西南政法大学  黄顺康

摘要：现代危机应急管理与传统的危机应对是两个截然不同的概念。本文在分析现代危机应急管理与传统危机应对区别的基础上，来探讨现代危机应急管理的主要环节，提出现代危机应急管理应是建立在危机预防、预警和预控基础上主动管理，而不是毫无准备的被动应对。现代危机应急管理的主要环节包括启动应急预案、实施应急疏散、紧急救援和危机控制等。

关键词：危机应急管理；应急预案；应急疏散；紧急救援；危机控制

公共危机往往是一些突然降临的天灾人祸，具有非预期性、巨大的危险性、紧迫性、不确定性等特征。要成功地战胜危机，常常需要动用全社会的力量。要探讨现代危机应急管理的主要环节，首先需要弄清现代危机应急管理的内涵，及其与传统危机应对在理念上重要区别。

现代危机应急管理是指对于已经发生的危机事件，政府等危机管理主体，根据事先制定的应急预案，采取应急行动，控制或者消除正在发生的危机势态，最大限度地减少危机带来的损失，保护人民的生命和财产安全。[1]一般来说，危机应急管理的目标应该有两个，一是尽快消除危机，二是把损失控制在最小范围，尽量不侵犯或少侵犯群众的利益。危机应急管理既是公共危机管理的核心，又是整个公共危机管理过程中最困难、最复杂的阶段。这是因为应急管理是在危机事件爆发的紧急状态中进行的。危机事件通常来势猛，能够让人们作出有效反应的时间很短，决策很容易出现失误和错误。而应急管理一旦发生失误和错误，就会给民众造成极大的损失，政府的失误和错误往往会引起社会舆论的强烈反弹，甚至引发对政府的信任危机。例如，1986年4月25日前苏联切尔诺贝利核爆炸事故，由于前苏联共产党在切尔诺贝利核电站事故中表现不佳，尽管已经事过境迁，此事仍然是其它政治力量攻击俄罗斯共产党的一张王牌。

 现代危机应急管理与传统危机应对的主要区别：一是现代危机应急管理追求的基本价值是为社会提供公共安全，是保护人的生命和财产安全；而传统的危机应对追求的基本价值是保护“江山社稷的安全”，只要不危及“国家安全”，对统治者来说就无关紧要。二是现代危机应急管理以保护人为主，传统的危机应对以保护财产为主。三是现代危机应急管理是有准备的管理，是建立在危机预防、预警和预控基础上管理；而传统的危机应对是没有准备的被动应付，往往建立在迷信基础上，以逃命为主要方式。四是现代危机应急管理是对危机的主动“管理”，是建立在理性基础上系统措施；而传统的危机应对是被动的应对，是人在大难临头时的一种本能反应，因而出现错误的概率大得多。

当公共危机爆发时，我们应当采取什么措施呢？不同类型的危机应该有不同的应急管理措施，但从总体上来看，危机应急管理应该具有以下主要环节。

一、启动应急预案

人类战胜危机能力的不断提高，很大程度上表现为人类对付危机的技术水准的提高，其中一个很重要的方面就是制定应急预案。所谓公共危机的应急预案，是指公共危机管理主体为了更好地应对突发危机事件，在危机发生前经过一定程序制定的危机应急管理的总体方案。一般来说，公共危机应急预案在总体上反映了人类危机管理的理论水平和技术水准，一个国家或一个地区、一个城市制定的危机应急预案，就是该国或者当地危机管理水平的集中体现。制定应急预案对于及时、有序处理突发危机事件至关重要。是否制定应急预案是现代公共危机管理与传统社会的危机应对的主要区别之一。传统的危机应对是指人类在危机爆发时，在没有足够准备，没有应急预案，没有危机预防、预警和预控阶段的情况下被动迎战危机。在强大的、突如其来的、来势凶猛的危机面前，人类总是显得十分渺小，最初的本能反应就是逃命。而现代公共危机管理的一个重要原则就是“预防为主，准备在先”，因此，没有危机应急预案就不能称为现代公共危机管理。

