2002年财政回顾与2003年财政展望
(一)预算执行特点:收入增长速度回落,支出增长过快,赤字突破预算的压力明显增大,经过增收节支的努力,预算完成较好
1.财政收入增长速度较上年有所回落
2002年全国财政收入增长15.4%,比前些年财政收入的增长速度有所回落。自1994年税制改革以来,我国财政收入的增长速度一般保持在15%以上,1999～2001年3年中,财政收入增速分别为15.9%、17%、22.2%,平均增长16.6%(“九五”期间我国财政收入平均增长速度为16.5%)。2002年我国财政收入的增速与1999～2001年财政收入增速相比,分别回落0.5、1.6、6.8个百分点。具体见图1。
中央财政收入增长的回落幅度更大。全年中央财政收入增长12.8%,与2001年中央财政收入增长20.9%相比,回落了8.1个百分点。
财政收入的月度增长也呈现出明显的起伏。如图2所示,2月份财政收入负增长6.4%,3月份也只增长了1.7%,通过采取增收措施,9月份以后财政收入才呈现高速增长,10月份收入增长达到全年最高的21.3%增长。
图1 近几年来我国财政收入的增长状况(%)
图2 2002年1～11月财政收入增长速度
2002年财政收入增幅的回落,具有一定的客观原因。前几年我国财政收入的高速增长,既有国民收入持续增长,税基不断扩大,累进税率下税收随经济扩张自主增长的原因;也有一些临时性因素,包括国有股减持、打击走私使海关税收增长、证券市场交易量扩大带来证券交易印花税的大幅增加等。加上强化税收征管和税制调整的影响,我国财政收入出现了数年的超高速增长,财政收入的增长基数被抬得很高。在经历数年超高速增长之后,如果没有特殊增长因素,财政收入增幅的回落是不可避免的。事实上,2002年还出现了一些政策性减收因素,如根据入世承诺,我国大幅度降低关税水平,使实际平均关税水平由15.3%下调到12%;金融保险业营业税率下调1个百分点;证券市场低迷,交易量明显缩小;暂停国有股减持导致国有股减持收入消失;调低利率导致利息税、银行营业税和银行利润减少等,诸多政策性减税因素造成财政收入(尤其是中央财政收入)减收500亿元左右。
2.财政支出增长幅度过高
在前几年财政支出基数很高的基础上,2002年财政支出增长继续在高位运行。1～11月,月度财政支出平均为17.7%,最高增幅达到27.7%,月度支出增幅很不平衡,一些月份之间呈大起大落之势。如5月、8月和11月,支出增长均在两位数以下,分别为1.9%、9.6%和5.5%。从全年看,全国财政支出增长16.4%,高于收入增长1个百分点。总体上支出增长过快的原因是,一些支出项目如基本建设支出、社会保障支出的增长从年初就增长启动比往年早,并一直保持着较高的增幅;支出刚性强,在一些支出项目增长幅度高的情况下,对其他支出项目难以压缩;也有前几年收入高速增长产生的预期,使上半年财政支出大多时保持了很高的增长速度。
财政收入增长速度的回落和财政支出增长过快,使得财政收支矛盾加剧,控制赤字、完成预算成为2002年预算执行的突出特点。
3.及时采取增收节支措施解决预算执行中的问题
针对财政收支矛盾加剧问题,国务院于5月和9月召开了两次增收节支工作会议,确定了一系列增收节支的措施。增收措施主要包括强化税收征管,堵塞各种“跑冒滴漏”,做到应收尽收;坚决维护税法的统一性、权威性和严肃性,任何地方和部门都不能越权制定税收政策,破坏税收秩序,清理现行的各项税收优惠政策,立即纠正和废止违反税法统一规定的行为;进一步完善对进口税收优惠政策的管理,堵塞税制不健全的漏洞;尽快完善金税工程;加强税法教育,增强依法纳税观念。节支的主要措施包括:严格执行支出预算,各级财政除对救灾等少数急需的特殊支出外,一律不再追加新的支出项目,同时大力压缩一般性支出,凡是有可能完不成收入预算的地区,必须调整支出预算,切实减少支出;坚决制止重复建设;做好财政资金调度,保证支出重点。上述措施的落实,赢得了财政收支形势的好转,保证了2002年预算的完成。
4.经过努力预算完成较好
