论文摘要：制度是农民工培训的关键性资源。从制度结构的视角看，农民工培训的有效供给应重点抓好“核心制度”和“配套制度”建设。“核心制度”主要包括农民工培训的管理制度、职业资格制度、经费投入制度和督导检查制度；而“配套制度”的重点则是农民工的户籍制度、社会保障制度和劳动就业制度。
论文关键词：农民工培训；制度建设；制度结构；制度安排
自“十一五”以来，在国家政策的强力推行下，我国农民工培训工作取得了巨大进展。尽管如此，农民工培训“无效供给”的问题依然十分突出。如何提高农民工培训的有效供给，让好政策取得好效果，已成为当前农民工培训工作中的焦点问题。由于制度是一切社会行动的关键资源，因此，农民工培训的有效供给应着眼于制度建设。基于此，本文从制度结构的逻辑出发，对此展开具体分析。
一、制度结构理论概述
在一般意义上，制度通常被视为“行为规则”，可以被区分为制度安排和制度结构。“制度安排的定义是管束特定行为模型和关系的一套行为准则”，可能是正式的，也可能是非正式的，可能是暂时性的，也可能是长期性的；制度结构也称“制度构成”，是指一定区域内所有制度安排耦合而成的制度系统。
制度的基本功能在于外部性内部化，外部性内部化的程度决定制度效率的高低。任何一项制度安排，可能是有效率的，也可能是无效率的。但制度是一种结构性的存在，一项制度安排是否有效率，不仅取决于该项制度安排本身的科学性、合理性，还取决于它与制度结构中其他制度安排的融合程度。因为，任何一项制度安排都必然联结着其他制度安排，内在地“嵌入”共同的制度结构之中。从这层意义上讲，任何制度安排都是一个函数。一项制度安排的变迁，都可能引致其他制度安排乃至整个制度结构效率的变迁。
由于各项制度安排的引致结果并不完全相同，“其中必有一项或一组制度安排引致的结果最为重要，称之为核心制度安排（简称为核心制度）”，其他引致作用相对较弱的制度安排，称之为“配套制度安排”（简称为“配套制度”）。换言之，一个具体、复杂的制度结构，可以逻辑地划分为两个重要性程度不同的制度子系统：“核心制度”与“配套制度”。
从以上分析可以看出：（1）制度是一个结构性的存在，制度建设应从整体论、系统论出发，既要加强核心制度建设，也要关注配套制度建设，以不断优化制度的整体结构；（2）同一制度结构内部的具体制度安排之间具有关联性，因此，制度建设应注重各项具体制度安排的同步变革；（3）由于一些制度变革需要较长时间且变迁成本巨大，如果在一个较短时段内难以对各项制度安排进行同步变革，则应重视“多米诺骨牌”的战略效应，首先对那些在制度结构中起关键性作用的制度安排和处于基础地位的“核心制度”进行变革，以达成制度结构整体优化的阶段性目标。不过这种阶段性目标是暂时性的，还需要通过长期、持续的制度变革，最终实现制度结构的整体优化与效率最佳。
二、农民工培训有效供给的制度建设
从制度结构出发，农民工培训有效供给的制度建设，应涵盖农民工培训的“核心制度”和“配套制度”，而它们又分别包含一系列关联性的制度安排。尽管这些制度安排有正式制度和非正式制度之分，但限于篇幅，本文仅论及一些较为重要的正式制度。
（一）农民工培训有效供给的“核心制度”建设
农民工培训有效供给的“核心制度”可以被理解为：保障农民工培训活动实际开展，并直接影响培训效率的一组制度安排。它主要包括农民工培训的管理制度、经费投入制度、职业资格认证制度和督导检查制度。
1.建立农民工培训的归口管理制度。2003年9月，农业部、劳动和社会保障部等6部委联合出台了《2003—2010年全国农民工培训规划》，对农民工培训种类和培训规模提出了具体的指标要求，培训任务十分艰巨。为此，国家有关部委与地方政府及其职能部门，都积极开展或主动参与了农民工培训工作。目前，我国农民工培训形式多样、种类繁多，培训规模巨大。不过值得注意的是，在农民工培训规模不断扩大的同时，也日益暴露出了管理上的困难和混乱。其典型表现为：（1）农民工培训工作的多头管理。