办法》、《电信服务用户满意度评价制度》、《电信服务标准（试行）》等，初步形成了有中国特色的电信法律法规体系。特别是作为我国第一部管理电信业的综合性法规，《中华人民共和国电信条例》的出台结束了电信业基本无法可依的状态，通信的发展和改革进入了新的阶段。最近国务院颁布的《外商投资电信企业管理规定》，也为外资的进入提供了明确的法律依据。?

　　综观世界上一些电信业发达和电信管制比较完善的国家，都有自己的电信法典。如英国有“1981年电信法”，美国在1934年通讯法的基础上通过了1996年电信法，德国也在1996年出台了电信法。电信法为这些国家电信产业的发展创造了良好的环境。我国目前急需出台《电信法》来巩固改革的成果，从法律上明确电信管制者的地位以及各运营商的义务，并加强对消费者利益的保护。应该讲，目前《电信法》的出台时机已经基本成熟，应加快立法工作，以便依法进行电信管制。?

　　(三)管制策略：加大电信重组力度，培育有效竞争

　　随着铁通公司的组建，我国电信市场出现了电信、移动、联通、网通、铁通、吉通和卫星通信公司7大运营商，在各个业务领域做到了至少有两家企业提供服务的局面。政府为促进竞争，实行不对称管制政策，对主导电信运营商市场重点管制，而对新进入者和非主导企业放松管制，并且给予一定的政策优惠。非对称管制的结果是在电信市场初步形成了一定的竞争，特别是在长途业务领域，竞争已经比较充分，在移动通信领域的竞争也比较有效。但是，在本地业务市场，企业间的竞争仍是微不足道。?

　　为促进电信市场更大程度的竞争，国务院于2001年11月17日下发《电信市场重组方案》，决定先将中国电信按地域划分为南北两家公司，再将吉通、网通和中国电信华北、东北、山东10个省公司合并组建新的网通公司；中国电信其余省市电信公司组建为新的中国电信集团公司；联通和移动保持不变。在上述重组完成后，中国电信市场将会呈现“5+1”格局，电信业重组成中国电信、新网通、中国移动、中国联通、中国铁通5家公司，再加一个中国卫星通信公司。其中，中国电信的长途传输网将按照光纤数和信道容量的所有权70%、30%来分配给新网通和新电信。我国政府的目标是在不太远的将来，组建4～5个实力大致相等的综合性电信运营企业，以实现有效竞争。?

　　目前信息产业部正加紧落实电信拆分的具体实施工作，至于第二次电信拆分重组的效果如何，需要时间的检验。?

　　(四)政府在对电信企业实行管制的同时，越来越重视电信消费者的利益保护

　　为保护电信消费者的合法利益，信息产业部先后出台了数个行政规章和其他规范性文件，明确了消费者享有的权利以及电信运营商的义务。信息产业部还通过设立的专门的投诉受理中心，对运营商的服务质量进行监督。此外，信息产业部定期发布各电信运营商的服务质量检查情况，并向社会公开通报，形成了有效的社会监督局面。?

　　此外，电信行业主管部门还在互联互通、资费管理等方面加大了管理和处罚力度，直接或间接地维护了消费者的合法权益。?

　　不过，政府在进行管制时，不严格按照法律规定进行管理活动的问题仍十分突出。不依法办事的问题体现在许多方面。比如没有严格执行《价格法》等国家法律，在价格制定、费用调整等方面没有严格履行法定程序，如举行的听证会存在的问题：听证会缺乏广泛性和代表性，参加听证会的人员由政府代表指定，实行封闭式听证，难以代表社会各方的利益；缺乏反馈性，通常是举行一次性听证会，没有将有关信息进行反馈就正式制定有关政府管制政策。?

　　入世后，我国政府对电信企业的管制任务将更为艰巨，有关主管部门必须加快自身改革，尽快提高管制水平和管制效率，以迎接入世的挑战。?