2002年的预算安排是:中央财政预算收入为10646亿元,其中,中央本级收入10042亿元,地方财政上解604亿元。中央财政预算支出为13744亿元,其中本级支出6412亿元,向地方转移支付7332亿元。中央财政收支相抵,赤字为3098亿元,再加上到期的国内外债务本金2581亿元和代地方政府发行的250亿元公债,全年发行国债5929亿。地方预算总收入为15305亿元,其中地方财政本级收入7973亿元,中央补助收入7332亿元。地方预算总支出为15305亿元,其中地方政府本级支出14701亿元,上解中央支出604亿元,地方财政收支平衡。汇总中央和地方预算,全年财政收入为18015亿元,财政支出为21113亿元。
2002年预算实际执行情况为:全国实现财政收入18914亿元(不含债务收入),完成预算的104.99%,比预算增加899亿元,比上年增加2528亿元;财政支出22012亿元,完成预算的104.26%,比预算增加899亿元,比上年增加3109亿元。收支相抵,赤字规模为3098亿元,与九届全国人大第五次会议批准的预算赤字数持平。
中央财政总收入11020亿元,较上年增长12.8%,比上年增加1248亿元,是年初预算数的103.51%。中央财政总支出14118亿元,较上年增长19.96%,共增加2349亿元,是年初预算数的102.72%。
地方财政总收入为15886亿元,较上年增长15.1%,其中地方本级收入8524亿元,增长18.3%,中央税收返还和补助收入7362亿元,较年初预算数增加30亿元。地方财政总支出15886亿元,较上年增加15.1%,是年初预算数的103.8%。其中本级支出15256亿元,超过预算556亿元;上解中央支出630亿元,超过预算26亿元。地方财政收支保持平衡。
(二)财政各项改革继续深化,公共财政建设全面推进
1.所得税收入分享改革:顺利推进并取得初步成效
2002年1月1日开始实施了所得税收入分享改革,这是对分税制财政体制的进一步完善。这项改革初步达到了中央从东部经济发达地区多集中一些收入,对中西部地区实行转移支付的目的,转移支付数量达124亿元左右,缓解了中西部地区的财政困难。从长远意义看,有利于推进区域经济协调发展,实现共同富裕,促进民族团结。这次改革的重大而深远的影响还在于,由于企业所得税由按照隶属关系划分中央、地方收入改为了按照比例中央、地方共同分享,这对深化企业改革,促进企业跨地区重组提供了公平、统一的外部条件,将有利于经济结构的调整和优化。
2.部门预算改革进一步深化
2002年,在总结前两年部门预算改革经验的基础上,对所有中央行政事业单位和社会团体都编制和批复了部门预算,定员定额和项目库试点范围扩大到中央所有开支行政管理费、公检法支出的部门和部分比照公务员管理的事业单位。同时,省级、地(市)级财政对公安、法院、工商、计划生育等部门推行了部门预算,在广东等地,部门预算已在总结经验的基础上全面铺开,地(市)级的部门预算改革试点也已经展开。与部门预算的推进相同步,“收支两条线改革”、综合预算编制工作也取得明显进展:将公安部等5部门的预算外资金全部纳入预算管理;在国家质检总局等28个部门推行预算外资金的收支脱钩管理;改变国税局和海关按照收入比例提取经费的办法,推行预算制;安排一定的“部门机动金”,适当保障各部门的特殊性开支。
3.政府采购制度不断完善、采购范围不断扩大
自1996年开始政府采购试点工作以来,财政部陆续颁布了《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招投标管理暂行办法》等规章制度,对政府采购的信息披露、运行规则、乃至资金拨付做出了一系列的规定。同时,以政府采购网、《中国政府采购》杂志、《中国财经报》三位一体的信息披露体系也已初步建成。2002年6月,全国人大常委会第28次会议通过了《政府采购法》,这标志着我国政府采购法规体系已经初步形成,我国的政府采购工作开始步入法制化轨道。根据《政府采购法》的要求,原来设在财政部门的集中采购和操作职能,大部分已经从财政部门中分离了出去,从而初步实现了采购执行机构和监督管理机构的分设。2002年,中央各部门都编制了政府采购预算,并制定了集中采购目录,实行协议供货制度和集中采购。各地在不断总结经验的基础上,也推出了联合采购、公共工程采购等政府采购形式。政府采购规模也是连年翻番,1998年,政府采购规模只有约31亿元,到2001年就扩大到653亿元,2002年更是超过1000亿元。4.以国库单一账户体系为基础、国库集中收付为特征的新型国库管理制度建设快速推进