应急预案的种类很多，尤其是子预案更是五花八门。一般来说，危机应急预案包括一个综合性的总体预案，总预案下分别制定几十上百个子预案。如突发群体事件应急预案、公共卫生应急预案、地震灾害应急预案、洪涝灾害应急预案、干旱灾害应急预案、火灾应急预案、地质滑坡应急预案、台风灾害应急预案等，还有更细的应急预案，如城市供水应急预案、禽流感疫情应急预案、春运应急预案、校园应急预案、运输保障应急预案、粮食供应应急预案、地铁防爆措施应急预案、重特大危险化学品生产安全事故应急救援预案、建筑系统重特大安全事故应急预案、重特大职业中毒事故应急预案、重特大特种设备生产安全事故应急预案、煤气管道应急预案等等。

公共危机应急预案的内容一般包括突发公共危机事件应急管理的指挥机构组成和相关部门的职责；危机的预防措施实施方案，包括各种应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其它物资的储备、危机信息的监测、搜集、报告、分析、确认和通报预警制度和预控制度；[2]危机应急管理的级别、应急预案的启动程序、应急管理的指挥、决策，以及各项应急管理措施的实施；危机后如何恢复秩序、重建家园、进行补偿和救济，以及危机评价等等。

仅仅制定应急预案还不够，更重要的是必须认真把应急预案付诸实施。如果把应急预案当成应付上级的一种摆设，应急预案就起不到丝毫的作用。以重庆开县12·23特大井喷事故为例，中石油集团和川东钻井公司都制定了一些应急预案和措施，如中石油集团制定有《石油和天然气工业健康、安全与环境管理体系》，其中专门有一个章节谈到应急计划，包括应急情况分类；紧急情况报告程序、联系人员和联系方法；现场应急报警程序；火灾及爆炸应急程序；油料、燃料及其它有毒物质泄漏应急措施；井漏、井涌、井喷应急措施；放射性物质危害应急措施；现场急救医疗措施；恶劣天气应急程序；其它应急措施和程序等。川东钻探公司也制定有《应急工作手册》，其中包括井台为每个当班钻井工人配备专用呼吸仪，并配有公用呼吸仪，还包括一旦有井喷发生，应有消防车、救护车、医护人员和技术安全人员在井场值班等等，然而当“12·23”井喷事故暴发时，人们既没有看到钻井工人们面戴呼吸仪自救和救人，也没有见到消防车、救护车飞驰而来，[3]说明这些纸上谈兵的应急预案和措施根本没有起到任何实际作用。

要使应急预案真正起到应有的作用，首先要把危机预防工作落到实处，不但要加强宣传和教育，在全民中树立危机意识，而且还要为危机应急管理做好思想准备、组织准备、制度准备、物资准备和技术准备，第二要做好危机预警工作，要对各种危机因素进行预测和监控，发现危机征兆，立即进行分析和确认，如果认为会引发严重危机，就要尽早启动应急预案。可见，应急预案不一定都是在危机爆发以后才启动，有时候应急预案在危机爆发前就已经开始启动，这样能为危机的应急管理获得更多的宝贵时间。第三，不能随意启动应急预案，而是要严格按照法定程序来进行。因为随意启动应急预案不仅会造成很大的损失，而且会在民众中造成很坏的影响，就像“狼来了”的故事一样，会大大降低将来启动应急预案的效率。

二、应急疏散

（一）应急疏散的概念和意义

所谓应急疏散是指在危机已经来临时，为尽量减少人员伤亡，将安全受到威胁的民众紧急转移到安全地带的危机管理措施。根据这个定义，应急疏散具有以下主要特征：一是应急疏散实施的时间是在危机已经来临时，这与危机爆发前的紧急疏散是有区别的。危机爆发前的紧急疏散属于危机预控，而危机已经爆发后的应急疏散属于危机应急管理。二是应急疏散的依据是被疏散的人员将面临巨大的危险，如果不紧急疏散，很可能造成重大伤亡，当然，没有危险的群众就不必疏散，不然就会造成不必要的损失。三是应急疏散的内容是把安全受到威胁的民众紧急转移到安全地带。四是应急疏散的目的是最大限度地减少人员伤亡。