　　三、中国政府对电信运营业的入世承诺

　　根据《基础电信协议》，协议的签字国必须对本国电信市场开放的业务、时间进度做出许诺，许诺由成员国之间协商决定，签字国在许诺中可以附加限制条件。但许诺一旦做出，就必须遵守。?

　　根据我国的入世协议书，加入WTO后我国在电信服务贸易领域应承担的义务主要体现在以下几个方面：?

　　(一)首先必须履行GATS电信附件规定的基本义务，允许外国各部门的服务业提供者(包括自然人和法人)进入和使用我国公共电信网及所提供的服务，不得在安装服务设施配备、收费等方面违反国民待遇和最惠国待遇。GATS电信附件被形容为电信市场准入的“总保单”，是各成员应遵守和最低限度的电信市场准入标准，适用于各成员影响进入和使用公共电信传输网络和服务的所有措施，不适用于影响有线或无线电广播或电视节目传播的措施(附件第2条)。它要求各成员确保按合理的、非歧视的条件允许其他成员的服务提供者进入或使用其公共电信网及其服务，包括在具体承诺表中承诺提供的服务；应允许服务提供者购买或租赁附加终端和其他与公共电信网互联的必需设备。各成员应确保其他成员服务提供者在其境内或越境使用公共电信网及其服务，包括私人租用线路，允许所租用的线路与公共电信网及第三人租用的线路互联。GATS电信附件要求各成员一致遵守，一成员即使没有参加《GATS第四议定书》，没有在基础电信方面做出任何市场准入承诺，也要为其他成员服务提供者在其境内从事相关服务提供进入和使用公共电信网的基本保证。?

　　(二)中国必须履行与主要WTO成员达成的关于电信业市场准入，国民待遇方面具体承诺的义务。承诺如下表：?

中国与主要WTO成员关于电信业市场承诺表

　　注：a指外资比例，余同。

　　(三)中国必须在电信领域承担《服务贸易总协定》规定的一般义务，主要是最惠国待遇(MFN)和透明度要求。GATS最惠国待遇原则具有给惠与受惠的普遍性，每一成员既是给惠主体也是受惠主体；它又有实在性，最惠国待遇与各成员所作的具体承诺挂钩，不是空洞无物。根据MFN要求，中国应立即无条件地将其在基础电信国家承诺表中做出的具体承诺非歧视地适用于所有其他成员，应给予每一成员的服务及服务提供者不低于具体承诺表规定的待遇标准。并且在未做出具体承诺的电信领域，中国也必须给予另一成员的服务和服务提供者不低于给予其他国家(包括WTO成员和非成员)类似的服务和服务提供者的待遇。假如我们允许外国公司在我境内经营移动通讯业(商业存在的市场准入)，而在国民待遇方面未作承诺(非约束)，我们可以依法对外国电信经营者征收比国内经营者更高的所得税，对任何其他成员电信经营者都应按此标准征税，低于或高于这个标准都会造成歧视后果。中国还必须符合GATS及电信附件规定的保持与电信服务有关的法律、行政措施的透明度要求，公布影响外国电信服务提供者所提供服务市场准入的法规、标准和行政措施；公布影响其他成员服务提供者进入和使用我国公共电信网及服务的法规、标准和行政措施。?

　　履行上述义务的主体包括中央和地方政府及代表政府行使权利的非政府团体。GATS要求：“每一成员应采取一切可能的适当措施，确保其境内的地区地方政府和当局及非政府团体履行其责任和义务。”?

　　由此可见，我国电信服务业开放承诺具有以下特点：?

　　1.我国对电信开放的承诺是全方位的，既要承担电信附件规定的基本义务和GATS的一般性义务（最主要的是最惠国待遇和透明度要求），也要承担具体的电信市场开放进度安排。

　　2.我国电信市场运营市场的开放是遵循“从增值业务开始到移动通信业务、到开放基础电话业务、最后开放基础设施”的开放顺序的，这也是WTO成员市场开放其电信运营市场时基本遵循的原则。

　　3.我国的电信市场开放承诺是有限制的，是附条件的市场开放。体现在以下几个方面：

　　首先，有时间限制。不是一蹴而就，而是渐进的，针对各项业务提出了开放的时间安排。市场开放度随入世时间的延长而提高。业务开放是由点到面逐步开放的。

　　其次，有地域限制。先开放经济最发达的经济中心城市，再开放一些中心城市，最后是取消地域限制。?

