作者：李治

我国财政管理体制回顾与科学发展观的实践

（一）１９４９～１９７９年实行高度集中的计划经济财政管理体制与科学发展观的实践１９４９～１９７９年是新中国成立到我国改革开放前夕，这段时间我国实行的是计划经济体制。与此相适应，这一时期我国基本上实行的是高度集中的计划经济财政管理体制，其实现形式主要有：（１）统收统支的财政管理体制。１９４９～１９５２年，是我国国民经济恢复时期。在这段时期，为了能够在国家财力极其有限的条件下迅速恢复国民经济，促进财政收支平衡，稳定市场物价，保证解放战争和抗美援朝战争的胜利，巩固新生的人民政权，国家采取了统收统支、高度集中的财政管理体制，其主要内容有：①国家预算管理权和制度决定权在中央，一切收支项目、收支办法、收支范围和收支标准都由中央统一制定；财力集中在中央，预算收支由中央统一掌握和分配。②收入除地方税收和其他零星收入抵冲地方预算支出外，其他各项收入均属中央预算收入；各级政府的支出均由中央统一审核，逐级拨付，地方的预算收入和预算支出不发生直接联系，年终结余要全部上缴中央；建立统一的预（决）算、审计、会计制度。③一切预算收支，除地方附加外，全部纳入统一的国家预算。①（２）统一领导、分级管理的财政管理体制。我国在１９５３年至１９７９年的大部分时间里，实行的都是这一管理体制。这一财政管理体制虽然在方法上屡经调整，但体制的类型从总体上说没有改变，仍然是侧重于集中，被俗称为“一灶吃饭”的财政管理体制。这一财政管理体制的主要特征是：①在中央统一计划的前提下，按行政区域的划分实行分级预算、分级管理，主要税种的立法权、税率调整权和减免权集中于中央，由中央确定收入指标；全部收入分为固定收入和比例分成收入，由地方统一组织征收，分别入库，对超收部分另定分成比例，地方多收多留。②由中央统一进行地区间的调剂，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央补助。中央预算另设专案拨款，由中央集中支配。③按中央政府和地方政府的职责分工及企事业单位的行政隶属关系，确定各级政府的支出范围，属于中央的企业、事业和行政单位的支出列入中央预算，属于地方的企业、事业和行政单位的支出列入地方预算。④地方预算由中央核定。按照支出划分。地方预算支出首先用地方固定收入和固定比例分成收入抵补，不足的差额由中央划给调剂收入抵补，分成比例实行“一年一定”或“一定几年（３－５年）”，一般以上年实际执行数作为预算年度的支出基数。１９４９～１９７９年实行高度集中的计划经济财政管理体制，是在计划经济条件下对财政制度做出的一种现实选择。虽然在此期间，我国经历了１９５８年“大跃进”、十年“文化大革命”等重大挫折，但是中国政府还是努力在财政管理体制实践上落实科学发展观的要求：①结束了旧中国２０年的通货膨胀、物价飞涨的苦难日子，使得广大人民得到了安定的生活，体现了以人为本的要求。②在短时期内改变了过去长期分散管理的局面，建立了统一的财政管理体制，使得我国能够筹集巨额资金，建立比较完整的国民经济体系，把中国由一个贫穷落后的农业国，变成了独立的门类较齐全的、初具规模的新兴的工业化国家，促进了经济和社会的全面协调发展。③国家通过这一机制，举办了科技、教育、文化、卫生等各项社会事业，促进了社会与人的全面发展。（二）１９８０～１９９３年实行“财政包干”的财政管理体制与科学发展观的实践经过十年“文革”的动乱之后，１９７８年１２月，党召开了十一届三中全会，这次会议实现了党的指导思想的根本性转变，从“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”，标志着我国进入了改革开放的新时代。显然，经济体制的革命性变革决定了中国的财政体制也必须进行相应的革命性变革。１９８０年，财政管理体制作为经济体制改革的突破口率先进行改革，为经济体制的全面改革提供物质条件。１９８０～１９９３年，我国的财政管理体制经历了三次变革，１９８０年实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制；１９８５年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制；１９８８年实行多种形式的财政包干分配体制。这三次变革的核心是实现“财政包干”，所以这一时期的财政管理体制可以统称为“财政包干”的体制。