应

急疏散在危机管理中意义重大。它是危机应急管理的一项行之有效的紧急措施，因为它可以以较小的代价最大限度地减少人员伤亡。实践中的成功案例非常多。如2005年8月11日晚，甘孜州泸定县磨西镇、新兴乡等地区连降暴雨，磨西镇南门关沟、小河沟、磨子沟等地段多处爆发山洪泥石流，堵塞河道，冲毁桥梁，造成海螺沟景区严重遭灾，导致上亿元的直接经济损失。灾情发生后，当地政府及时组织人员、物资，采取果断措施，在第一时间进行了抢险救灾工作，同时对景区内的1400余名游客成功进行了应急疏散，确保了大灾不死人，将此次灾害损失降低到了最低程度。又如，据报导，美国“9.11”事件中双仔楼倒塌前一片漆黑，由于大楼很高，层数很多，需要撤离的人员太多，疏散到地面或其它安全地带所需的时间很长，加之心理恐慌导致行动慌乱，应急疏散十分困难。由于消防队员等应急救援人员的成功疏导，加之大楼内安装了很多夜光紧急疏散指示标，约18 000人在大楼跨塌之前安全疏散出来，这也是应急疏散的成功案例。

应急疏散除了疏散人员以外，还需要疏散设备、物资等。如果应急疏散迟缓或者失败，就会造成巨大的损失。例如，2003年发生的重庆12·23特大井喷事故就是应急疏散失败的案例。该事故应急疏散失败的主要原因，一是由于中石油集团川东钻井公司上下的危机意识很差，危机预防工作几乎是一片空白，对违规操作缺乏必要的制约，导致事故突然爆发。二是作为从事高危产品生产的中石油集团川东钻井公司没有把事故的危险性告诉地方政府，也没有向周边群众普及安全防范常识，当地的干部群众根本想不到油气井会冒出毒气来，更没有听说过“硫化氢”这个恐怖的名词，以致他们在事故发生时毫无防范能力，不能采取自我保护措施，有意识地迅速撤离。有的群众由于对硫化氢的危害一无所知，躺在被窝里死活不愿意转移，有的群众转移到安全区后还想回家锁门、拿东西。三是预警和预控机制缺失，无法在事故爆发前发出预警警报，更不可能采取预控措施，把事故消灭在萌芽状态。四是井喷事故发生后，川东钻井公司反应非常迟钝，居然没有把事故发生的情况告知受害最深的，离井喷地点不到1公里距离的高桥镇镇政府，而开县县政府直到事故发生后1小时半才接到钻井队的电话。这种致命的延误造成应急疏散迟缓，当地政府虽然在接到通知后，尽最大努力疏散了大量的群众，结果还是造成是243人因硫化氢中毒死亡，[4]4000多人受伤，直接经济损失高达6432.31万元以上。

（二）应急疏散的实施

实施应急疏散往往难度很大，原因是：第一，危机突然爆发，始料不及，而且来势凶猛，来不及疏散群众和设备物资。第二，应急疏散的决策时间往往很短，要求又很高，这对公共危机管理的领导人来说是一个很大的考验，弄得不好也会有很大的风险。第三，应急疏散需要很强的动员能力和组织能力。疏散群众，尤其是大规模地疏散群众，要挨家挨户去动员，去解释，疏散到什么地方，经过那些路线，是否能保证安全，群众怎么安置，后勤供应怎么保障，都需要周密计划，妥善安排，需要大量的工作尽心尽力、能吃苦耐劳的工作人员，稍有疏忽，就会出问题。第四，如果平时没有制定应急预案和应急疏散计划，没有组织过培训和演练，没有必要的物资准备，就很难成功地组织应急疏散。

根据实践经验，要搞好应急疏散，必须做好以下工作：（1）根据地方制定的公共危机应急预案制定公共危机应急疏散计划，由于公共危机的种类很多，针对各种可能发生的公共危机，尤其是可能需要应急疏散的危机，分别制定应急疏散计划。发达国家的基层政府大都制定有类似的计划，计划的内容大致应当包括：计划制定的依据、需要紧急疏散的情况、决策机构、组织实施、协调机构、应急疏散时机、疏散、避难场所的安排、后勤供应保障等等。（2）按照应急疏散计划事先预设疏散避难场所，并做好必要的建设和物资准备。（3）明确应急疏散的决策机构，为决策指挥机构提供足够的情报和技术支持，做好公安、民政、消防、卫生、教育、交通等执行机构的组织协调工作。（4）搞好危机预防和危机预警工作，在危机预防中要安排必要的应急疏散演练。危机预警要尽可能快速、准确，这样，才能为应急疏散留出足够的时间。