从中央政府部门开始，就有很多部门参与农民工培训管理，如农业部、人保部、全国总工会、国务院扶贫办、全国妇联、共青团、发改委、财政部、教育部，等等。与之相对应，地方对农民工培训也呈现出“多头管理”。在同一层级，互不隶属的政府职能部门按照各自权限，分别对农民工培训实施了“条块分割”式的“平行管理”。这种“多头管理”恰恰导致了农民工培训工作“人人可以管，事事无人管”的混乱局面；（2）农民工培训经费和培训主体的剥离。农民工培训的实施主体主要有企业、培训机构、职业院校等，在一般情况下，培训经费通常与培训项目捆绑在一起，由政府相关职能部门掌握。其结果是“有经费的不搞培训，搞培训的没经费”。培训机构能争取多少培训经费，在很大程度上取决于与政府的亲疏关系和单位负责人的“公关能力”，这导致了培训经费的不合理分配和低效率使用。
要彻底根治这种管理乱象，就必须建立农民工培训的“归口管理”制度。其主要内容包括：（1）设立国家、省、市（地）、县四个层级的管理机构，对农民工培训工作进行整体规划和区域协调（包括区际间协调和区域内协调）；（2）规定区域培训项目管理办法，把不同来源的培训项目统一纳入“区域农民工培训项目目录”，进行集中管理；（3）对农民工培训机构，不论其办学性质（公办的、民办的或公私合办的）和办学形式，归口管理部门均需对其办学资格和办学行为进行审查、监督和指导；（4）在整合区域培训项目的基础上，按照培训任务的大小和培训成本的高低，合理配置农民工培训经费，克服目前培训经费“遍撒胡椒面”的分配弊端，以提高整体使用效益。
2.健全农民工培训的经费投入制度。农民工培训经费不足一直是制约农民工培训有效供给的重要因素。例如：目前在农民工培训中，单就培训机构的支出成本，焊工、车工培训人均最少需2000元以上，而政府实际给予的培训补助约为600元；厨师培训最少需3个月，人均培训费用保守估计也在1300元以上，而政府实际给予的培训经费补助约为500—700元。[4]如果计入农民工培训期间的生活开支，以及因参加培训所付出的机会成本，那么，农民工培训成本就更高，培训经费的实际缺口也更大。尽管近年来中央和地方财政每年投入农民工培训经费的总量不小，但与巨大的农民工培训规模相比，与农民工培训的实际支出相比，依旧显得捉襟见肘。面对培训经费的不足，不少培训机构采取了“偷工减料”的方法，只向农民工提供一些技术含量低、成本小的职业培训，如家政、缝纫工、电脑操作、保安、服务员等，全然不顾农民工培训的个人需要和市场需求，导致了严重的农民工培训供需失衡。
综合考虑农民工培训的准公共产品性质，以及农民工的“积贫积弱”特点，国家应建立以政府为主体，企业、社会和农民工个人共同分担的农民工培训经费投入制度。其主要内容包括：（1）政府（包括中央和地方各级政府）、企业和农民工个人，对培训经费的投入责任和分担比例；（2）具体培训项目经费的预算与分解办法；（3）培训经费拨付与结算的原则、程序与方法；（4）鼓励社会捐资农民工培训的优惠措施及资金管理办法；（5）企业提取、管理和使用农民工培训经费的具体规定；（6）企业参与农民工培训的补偿和奖励措施等。
3.完善农民工培训的职业资格认证制度。职业资格证书不仅是学习者具备职业技能的重要凭证，也是劳动者社会流动的有效通行证。获得职业资格证书已经成为农民工，尤其是新生代农民工参与职业培训的重要内驱力。当前，我国农民工培训普遍存在证书名目繁多、证书重叠、证书贬值等问题，既降低了农民工培训的社会信誉，也影响了农民工参与培训的热情。为此，有必要进一步完善农民工培训的职业资格认证制度，为农民工培训提供“出口”保障。
农民工培训职业资格认证制度的建构和完善，应重点做好如下工作：（1）依托行业协会，以职业能力为核心制订职业资格标准；（2）依据生产技术、产业结构和就业结构的变化特点，及时更新职业标准和职业资格认证标准；（3）尊重农民工学习特点，建立与农民工职业培训课程证书、继续教育学历证书相互联系和相互转换的职业资格证书体系，以提高农民工职业培训的社会认可度；（4）推行“农民工培训学分制”，使农民工先前的工作和学习经历，能转换成获取职业资格证书的对等学分；（5）改革现行的职业资格认证方法，提高现场操作、技能演示等实践考核的比重，实行教考分离，提高职业资格证书的技术含量和使用价值。