　　再次，有股权限制。外资只能以合资形式进入我国电信运营市场，且外资股权比例被限制在一定范围内，导致的业务竞争是一种联合的竞争。对关系国计民生和信息安全的电信业务，不允许外资控股。

　　最后，承诺只是针对特定的时期。在承诺的过渡期后，没有做出进一步开放的承诺。

　　以上这些限制条件，决定了外资不可能在短时间内大举涌入中国市场。因此，对于入世和开放中国电信运营市场，要辨证地对待。既不能悲观绝望，也不要盲目自大。首先不必过分担心外资的进入，外资是否进入，既取决于对中国电信市场前景的预测（电信被炒得过热，受国民经济总体情况制约），也要取决于国内现有电信运营商的策略选择。因为在许可时，必须是合资形式，而如果国内公司不愿意与外资分享丰厚的利润，仍然无法以合资企业的形式进入。未来中国电信市场的竞争将是中资企业与合资企业、中资企业与中资企业、合资企业与合资企业间的竞争，不会出现中资和外资企业的直接竞争。?

　　另外，从那些已经开放电信市场的国家来看，并没有哪个国家的电信产业被外资所控制（巴西是一个争议）。恰恰相反的是，随着国内市场的对外开放，这些国家的电信市场走上了健康发展之路，市场竞争的形成和加强也使消费者得到了更好的电信消费服务。另外，国外电信公司并不是盲目进入别国的电信市场，因为从实践来看，那些进行海外经营的电信公司，其海外经营有好有坏，并不是战无不胜。从目前发达国家国家和地区电信公司的发展来说，普遍遇到了困难。这些企业正忙于自我调整和稳固国内电信市场，对海外市场至少在近两年不会有太大动作。

　　从对我国入世承诺的内容分析以及其他国家和地区电信市场对外开放的实践来看，入世对我国电信运营业并不是“洪水猛兽”，也不会存在民族产业被外资“冲垮”的可能性。然而，挑战仍是巨大的，表现在电信运营市场会发生很大的变化，电信管制者和电信运营企业必须尽快做好自我调整，以应对挑战。

　　四、入世后电信运营业发展面临的挑战

　　(一)概述

　　加入WTO是我国经济融入经济全球化大潮的必然选择。总体上来讲，在电信运营市场全球化发展的今天，加入WTO对于我国的电信运营业是机遇大于挑战。它不仅有利于我国电信产业综合实力的提高，而且为我国的电信运营企业向全球电信运营市场开拓经营带来了广阔的空间和机遇。但由于我国电信运营业长期以来封闭经营，导致竞争实力较弱，法律政策的管制框架尚不完善，能否抓住加入WTO所带来的发展机遇还需要进行大量的工作。因此，我们要加强对挑战和自身不足的估计和分析，迎接挑战，抓住机遇。?

　　入世会对我国电信运营业存在挑战，主要有以下几个方面的原因。一是由于我国电信运营商的竞争力与国际运营商相比仍然存在较大的差距，尤其是经营服务水平方面甚是欠缺，因此外资进入后以何种方式与国有电信运营商展开竞争是至关重要的；二是我国的《电信法》尚未出台,各项管制政策还未到位，处于研究制订阶段，外资进入后，电信监管机构对电信运营商的管理方式将主要通过法律手段来进行，相关法律法规的不健全将可能会导致外资进入后钻法律空子的后果，最终造成对国家利益的损失；三是外资进入我国电信运营领域后可能会对国家通信安全和机密带来威胁；四是外资可能集中于东部沿海地区和赢利业务，加剧城乡和地域差距，影响电信的普遍服务。因此，我国入世谈判时对电信运营市场的对外开放承诺是决定我国电信运营业在入世后所面临的挑战程度的关键因素。下面先对谈判结果进行一下分析。?

