这种状况引起了党和政府的高度重视，因而提出并多次强调要建立健全与事权相匹配的财税体制的战略目标。作为财政分权的有机组成部分，税收划分关系到政府事权的履行和职能的承担，因而一直是中国政府间财政体制改革的焦点和主线。如何在中国这样一个幅员辽阔、地区差异显著、政府级次众多的发展中国家实现合理分税以实现各级政府间收人与支出责任的大体均衡是我们面临的重要课题。本文从考察政府间税收划分的基本理论人手，探讨传统分税理论的局限性和优化思路，在此基础上提出完善中国政府间税收划分的路径选择。政府间税收划分的理论基础财政分权理论指出，政府间支出划分应当先于税收划分—只有通过各级政府的支出需要引导政府间税收划分才能避免因随意分税而导致的政府收人与支出分权之间的矛盾，使分税进人规则和有序的状态，这也是市场经济以规则为依据处理政府间财政收支关系的要求。RichardA. Musgrave(1959)将政府的财政职能归纳为资源配置、收人分配和保证宏观经济稳定。基于公共产 ·本文为作者主持的教育部人文社科研究一般项目(批准号:肠JC7，以洲)3)、辽宁省社科规划荃金重点项目(批准号: 砚巧AJY(X)5)和辽宁省教育厅人文社科基地项目(批准号:2〕义刃234)的阶段性研究成果。

    74对贫汪崎2008年第4期品的提供及其空间受益归宿，Musgrave将收人分配和稳定宏观经济职能完全赋予了联邦政府，而确保资源的优化配置则是各级政府的共同职能。这种财政职能的分配对于税收的划分而言具有重要意义—税收的划分应当尽量反映公共服务的收益:一方面，各级政府都应对导致公共服务成本产生的主体征税;另一方面，似乎只有联邦政府适合征收累进的个人所得税和公司所得税，因为无论从收人分配还是保持宏观经济稳定的角度看，中央以下各级政府都很难有效地征收这些税收，这些税收也很难反映州和地方政府提供的公共服务收益，并且容易扭曲资源在地区间的配置。以此为基础，Musgrave(1983)在其经典文章中提出了具体的多级政府分税原则，后来成为人们所公认的指导政府间税收划分的基本思想。这些原则包括:有利于宏观经济稳定的税收应由中央政府负责，中央以下各级政府课征的税收应具有周期稳定性;具有累进性的再分配税种应划归中央政府;采用累进税率对个人征收的税种应由最有能力全面征收此类税种的地区征收; 税基在各地分布严重不均的税种应由中央征收;(5)级次较低的政府应当对地区间流动性较差的税基课税;

    受益税和使用者收费适用于所有级次的政府。oates(1996)将上述原则归纳为三个层次:“首先，低级次政府…应尽量依靠流动经济要素的受益税，包括家庭和生产中的流动要素; 其次，对流动经济要素征收非受益税可能是出于再分配角度的考虑，应由级次较高的政府征收;再次，地方政府应当对相对不流动的税基征收非受益税。”Te卜Minassian(1997)进一步将传统观点概括为—实际上是稍微扩展了oates(19%)的标准—“最优”地方税应具备三项标准:一是对流动性相对较差的税基课征;二是税基分布较为均匀;三是税收收人相对稳定。在实践当中，实施这些原则的结果是地方政府通常主要依赖使用者收费和对不动产征税为辖区支出筹资。只有中央政府征收公司所得税(Mclure，1983)，或者对地理分布不均的自然资源课税 (Mieszkowski，1953)，或者征收累进的个人所得税(Musgrave，1983)。对于位居中I’ed级次的中央以下各级政府，如州或省级政府，一般认为，惟一可接受的税收是直接对最终(居民)消费者征收的单一阶段的(零售)销售税和一些消费税(Musgrave，1983)。传统分税理论的局限性传统分税理论的贡献是在划分财政职能的基础上提出了多级政府分税原则，但也存在着一些难以回避的问题。从目前的情况看，其局限性至少表现在以下四个方面。

    首先，传统的分税原则和方法假设整个社会经济在没有税收的情况下运行良好，因此所有的税收“楔子”都是不理想的;避免因征税而导致的扭曲非常重要，将效率损失或超额负担最小化是优化税制设计的一项重要标准。尽管在正式的税收分析中这种方法是约定俗成的，但在发展中国家里，这些假设显然并不完全适用。因为在市场机制尚未完善的条件下，税收往往需要发挥非中性的影响—除了取得财政收人外，发展中国家尤其是转轨国家的政府通常还担负着许多相关的职能并将税收作为实现既定政策目标的重要工具。因此，上述假设是否仍具有说服力就变得并不明确。其次，在传统分税理论中，有关分税的讨论都隐含着政府的政策目标严格地按照等级排列的假设，即中央政府的目标优于“低”级次政府。收人分配就是最贴切的例子—传统分税理论要求中央政府而不是中央以下各级政府有权按照自身的分配偏好征税。然而，无论是否存在充分民主的体制，该假设在真正的联邦国家中都是不成立的。实际上，在任何国家中，中央以下各级政府都可能具有一些重要的决策自主权。① 再次，该方法假设涉及到的所有问题都是经济性的。但从根本上说，政府是政治实体，其法定的政治目标包括对社会矛盾或冲突的管理和协调。

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