4.强化农民工培训的督导检查制度。缺乏监督的行为容易偏离正轨，同样，缺乏督导检查的农民工培训也容易“出位”。据央视《今日观察》报道[5]，在某些地方，一些培训项目因为缺乏有效的督导检查，根本就没有实际开展，以至于出现了“农民工培训领个脸盆就回家”、“农民工培训嗑嗑瓜子就完事”的咄咄怪事；更有甚者，某些政府部门、培训机构和个人，视农民工培训为“唐僧肉”，借培训之名行敛财之事，把一项民生工程蜕变为一项“敛财工程”。由此可见，要促进农民工培训的健康发展，必须强化对农民工培训的督导检查。
结合农民工培训现状，农民工培训督导检查的制度建设，当重点抓好如下工作：（1）设立督导检查机构，明确其职责权限，使督导检查工作制度化、规范化、常态化；（2）建立一支高素质的督导检查队伍，提高督导检查的科学性和针对性；（3）采用重点督查与常规督查相结合的方法，使督导检查工作贯穿农民工培训活动的全过程；（4）建立农民工培训的台账制度和公示制度，让农民工培训接受广泛的社会监督；（5）为提高农民工培训督导检查工作的公正性、公开性和透明度，政府应鼓励社会中介组织积极介入其中。
5.建立农民工培训的城乡统筹制度。当前，农民工培训大致包括如下类型：一是转移前的引导性培训；二是转移后的岗位培训，包括上岗、在岗、换岗、转岗等培训；三是创业培训。一般情况下，农民工的引导性培训是在其流出地——农村进行的，而岗位培训和创业培训则主要是在其流入地——城镇进行的。城乡统筹发展是农民工培训制度建构的时代背景。城乡统筹发展要求建立农民工培训的城乡统筹制度，整体思考和系统筹划农民工培训工作，实现农民工培训“职前职后一体化”。 “农民工培训的城乡统筹制度”建设，应主要包括如下工作：（1）以区域为单位，在农民工主要流出地（农村）和主要流入地（城镇）之间建立区域协作关系，共同制定农民工培训的长远规划；（2）在同一区域内（从我国城乡经济特点和行政区划特点看，地级市应是城乡统筹发展比较合适的区域单位），打破城、乡区位分割观念，对农民工培训网点进行合理布局；（3）统筹安排区域培训经费，对农民工培训给予重点扶持；（4）整合流出地和流入地教育资源，因势利导，扬长避短，让具有不同办学优势和办学特色的培训机构，承担相应的农民工培训项目。
落实“农民工城乡统筹培训制度”需重点考虑两个方面的因素：一是制度实施的具体方式。从我国职业教育和培训的实践看，“订单培训”、“定向培训”、“定点培训”、“合作培训”、“分段培训”等，是这一制度实施较为适切的方式。在农民工培训中，这些方式的运用，一般应与具体的培训工程、培训项目相结合，并充分体现农民工培训的“短、平、快”特征；二是克服农民工培训中狭隘的地方保护思想，积极培育开放的农民工培训市场，以最大限度地利用一切培训资源。
（二）农民工培训有效供给的“配套制度”建设
制度结构的整体特征表明，同一核心制度辅之以不同的配套制度耦合而成的制度结构的效率具有差异性。因此，农民工培训的有效供给，既要关注核心制度建设，也要重视配套制度建设。农民工培训有效供给的配套制度可以理解为：保障农民工培训顺利进行，并对农民工培训活动产生长远、间接影响的一组制度安排，它主要包括户籍制度、社会保障制度和劳动就业制度。
1.改革户籍制度，逐步放宽对农民工落户城镇的政策限制。城乡分割的二元户籍制度，是城乡二元结构模式的体制基础。[6]这种逆向的户籍制度安排把农村居民和城镇居民划分为“农村人口”和“城市人口”。不同的户籍身份象征了不同的社会地位和社会权利，二元户籍制度直接把农民工排斥在城市体制之外，使农民工成为一群漂泊在城市的“农村人”。