　　我国已经加入WTO，从谈判结果来看，对电信的开放是适度的，对外资仍然有一定的限制。这些限制包括：外资进入我国的电信运营市场必须是与国内电信运营商合资，而不能独资成立；与国内电信运营商合资时，外资不得超过一定的比例，在基础电信领域不得超过49%，增值电信领域不得超过50%；从时间上看，对外资的开放有3～5年的过渡期；从地域上看，对发达地区的开放优先于对不发达地区的开放；外资不得进入国际出口局的建设和经营管理，保证了我国电信管理当局对国际信息流入国内的管理和控制。这些限制为我国的国有电信运营商提供了增强竞争力的过渡期，为电信监管机构制定相关法律法规提供了时间，为国家通信安全提供了保障，从而使加入WTO后我国的电信运营业面临的4个方面的挑战得以降低。即使如此，从综合实力来看，入世仍然对我国的电信运营业存在挑战。下面分别从运营商和电信监管机构两个角度分析一下入世后所面临的挑战。?
　　(二)运营商面临的挑战

　　1.电信市场竞争的加剧是对运营商的严峻考验?

　　按照我国做出的承诺，外资将采取与国有电信运营商合资的方式进入我国的电信运营市场。可以预料，2002年开始，重组后的六大运营商将成为外资进入中国电信运营市场时争夺的合资合作对象。外资的进入不仅为我国电信运营商融入了资金，更为重要的是带来了各国运营商多年来经营电信服务的灵活有效的经营管理方式，这必将使我国的电信运营业向着更高质量成长，由以往的粗放型增长逐步向集约型增长转型，企业内部资源整合将更加高效。这一变化反映在电信运营市场上则表现为电信市场竞争的进一步升级和加剧，消费者得到更多的益处，电信运营商则面临着优胜劣汰的严峻考验。竞争力强的电信运营商将在竞争中不断成长，市场份额逐步扩大，而竞争力较弱的运营商将会面临被收购或退出市场的风险。市场竞争加剧导致的另一个后果就是电信运营商利润率的降低，这对于运营商的资金周转及经营管理都会带来直接的影响，是对电信运营商的又一个挑战。?

　　2.外资的进入对电信运营商的公司化运作提出了更高要求?

　　外资参股电信运营企业，成为电信运营商的股东，按照《公司法》规定，外资代表将行使其股东的权利。一方面外资股份会参与股东分红，从我国电信运营市场中得到盈利；另一方面作为公司股东，外资代表有权监督公司的运作，参加股东大会，参与公司的重大决策，从而使得公司运行更加规范。从目前来看，我国的几家大的国有运营商，尤其是传统的运营商，尚未实现公司化运作，对公司化运作缺乏足够的认识和实际经验。因此需要尽快学习和运用现代企业管理方法来转换企业经营机制，建立现代企业制度。大胆引进富有丰富管理经验的人才，培养一批具有现代管理理念，熟悉公司化运作的优秀人才。同时还要提高公司资本运作的能力和水平，通过重组、并购等方式实现公司的外部扩张式成长。?

　　3.入世后我国电信运营商在开拓国际电信运营市场面临挑战?

　　加入WTO后，不仅外资可以进入我国电信运营市场，我国电信运营商也可以“走出去”开拓国际电信运营市场。后者对于我国的电信运营商来讲是比较陌生的。一方面，从观念上讲，由于我国电信市场巨大的潜力，近年来，我国的电信运营商一直将精力集中在开拓国内电信运营市场，对国际电信运营市场极少关注；另一方面，我国的电信运营商在实力上与国际电信运营商存在较大的差距，开拓国际电信市场对于我们是考验。虽然开拓国际电信运营市场存在种种困难，但是从长远来看，我们应该树立国际化经营的意识，积极准备进军国际电信市场。?