近年来，尤其是2003年的SARS危机以来，我国各级政府都越来越重视公共危机的应急疏散工作。很多地方政府都针对本地情况制定了应急疏散计划，并组织了各种各样的应急疏散演练。在实践方面，我们已成功地组织了一些大规模的应急疏散，如2004年4月15日晚，重庆市江北区重庆天原化工总厂一个储存有13吨液氯的车间发生氯气泄漏事故，继而先后发生两次局部爆炸，造成9人失踪死亡，3人受伤。事发后，重庆市委、市政府一方面立即组织力量控制现场，防止事故扩大，重庆市长王鸿亲临现场指挥，为了防止再次发生爆炸酿成惨祸，市委、市政府当机立断，迅速组织江北区、渝中区、沙坪坝区近１５万群众疏散。[5]笔者本人有幸成为这次被疏散的群众之一，半夜两点多钟，街道干部、小区干部挨家挨户敲门叫醒市民，说明疏散的原因，疏散的地点和路线等，虽然应急疏散工作还存在不少缺陷，但总的来说还是比较成功的。当然，与发达国家相比，我们还有许多需要学习，需要借鉴的地方。如2000年9月12 日，日本中部城市名古屋遭到暴雨袭击，造成两人死亡，面对来势凶猛的暴雨，名古屋市政府已发出紧急疏散市民的命令，共有约３６．４万居民被井然有序地转移到临时安全居住地。这样大规模的应急疏散，组织得如此之好，可见其应急能力和组织水平相当高。[6]

三、紧急救援

（一）紧急救援概论

现代意义上的救援起源于欧洲的山地救援，而真正使用现代化的搜索与救援装备并接受专门的训练进行救援活动，则从1945年开始。救援力量的组成经历了从军队、消防等部门，到现在的以职业救援队伍为主，志愿者为辅的演变过程。救援任务也从单纯的山地救援，逐渐细分为水上救援、高空救援、狭窄场地的救援、沟渠救援、有害物体泄漏救援、丛林火灾救援、山地救援、冰雪救援和建筑物倒塌救援（或称重型救援）等。救援任务也从人员失踪的搜索与救援，演变为参与处理各种灾害事件，有的国家还明确将恐怖主义事件作为救援力量的主要任务。

随着经济的快速发展和城市化建设的步伐加快，一些新技术、新材料、新产品在生产、生活中的不断运用，各类恶性灾害、事故日趋增多，处置方法日趋复杂，加上国际恐怖主义活动猖獗、各种骚乱、突发群体性事件不断增多等问题，建立科学、协调统一的社会紧急救援体系，有效地处置各种危机灾难，是所有国家都面临的一个重要的课题。

到现在为止，很多国家已经形成了国家、地方和民间等完整组合的救援体系。为了保证救援行动的实施，很多国家也建立了相关的法律和行政法规、技术标准、培训等完整的体系。联合国有关机构也正着手建立国际城市搜索与救援体系，其中包括法律框架，即国际搜索与救援公约，也包括与救援技术有关的标准和救援程序等。

有一点需要说明一下，国际上的急难救助和搜索与营救都是救援体系的组成部分。其含义很宽泛，几乎涵盖了所有类型的事件，规模可大可小，涉及的人数也可多可少，难度也相对较小，因此在大多数情况下可以采取有偿的方式向不同的对象提供，即有可能以商业方式运作。这与我们的紧急救援概念完全不同。紧急救援无论从其事件类型、规模、人数和处理的难度等方面都远非前者所能相比。紧急救援是公共危机管理的一部分，其救援的对象是各种公共危机引发的大型灾难，其救援队伍是以职业救援队伍为主，民间组织和志愿者为辅，必要时可以动用国家的力量，如军队、武警等。因此，紧急救援主要应是政府的责任。

过去，我国的灾害救援较多地强调军队在灾后救援中的主力军作用，但并未强调灾前的准备和演练，因此在多次灾害救援中，由于缺少装备和专门的训练，致使救援效率不高，且使战士遭受不必要的伤亡。在制定《中华人民共和国防震减灾法》时，有关部门和研究人员重提这个问题，并引起了全国人大和国家有关部门的重视。该法颁布后，救援力量的组建、救援装备的研究和储备得以起步。另外，根据《消防法》和《安全生产法》的规定，其它救援力量也在迅速地组建之中。我国统一的救援体系也正在建立过程中。

（三）紧急救援的意义

紧急救援是危机应急管理的一个重要环节，也是老百姓最在乎、最关注的应急管理措施。显然，紧急救援具有十分重要的意义。（1）紧急救援是政府不可推卸的责任。世界上大部分国家都实行人民主权原则，人民是国家权力的来源，维护公共安全和公共秩序是国家的本质体现，也是政府的首要职责。而公共危机直接威胁到人民的生命和财产安全，威胁到