随着城乡统筹的逐步推进，农村工业化、城镇化进程的快速发展，政府应尽早有序放宽农民工落户城镇的政策限制，让农民工能根据自己的生活和就业意愿，自由地落户城镇，拥有合法的城镇户籍身份。拥有合法的城镇户籍身份，一方面，能使农民工从融入城市生活需要出发，加深对职业培训重要性的认识；另一方面，也能较好地利用优质、丰富的城市教育资源，推动农民工培训的蓬勃发展。
农民工户籍制度改革，可以采取如下举措：（1）由点到面逐步放宽对农民工落户城镇的政策限制，直至废除城乡二元户籍制度；（2）下放城镇户籍管理权限，对农民工实行“属地管理”，以职业划分农业人口和非农业人口，消除户籍身份歧视；（3）逐步放宽跨区域户籍迁移限制，鼓励农民工“带资入户”；（4）对具有技术专长的农民工落户城镇给予特别照顾和帮助，充分发挥他们在城镇化进程中的积极作用和示范效应。
由于户籍制度改革“牵一发而动全身”，因此，它需要一个循序渐进的改革过程。
2.一视同仁，建立无差别的农民工社会保障制度。改革开放以来，随着户籍制度对农民流向城镇约束的松动，农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分，对城市建设和社会经济发展作出了巨大贡献。但是，农民工作为我国农村城镇化、工业化进程中的一个特殊的社会群体，却因社会保障制度的缺失，并没有公正地分享到城市发展的成果。其具体表现为：（1）农民工在住房、就业、医疗、养老、失业救济、子女就学等方面，不能享有与城镇居民同等的权利；（2）农民工与用工单位之间普遍存在“强资本、弱劳工”的权益不对称关系，难以有效维权；（3）一些地方政府和用工单位对农民工长期存在“隐性歧视”，或为农民工加入城镇社会保障体系设置障碍，或有意降低其社会保障标准等。
农民工作为城市化进程中的弱势群体，生活在城市社会的边缘，通常要比城镇居民承受更多、更大的生存压力。在缺乏基本社会保障的情况下，农民工首先面临的是工作问题、生存问题，这也是导致农民工培训“工学矛盾”突出的深层原因之一。为此，必须一视同仁，建立与城镇居民无差别的农民工社会保障制度，尽可能为农民工培训舒解外在压力。
农民工社会保障制度的建设，可重点采取如下改革举措：（1）贯彻平等观念，为农民工社会权益保障创造良好的制度环境；（2）加强政策建设和制度供给，切实解决好农民工的社会保险、社会救助和社会福利问题；（3）以流入地政府为责任主体，强化政府责任意识，明确各级政府在农民工社会保障体系建设中的应尽义务；（4）加强执法检查，使农民工社会保障制度得以严格执行。
3.平等对待，建立城乡统一的劳动就业制度。与户籍制度和社会保障制度相关联，农民工在城镇就业同样面临制度性障碍。这主要表现为：（1）与解决城镇职工就业的力度相比，国家和地方政府解决农民工就业的力度明显偏小；（2）农民工主要在加工制造、建筑、搬运、家政等“次属劳动力市场”就业，不但就业面窄、报酬低，且与城镇职工相比还不同程度地存在“同工不同酬”问题；（3）农民工劳动合同签订率低。据国家统计局《2009年度农民工统计监测调查报告》显示，有86.9%的农民工在个体、私营和集体企业就业，有超过六成的农民工没有签订劳动就业合同，农民工维权困难重重；（4）一些城镇为降低城镇职工失业登记率，通常会抬高农民工的就业门槛，迫使城镇企业优先招聘城镇下岗职工等。
多数农民工参加培训，是希望通过职业培训提高自身素质，从而较好、较快地改变个人和家庭命运。不公平的就业制度，极大地挫伤了农民工培训的积极性。因此，有必要平等地对待农民工，建立城乡统一的劳动就业制度。
建立城乡统一劳动就业制度需要：（1）彻底打破城乡地域界限，形成城乡统一的劳动就业市场；（2）建立农民工就业统计制度，及时掌握农民工的就业动态；（3）消除对农民工的社会偏见，为农民工提供平等的就业机会；（4）建立农民工就业服务体系，畅通农民工就业渠道，帮助农民工顺利就业、创业；（5）大力推进就业准入制度，通过职业培训和就业指导，提高农民工的职业素质和就业能力。
总之，从制度结构的分析视角出发，既要重视农民工培训的具体制度创新，更要重视整体制度结构的优化，以制度建设保障农民工培训的有效供给。