在收入方面,新型国库管理制度以预算外资金收入收缴管理为突破口,对包括预算外资金、行政事业性收费和政府性基金等政府非税收入的收缴管理制度进行了改革:在账户管理上,由财政部门设立预算外资金财政专户,取消各主管部门和执收单位设立的过渡性存款账户,对那些下属单位多、分布广、层次复杂的执收部门开设零余额的财政汇缴专户,用于收入收缴;在收缴程序上,推行直接缴库和集中汇缴,取消通过过渡性存款账户层层上缴的方式。同时,加强对财政执收票据的管理。2002年,共有两批、15个中央部门加入了收入改革试点范围,涉及非税收入约占中央部门非税收入总量的一半以上。在支出方面,则推行财政集中支付:通过财政直接支付的资金,通过国库单一账户体系直接支付给商品或劳务的供应者;通过财政授权支付的资金,则通过财政部门为预算单位开设的零余额账户支付给商品或劳务的供应者,资金不再沉淀在预算单位。在预算单位完成支付程序之后,资金可以在一天内完成从财政部门账户到用款单位或收款人单位流动,从而减少了资金使用过程中的沉淀、截留、挤占和挪用现象,增加了财政资金使用的透明度和效率。2002年,在水利部等单位进行支付改革试点的基础上,先后分两批,共有32个部门被纳入改革试点范围,目前,中央已有38个部门及所属795个基层预算单位纳入了国库集中支付范围。地方财政国库管理制度改革也正在积极推进。在2001年11月四川、安徽两省开始试点的基础上,2002年下半年,试点范围扩大到了重庆、福建、内蒙古、甘肃、陕西、江苏和湖南等省(市、自治区)。辽宁、河北等省还结合本地实际、对工资、政府采购资金、基本建设等专项资金进行了财政资金直接拨付改革。其它各省(市、区)也在积极为国库管理制度改革创造条件。
5.财政信息化建设明显提速
早在2000年,财政部已开始着手财政管理信息系统(“金财工程”)的建设。2002年,国家信息化领导小组将“金财工程”列为国家主要电子政务系统之一。同年8月,财政部在黑龙江召开“金财工程”建设座谈会,对“金财工程”的建设进行动员和部署,标志着“金财工程”的全面启动。“金财工程”覆盖各级政府财政管理部门和财政资金使用部门,它以部门预算为基础,将所有的财政收入项目全部纳入到国库单一账户当中,涵盖占GDP20%的资金流动,并通过预算指标、用款计划、采购订单、财政政策效果评价以及宏观经济运行态势跟踪分析对财政预算执行情况进行监督和控制。“金财工程”的建设,有助于增加财政透明度,提高财政分配行为的科学化和规范化,减少预算执行的随意性,提高财政资金的使用效率。在黑龙江会议之后,各地根据统一领导、统一规划、统一技术标准、统一系统平台和统一组织实施“五统一”的原则,明显加快了“金财工程”的建设步伐。在局域网建设方面,到2002年底,各省级财政部门都已建成了厅级(局)局域网,山东、河北等省已经完成了地(市)级和县级本级局域网的建设。在广域网的建设方面,到2002年底,财政部到各省财政厅(局)和专员办的广域网已基本建成,省级到地(市)级的二级骨干网也已经在24省(河北、山东等)建成,部分地区甚至还建起了地(市)级到县级的三级骨干网。在城域网的建设上,到2002年底,财政部已建立起了与人民银行国库局、各中央部门、五家代理银行的联网,四川省根据国库集中支付的需要,也实现了与各省直单位的宽带联网。在软件采用上,2002年,预算编制审核系统、国库集中支付系统、工资统一发放系统、非税收入收缴管理系统和政府采购管理系统等财政核心业务软件系统更是在全国范围内进入了普遍试点应用阶段。“金财工程”建设的成效也初步显现出来:例如,所有省级财政部门都推行了部门预算编审的计算机化管理;四川省把本级128个部门纳入国库集中支付试点范围;黑龙江省实现了对省、市、县三级机关事业单位近百万名员工实现了工资集中发放等。
6.农村“税费改革”试点范围扩大
在安徽、江苏两省全省试点和其它各省部分试点的基础上,2002年,河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、湖南、青海、宁夏在中央转移支付的支持下,全面铺开了农村税费改革,上海和浙江在不享受中央转移支付的条件下,也铺开了农村税费改革。这样,共有20个省(市、区)在全省(市、自治区)范围内推开了农村税费改革。此外,辽宁、山西、新疆、广西、云南等省(市、自治区)的局部试点改革也有所扩大。改革已经取得了降低农民负担的明显成效,平均降低农民负担在30%以上。这将有利于激活农村市场、启动内需。从长期看,它推进了基层政权的机构改革和基层政府职能的转变、推动了农村制度创新,增加了农村经济发展的后劲。