正常的社会秩序。因此，当公共危机爆发时，实施紧急救援，保护人民的生命财产是政府义不容辞的责任。（2）紧急救援是构建和谐社会的必要条件。要构建和谐社会，首先要维护公共安全和公共秩序，要保护人民的生命财产。一个社会没有安全和秩序，那里谈得上和谐！因此，当人民有难时，当人民的生命和财产受到严重威胁时，政府必须挺身而出，采取一切可能的措施实施紧急救援，保护人民的生命财产，恢复公共安全和社会秩序，社会才可能达到和谐状态。（3）紧急救援是减少伤亡和损失的重要措施。紧急救援最直接的目的就是尽可能减少人员伤亡和财产损失。一次突发危机事件往往会造成众多的人员伤亡，使大量的人员处于极度危险之中。例如一场大地震可能使数十万人被埋于废墟之下，地震之后如不迅速组织救援，就不可能挽救大量的生命，大震之后往往有余震，如果不抓紧时间分秒必争地组织紧急救援，死亡人数就可能大量上升。可见，迅速组织高效的紧急救援，是减少伤亡和损失的关键。（4）紧急救援是防止危机转化和扩大不可缺少的环节。如果紧急救援缺失，原生型危机就可能发生演变，产生出一些派生型危机。如发生洪涝灾害后，如不及时组织救援，许多伤者就可能死亡，遇难者的尸体如不及时清理，就会引起疾病流行。可见，发生洪涝灾害后及时抢救伤员，及时清理遇难者的尸体，进行卫生防疫处理，不但能是减少伤亡和损失，而且还能有效防止派生型危机的发生，避免危机进一步扩大。

（三）紧急救援组织

紧急救援组织是实施救援行动的主体，没有紧急救援组织，就不可能组织大型的救援行动。可见，紧急救援组织在救援行动中具有不可或缺的地位。古代社会没有职业的救援队伍，需要救援时，主要是使用军队，因为军队不但人数众多，而且行动迅速、便于指挥，战斗力强。当然，古代的救援与现代救援差异很大，古代的危机应对处理主要是维护“江山社稷”，古代的救援主要是抢救物资，或者救统治者想救的人，而现代救援则是以救人为主，不管是什么人都要救。从各国的实践来看，现代紧急救援组织主要包括：（1）救援指挥机构。紧急救援是非常复杂、规模非常庞大的综合救援行动。它需要大量的救援队伍，需要动员大量的人力物力。没有一个坚强有力，效率很高的救援指挥机构，要组织大规模的综合救援行动是不可想象的。根据先进国家的经验，由政府派出的得力领导人加上常设性的公共危机管理机构组成权威性和效率性都很高的救援指挥机构，是一种较好的选择。（2）职业和专业救援队伍。由于公共危机种类很多，任何救援力量都不可能包办所有的救援任务，因此，完整的救援体系往往需要由分层次、分地区、具有一定地方特色和行业特色，隶属性多元化的各种救援力量组成。而且，有些灾害需要非常专业的救援队伍，甚至职业救援队伍，如火灾的救援需要职业的消防队，地震灾害的救援需要专业的地震救援队，煤矿发生重大事故需要职业的救护队进行救援，海难事故的救援需要使用专门救援船只的救援队等等。这些职业和专业救援队伍是救援行动中的主力军。（3）民间组织和自愿者组织。有些救援行动规模非常庞大，仅有分别隶属于政府和企业的职业和专业救援队伍是远远不够的。还需要大量的民间组织和自愿者组织的参与。如2004年12月26日发生的印度洋地震海啸灾难，死亡总人数超过29.2万，[7]受灾人数达数百万，职业和专业救援队伍只能是杯水车薪，因此，大量的民间组织和自愿者组织参与了救援工作。有些民间救援组织，如红十字会（已经成为庞大的国际性组织），早已成为各种灾难和危机中的重要救援力量。（4）军队和武警。不仅古代的紧急救援使用军队，现代的紧急救援也经常使用军队，而武警是我国特有的部队，也经常参与紧急救援行动。尤其是在大型的灾难和危机中，军队还常常成为紧急救援的主力军。如我国1998年遭遇特大洪水，不仅动员了大量的部队参加抗洪抢险，而且还动用部队参加紧急救援。印度洋地震海啸灾难发生后，受灾国家不仅动员了大量的本国军队参加紧急救援，而且还允许一些外国军队参与救援工作。可见，军队和武警是紧急救援的一支重要力量。