　　(三)电信监管机构面临的挑战

　　1.电信监管机构面临监管方式的变化?

　　虽然近年来我国电信监管机构在监管方式上做了不少的转变，但仍然未达到入世后对监管的要求，需要做进一步的转变。如：过去长期计划经济下形成的“官本位”的思想观念与WTO的要求不相符合等。目前信息产业部已经不再直接插手干预电信运营企业正常的企业行为了，但在一些具体细节上由于相关法律的不健全，仍然离不开大量的行政审批。随着法律制度的逐步完善和入世后对监管的要求逐步到位，行政审批将会大大减少，电信监管机构将通过法律手段来对电信运营市场进行监管，规范企业的违法行为，对于电信产业的宏观管理将通过适当运用价格、税收、法律等手段来加以引导。另外，入世也对监管机构的公正性、独立性、权威性提出更高的要求，科学决策、执法公正、反腐倡廉成为衡量监管机构是否有效的重要标准。?

　　2.电信监管机构和相关部委需要尽快制定和完善入世后需要的法律法规?

　　我国电信业相关的法律法规还不健全，包括至今尚未出台《电信法》，难以适应入世后WTO提出的要求。而有些现行的法律法规已经不再适用入世后的情况。因此，当前的紧要任务是尽快清理过去的法律法规，废除或修改不再适用的法律条文，按照WTO规则来制定新的法律法规。尤其是要尽快出台外商投资我国电信运营业和我国电信运营商开拓国际电信市场两个方面的法规和管理办法，为运营商合法经营提供依据。除了行业法规，反垄断法、并购法等法律法规的空白也不符合入世要求。?

　　3.电信监管机构需要对管制政策加以完善?

　　完善管制政策是入世后对电信监管机构提出的另一个重要要求。随着外资的进入以及电信运营业引入竞争的进一步深化，垄断时期遗留下来的管制政策或竞争初期曾经有效的管制政策已经不再适用，或者需要进一步完善。按照WTO的规则，结合我国的实际情况，目前需要完善的管制政策主要包括市场准入、独立管制机构、互联互通、资费管制、通信资源管理、普遍服务6个方面。其中互联互通和普遍服务是入世后最为紧要的两个方面，直接关系到电信运营市场竞争的有效性和国家利益的维护。完善管制政策，一方面要制定相关的管理办法，如：互联互通管理办法、电信业务经营许可证管理办法等；另一方面要针对我国的实际情况对这些管制政策进行深入的研究，从而制定有效的管制政策。例如，对于普遍服务政策的研究需要做大量细致的工作，包括收取和建立普遍服务基金的办法，成本补偿机制的研究制定，普遍服务基金使用办法等方面。

　　五、政策建议

　　(一)对政府的政策建议

　　1.学习并且利用WTO的有关规则?

　　对电信行业管制者来说，起码要了解WTO与电信服务贸易有关的相关规则，如《服务贸易总协定》、《管制原则参考文件》以及《基础电信协议》等。通过对这些规则的学习，了解各国电信市场开放情况以及有哪些限制或豁免措施，并学会运用WTO所允许的规则来对我国的电信市场进行有效管制。此外，还有学习WTO的争端解决机制，以便在发生电信服务贸易国际争端时，能够利用此机制来解决纠纷。?

　　2.加快出台《电信法》?

　　入世后，随着电信市场投资主体多元化进一步增强，电信管制者的管制任务加重了。电信管制要由以往的行政管制为主向依法管制过渡，而我国目前尚没有一部统一的《电信法》，规范我国电信市场的法律规范主要是行政法规和部门规章等。这些法律规范法律效力相对比较低，不具有权威性，不适应电信市场发展尤其是三网融合发展的需要。

　　在制定我国的《电信法》时，应当坚持以下几个原则：?

　　——在遵循WTO电信管制有关要求的同时，充分利用有关保护发展中国家的有关条款。
　　——电信法的有关内容既要考虑到我国

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