(三)稳定税收制度,微调税收政策,强化税收征管
税收减免、税收优惠政策逐步得到清理。从2002年1月1日起,取消了对上市公司所得税先按33%的法定税率预征,然后再向企业返还18%的做法。自2002年10月1日起,适当调整部分进口优惠政策,明确规定:(1)对1996年4月1日以前,按国家规定程序批准的技术改造项目、基本建设项目、外商投资项目,在项目额度和投资总额的剩余额度内进口的自用设备,若在《国内投资项目不予免税的进口商品目录》、《外商投资项目不予免税的进口商品目录》所列名单之外的,免征进口关税和进口环节增值税。而原材料进口,则需缴纳进口关税和进口环节增值税;(2)对新批准的“产品全部直接出口的允许类外商投资项目”所需要的进口设备,一律先征收关税和进口环节增值税。然后,自项目投产之日起,经国家有关部门核查确系产品全部直接出口的,再用5年时间全部返还其已缴纳的进口环节税;如情况不实,不仅要停止税款的返还,而且还要追缴已返还的税款,并将对该企业进行处罚;(3)今后一般不再受理和审批个案减免进口税项目的申请。除国务院规定的一律不予减免税的20种进口商品外,对进口的生产性原材料以及各地为举办大型活动所需进口的车辆,也将一律不予免征进口关税和进口环节增值税。税收优惠政策的调整,有助于创造公平竞争的市场环境、增强市场配置资源的功能,提高经济运行效率;同时,清理税收减免,还有助于堵塞税收漏洞、遏制税收流失,增加财政收入。 根据入世承诺,我国大幅度减让了关税水平,使关税总水平由上年的15.3%下降到了12%;为了减缓入世对农业的冲击,我国将棉花、大米、小麦、玉米的出口退税率由5%提高到13%。我国还将钻石的出口退税率提高到了17%。
税收征管力度加强、制度更加完善。自2002年10月15日起,新的《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》开始实施。同原有的《实施细则》相比,新的《实施细则》在强化税收征管、防范、打击偷税、漏税等方面,做出了更加全面、系统的规定。例如,为了鼓励群众依法监督税收征管工作,新的《实施细则》明确规定,税务机关要根据检举人的贡献大小给予相应的奖励。为了强化税务机关的税收监控,新《实施细则》规定了严格的税务登记制度。国家税务局、地方税务局将对同一纳税人的税务登记采用同一代码,以实现信息共享。纳税人还应当按照税务机关的要求安装、使用税控装置,向税务机关报送有关数据和资料。此外,新《实施细则》还对关联企业可能发生的非法避税行为规定了更加相近的防范措施。新《实施细则》明确规定纳税人有义务就其与关联企业之间的业务往来,向当地税务机关提供有关的价格、费用标准等资料,对关联企业之间发生的非正常业务往来和资金往来,税务机关可以按照有关规定调整其计税收入或者所得额等。
(四)积极财政政策继续发挥拉动投资、支撑经济增长的作用
2002年是继续实施积极财政政策的第5年。鉴于对宏观经济形势的判断以及财政赤字不断累积的压力,2002年长期建设国债的发行规模没有进一步扩大,仍然维持在1500亿元的规模,其中1250亿元为中央债务,250亿元为代地方政府发行。所筹集资金主要用于在建国债项目、西部开发项目、重点企业技术改造、生态环境保护和科技教育发展等。
1998～2002年,中国共发行长期建设国债6600亿元,安排项目投资规模32800亿元,累计完成投资24600亿元。特别是在2000年以来,共安排西部开发投资项目3700多亿元,其中国债投资500亿元。在增加国债投资的同时,也兼顾了培育和扩大消费需求。国家连续三次提高机关事业单位职工工资,并推行了年终一次性奖金制度;大幅提高“两个确保”和城市“低保”的投入,1998～2002年,中央财政累计安排资金1937亿元。
积极财政政策的实施,使道路、桥梁、储备粮库、河堤加固等基础设施状况得到了显著的改善;产业结构升级步伐明显加快;社会保障体系也初步建立了起来,从而为新一轮的经济增长创造了良好的外部环境。据测算,积极财政政策每年拉动经济增长1.5～2百分点。
2002年积极财政政策实施的主要措施是国债投资拉动和较大幅度提高了各类社会保障对象的补助标准,原定的提高行政事业单位职工基本工资标准的预算计划被推迟到2003年。这些措施对GDP增长的拉动约为2个百分点。尽管我国民间投资的自主增长能力不断增强,经济运行的自主性增长机制不断强化,但是2002年积极财政政策对于拉动经济增长仍然起到了一定的支撑性作用。