（四）我国在紧急救援方面存在的问题及其对策思考

紧急救援体系是一个复杂的系统工程，是事关国家经济发展，社会稳定的重大问题。由于灾害事故和突发事件的广泛性、多样性的特点，决定了救援工作的广泛性、综合性、专业性。每一次危机的紧急救援，都需要一个复杂的系统协调运作，都需要各种资源的有效整合，而不是一个地区、部门、单位所能解决的，往往需要很多个部门、单位，乃致全社会的支持。

 危机紧急救援的实施应坚持“以人为本、救人第一”和“快速有效救援”的指导思想。立足防范、统筹规划、紧急响应、平战结合、资源共享、安全可靠。统一指挥，分级负责，区域为主，充分利用现有的社会救援基础，对各种紧急救援力量进行有效整合。我国属于发展中国家，在紧急救援方面起步较晚。很自然，在紧急救援方面存在不少问题，我们必须正视这些问题，才能找到解决问题的办法。

1、我国目前紧急救援体系存在的问题。目前，我国许多地方政府及有关部门，都根据当地的灾害事故编制了紧急救援预案，设立了相应的领导和组织机构，但仍然存在一些问题。较为共性的问题：一是救援组织体系不完善，组织体系松散、缺乏组织上的严密性和纪律上的约束性，各种救援机构隶属于不同的部门，多头管理，协调难度较大，各种专业资源未达到整合，难以实现资源共享。二是救援的指挥体系不完备，各地大都采取临时建立指挥机构的应急办法，决策权与指挥权权限不明，职责不分，一方面工作缺乏连续性，危机一过，大家各奔东西，下一次来的很可能是另外一些人，谁也不会去总结经验教训；另一方面，临时建立指挥机构都是危机爆发以后才建立，危机前的预防、预警和预控没有专门机构管理，危机预防、预警和预控机制的缺失大大增加了危机应急管理和紧急救援的难度，显然，这种救援机制缺少科学性和协调性。三是救援信息系统不完备，很多地方还没有建立整体联动机制，特号报警系统多而杂乱，110、119、120、122、185等多号并存，增加了信息互动的难度，许多市民报警报错电话号码。重庆市不久前就出现过“拨错一位数，枉送一条命”的典型案例。[8]信息没有实现直接传输，而是间接获取，存在滞后性和真实性。四是没有统一的规划，队伍布局不和合理，缺乏战斗力强的骨干队伍。快速反应能力和灾害现场应急能力不强。应急指挥手段和救援队伍装备落后，应急救援队伍力量薄弱。五是社会紧急救援管理和法制建设滞后。许多方面管理制度不配套，法律规范不健全，尤其是在基层，制度冲突，法律打架的现象并不少见，同发达国家统一、先进、科学的急救援体系相比还有明显的差距。

2、完善紧急救援机制的思考。针对我国在紧急救援方面存在的问题，笔者提出几点对策思考。一是建立各种层次的紧急救援指挥机构，地市级以上政府应当建立紧急救援的常设指挥机构，这种机构也就是公共危机管理的常设指挥机构，其主要职能是负责辖区紧急救援体系建设工作，并组织、指挥、协调突发危机事件的紧急救援工作；组织起草有关紧急救援方案的规范技术、标准、实施办法等规章、制度；组织实施各种突发危机事件危险源调查、辩识、组织实施紧急救援预案，以及负责紧急救援的演练及培训工作；实现本辖区与上级紧急救援中心信息联网，承担相关信息搜集、统计、分析、确认、发布、处理任务，形成集中统一管理、分层级分部门负责的紧急救援体系。二是每一个紧急救援指挥机构都必须有一个信息联动系统，它既是一个高科技的综合信息平台，又是一个指挥调度中心。信息通讯是紧急救援体系重要组成部分，是完成紧急救援的重要保障，先进的信息通讯系统应包括计算机骨干网络系统、计算机辅助调度系统、无线调度通讯系统、无线移动数据传输系统、图像监控及大屏幕显示系统、语音记录系统、卫星现场图像实时传递系统等系统组成应急指挥和综合信息平台，把各种专业救援机构和非专业救援机构都纳入这套信息处理平台之中。同时，把传统的报警系统和特号服务系统110、119、120、122等整合为“一号拨入”的社会联动系统。这样，各种与危机有关的信息就能通过这个平台迅速传递到危机管理的指挥中心，并利用这个系统对各种分离的信息与资源进行完整的系统分析和系统集成，为指挥系统决策提供依据。没有这个信息联动系统，信息互动就没有保障，指挥和联动的效率都无法提高。三是建立技术装备保障系统。技术装备是紧急救援体系的重要保障系统，采用先进科技，优化系统功能，对各种紧急救援资源进行整合，购置先进的特种车辆、侦检设备、防护器材及通讯设备等，才能实现紧急救援的准确、快捷、高效。因此，要不断研究、开发新技术和新装备，保证救援力量使用更先进的技术和装备，改变目前以使用通用设备和人海战术的低水平救援方式，以更低的风险、更低的成本拯救生命。四是建立和完善职业性与非职业性、专业性与非专业性的紧急救援组织。重点是完善救援组织的组织机构、对救援机构进行培训，应根据不同预案对各级救援指挥人员、管理人员、现场救援人员进行系统的专业培训。我国目前没有救援教育和训练的专门机构，也没有专用教材、专业

指导人员，这种状况对救援力量的发展、经验的积累、能力和素质的提高、人才的储备都极为不利。因此，应当建立从兼职到专职，从专职到职业的多层次教育和训练体制，以使我国救援组织的能力尽快达到先进国际的水平。五是完善紧急救援预案体系，要注意综合性总体预案与各项子预案的相互配套和相互协调，更重要的是把应急预案付诸实施。如果把应急预案当成应付上级的一种摆设，应急预案就丝毫没有价值。六是紧急救援工作必须以人为本，把人的生命视为首要价值，把公共安全视为首要目标。在所有的救援行动中，都必须把拯救人的生命放在首位，尽可能减少民众的伤亡和痛苦。七是要建立紧急救援的激励机制和监督机制。紧急救援是一项十分艰巨的工作，当危机来临时，需要紧急救援人员付出极大的努力（平时的正常工作根本无法与其相比），甚至做出极大的牺牲。因此，我们不能仅仅期待紧急救援人员作出无私的奉献和崇高的牺牲，而必须为紧急救援人员建立多层次的激励机制，一方面要给紧急救援中的有功人员精神上的表彰和物质上的奖励，另一方面也要给紧急救援中牺牲的人员提供补偿和抚恤。第八，完善紧急救援的法规和政策支持体系。法规和政策建设是紧急救援体系正常运转的基本保证，也是开展各项社会救援活动的依据。依法行政，可以使社会紧急救援体系逐步走上规范化、制度化、法制化轨道。地方政府应颁布《紧急救援管理条例》等规章、法令、以及与紧急救援活动直接有关的标准、管理制度等。

 五、危机控制

（一）危机控制概论

所谓危机控制，是指危机发生时，人们为了尽快消除险情，防止危机扩大和升级，尽量减少危机造成的损失而采取各种措施的过程及其总和。根据上述定义，危机控制应具有以下基本特征：一是危机控制发生在危机产生之后，危机爆发前采取的防止危机产生的措施属于危机预控，而不是危机控制。二是进行危机控制的目的首先是为了尽快消除险情，只有消除了险情，才能恢复公共安全和公共秩序；如果不能很快消除险情，也要采取各种措施，千方百计地防止危机扩大和升级，尽量减少危机造成的损失。三是危机控制的内容是为了达到上述目的而采取的各种措施，而且是一个动态的过程，即制定措施和实施措施的过程。四是如果危机控制措施不力，导致危机控制失败，往往会造成局面失控，形成危机扩大、升级，甚至演变为危机链，造成重大人员伤亡和财产损失。可见危机控制意义十分重大。

危机是个动态的过程，危机具有不确定性和扩散性，危机之所以会造成极大的恐慌，是由于人们不知道危机会发展到什么程度，危机事件发生的时间、地点、形态和后果往往无规则，事先难以准确预测。同时，危机又具有易变性，它始终处在变化过程中，一个公共危机往往会引起一连串的相关反应，演变为一连串的危机。很多时候，危机之所以造成很大的破坏和损失，是因为人们对危机的动态性和扩散性缺乏足够的认识，没有在危机爆发初期采取有效的措施控制危机，或者控制危机的措施不当，导致危机扩大和升级。甚至会造成一个危机接着一个危机，使损失成倍增加。