二、2003年财政展望
(一)财政形势的基本特点:收支矛盾仍比较突出
1.财政收入的政策性减税因素多于增税因素,收入增长幅度可能只会保持略高于GDP增长的水平。2003年关税和金融保险营业税税率继续下调,形成对中央财政的减收压力。股市交易量如果没有明显的放大,来自股市交易的证券交易印花税仍将不会有明显增长。通过加强税收征管、暂时性增加税收的因素难以带来超高速的税收增。地方基层财政也因农村税费改革而使税费收入总量减少。因此,明年我国财政收入的增长仍将保持略高于GDP增长的正常增速的基本态势。
2.财政支出基数高、刚性强、政策性支出增加。从支出角度看,经过前几年财政收支的高速增长,支出基数已被抬的很高。社会保障性支出的增加对财政的压力很大;农村的税费改革要求中央财政乃至省、市级财政需要增加对农村公共服务的资金支持;科学教育、生态环保乃至国防等项公共支出需要保持必要的增长;2003年还要提高机关事业单位职工工资,落实对城市“低保”补助翻番的承诺,落实对再就业的支持政策;2002年提高社会保障标准的措施(如提高企业退休人员养老金)也会为2003年带来支出的翘尾增长。所以,明年支出增长的刚性比较大。
财政收支的矛盾最终体现在2003年的财政赤字比2002年扩大了100亿元。即便赤字数量扩大,财政预算的执行仍需要努力缓解收支之间的矛盾,以确保赤字规模不被突破。
(二)2003年缓解收支矛盾的主要措施
总的来讲是继续贯彻增收节支方针。
增收的主要措施是,继续贯彻“加强征管,堵塞漏洞,惩治腐败,清缴欠税”的方针,将该收的钱一定要收上来。继续清理现行各种税收优惠政策,对到期的税收优惠政策要及时恢复征税;坚决制止地方和部门擅自出台税收优惠或变相优惠政策。进一步完善税制,重点解决一些私人企业主把个人消费列入企业成本、外资企业虚假亏损等逃避税款的问题。加强出口退税管理,完善出口退税机制,严厉打击骗取退税的犯罪行为。加强对各种非税收入的征收管理,挖掘潜力,千方百计增加收入。
节支的主要措施包括:部分一般性行政经费支出实行零增长。除按法律法规和有关政策规定需要增加的重点支出外,其他各项支出维持上年的支出规模和水平,中央财政对一般性支出实行零增长。财政部要求应大力压缩会议、出国考察和各种无实际效果的论坛、研讨会等,严格控制新开工的城市广场、行政办公楼、培训中心等非生产性工程。积极支持挖掘政府机关、事业单位在节能、设备配备使用等方面的节支潜力,努力降低行政成本和机关运行成本。
(三)预算的指导方针、总体安排及特点
2003财政工作的总体指导方针是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻落实党的十六大和中央经济工作会议精神,按照全面建设小康社会的要求,坚持扩大内需的方针,继续实施积极的财政政策,努力促进国民经济稳定较快增长;严格收入征管,确保财政收入稳定增长;继续调整和优化财政支出结构,进一步加大对农业、科技教育、社会保障、西部大开发、改善人民生活等重点支出的保障力度;一般性支出实行零增长;深化财政改革,整顿财经秩序,推进依法理财。
2003年,财政收支的总体安排是:中央财政总收入11940亿元,比2002年增长575亿元,增长5.1%(为便于比较,计算增长率时已按照所得税中央与地方六四分享方案对2002年执行数作了调整)。其中,中央本级收入11333亿元,较上年增长5.6%,地方上解收入607亿元,比上年减少23亿元。中央财政总支出15138亿元,较上年增长4.7%,其中,中央本级支出7201亿元,较上年增长6.6%,对地方税收返还和补助支出7937亿元,增长3%。中央财政收支相抵,赤字为3198亿元,较上年增加100亿元。再加上到期须归还的国内外债务本金支出2956亿元,2003年须发行国债6154亿元(不含代地方发债250亿元),较上年增加475亿元。债务总规模的扩大,一方面原因是赤字数量增加了100亿元,另一方面是因为1998年扩大国债规模,5年期债务还本付息到期,需要借新债还旧债,内外债还本数量较2002年增加374亿元,这两项合计,使2003年债务总量比上年增加475亿元。
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