（二）危机控制的实施

危机控制是一件十分困难的事，但不管再难，也得想办法控制危机。因为不控制危机，危机就会扩大、升级，其带来的灾难往往是难以想象。危机控制的目的：一是消除险情，控制危机，避免发生重大伤亡，如发生了森林大火，就要想方设法把火扑灭，把火扑灭了，就消除了险情。但有时候不可能完全消除险情，只能控制危机，使危机不至于造成很大的灾难。如发生严重洪涝灾害时，大江大河的防洪堤常常发生险情，如在堤内发生管涌，严重的管涌险情往往发展非常迅速，随着出水口涌水挟沙增多，涌水量也迅速增大，很快形成管涌洞，如不及时加以控制，就会将附近堤基下沙层淘空，导致堤身骤然下挫，甚至酿成严重决堤灾害，后果难以想象。据统计，1998年长江爆发洪涝灾害时，长江干堤近2/3的重大险情是管涌险情。所以发生重大管涌险情时，要想尽千方百计，迅速采取有效措施加以处置。处置管涌险情，动手越早越好，反应太慢，管涌形成了管涌洞，处置起来就更困难。一旦决堤，必将造成重大伤亡和损失。不过，控制住了管涌，不等于就消除了险情和危机，洪水依然存在，稍不注意，其它地方又可能发生危险。只是暂时控制住了危机，避免了立即爆发重大。二是阻断或者消除危险源。要控制灾害，有时最有效的办法就是尽快找到危险源，并立即想办法将危险源消除，如不能立即消除，就要采取措施阻断危险源或者对危险源进行无害化处理。例如，当发生化学毒气、毒液泄漏时，要控制险情，首先要找到毒气、毒液泄漏的地点，然后千方百计堵住泄漏点，消除险情。如重庆开县12·23特大井喷事故发生时，我们知道了造成危害的主要是从井内喷出的大量含有高浓度硫化氢的天然气，指挥部决定在事故井旁两条放喷管线点火，使喷出的天然气燃烧，将空气中的有害成分燃烧尽，从而不再对人构成威胁，这就是阻断危险源。当我们控制住了井喷，井内不再喷出含有高浓度硫化氢的天然气，危险源就被消除，危机也就烟消云散。然而，令人遗憾的是，井喷事故发生18个小时之后才在事故井旁两条放喷管线点火成功，阻断危险源的致命延误，使我们付出了243条人命的沉重代价。三是防止危机扩大和升级。有时候，不可能很快消除险情，控制危机，也不可能马上阻断或者消除危险源，但也可以想办法防止危机扩大和升级，把损失控制在一定范围内。如发生严重火灾时，由于火势太盛，短时间内不可能控制火势，拆掉一部分房子，防止火势继续蔓延。或者在发生森林大火时，砍掉一些树木，形成隔离带，以阻断火势不断蔓延。只要火势不蔓延，不扩大，危险就不会继续扩大，损失就不会继续扩大。

参考文献：

1、薛谰、张强、钟开斌；《危机管理》，清华大学出版社2003年6月版。

2、冯惠玲主编：《公共危机启示录——对SARS的多维审视》中国人民大学出版社2003年9月版。

3、李经中编着：《政府危机管理》，中国城市出版社2003年8月版。

4、龚维宾：《公共危机管理》，新华出版社2004年版。

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[1] 參見李經中編著：《政府危機管理》，中國城市出版社2003年8月版，第47-48頁。

[2] 胡舒立：《問責中石油--12·23特大事故的反思》，新浪網20040105，來源於《財經》雜誌。

[3] 胡舒立：《問責中石油--12·23特大事故的反思》，新浪網20040105，來源於《財經》雜誌。

[4]  重慶井噴事故死亡人數增至243人，新華網重慶頻道１月５日電。

[5] 陳晨：《15萬人緊急疏散》，現代快報2004-04-17。

[6] 新華網 ：《日本中部暴雨成災 數十萬人緊急疏散》，2000.09.12 09:05:21。

  [7]印度洋海嘯遇難者總人數逼近30萬，中國新聞網，http://www.sina.com.cn 2005年02月04日17:05 。

[8] 朱亮：《撥錯一位數，枉送一條命》，重慶晚報，2004年12月21日。轉引自2004年度重慶市重大決策諮詢研究課題報告，孫元明：《城市突發事件應急聯動機制與平臺建設比較研究》。