这一体制的基本特征：①按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央与地方财政的收支范围，使地方财政初步成为责、权、利相结合的分配主体，多收可以多支，自主支配，自求平衡。②在收入划分上由按企业隶属关系划分收入逐步过渡到分税制，部分地方按税种划分收入，并与企业管理体制相结合。③扩大地方财政的收支范围，支出方面不仅包括经常性支出，而且包括建设性支出。④增强了规范性和稳定性，财政管理体制开始由过去一年一变，改为一定几年不变，为体制效益的发挥创造了条件。②１９８０～１９９３年实行“财政包干”的财政管理体制，是在总结和吸收以往分级财政的分类分成体制和总额分成体制经验的基础上，并结合改革开放、我国开始积极探索经济体制改革大背景下，于我国财政分配领域进行的一项改革探索。这次探索从实践效果上看，证明我国还是在努力实践科学发展观的要求：①“财政包干”的财政管理体制改变了原先财权高度集中的状况，逐步扩大地方政府的财权和财力，调动了地方当家理财的积极性和主动性，促进了一定时期内政府间的财政关系的全面、协调、可持续发展。②在“财政包干”的财政管理体制下，财力分配由“条条”改为“块块”为主，即中央主管部门不再安排支出、下达指标，而是由各地方政府因地制宜地规划、发展社会经济事业，做到了统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展。③“财政包干”的财政管理体制还规定，财政体制一经确定，几年不变，改变了以往财政体制下“年初吵盘子、年中吵追加、年终吵遗留”的局面，有利于地方制定和执行长远规划，深刻地体现了发展这一科学发展观的第一要义。④这次财政体制改革激发出的活力，带动了财政收入快速增长，也为其他改革提供了直接的财力支持，推动了社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展，也体现了以人为本的要求。（三）１９９４至今实行“分税制”财政管理体制与科学发展观的实践改革开放以后，随着我国市场经济的发展和商品化程度的提高，“财政包干”的财政管理体制逐渐暴露出各种弊端，已不能适应社会主义市场经济发展的要求。为了促进我国经济持续、快速、健康发展，正确处理中央与地方、政府与企业的分配关系，调动各方的积极性，我国开始探索与市场经济相适应的财政管理体制。从西方市场经济国家的成功经验来看，分税制的财政管理体制是适应市场经济发展需求的较为理想的选择。１９９４年，按照党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，我国决定改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行“分税制”的财政管理体制。“分税制”的财政管理体制的基本内容是：①按照现行中央政府和地方政府各自的事权，划分各级财政的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。②根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种划归中央；一些与地方经济和社会发展关系密切以及适合于地方征管的税种划归地方，并充实地方税税种，增加地方收入；把收入稳定、数额较大、具有中性特征的税种划归中央和地方共享税种。分设中央和地方两套税务机构，中央税务机构负责征收中央税种和共享税种，共享税按比例分给地方，中央税务机构负责征收地方税种。③实行中央对地方的税收返还制度。为了保持地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数额以１９９３年为基期年核定。按照１９９３年地方实际收入以及税制改革后中央地方收入划分情况，核定１９９３年中央从地方净上划的收入数额（消费税＋７５％的增值税－中央下划收入）。１９９３年中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得利益，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。１９９４年以后，税收返还额在１９９３年基数上逐年递增，递增率按本地区增值税和消费税的增长率的１：０．３系数确定，即上述两税全国平均增长率每增长１％，对地方的税收返还额增长０．３％；如果达不到１９９３年基数，则相应扣减税收返还数额。④妥善处理原体制下中央补助、地方上解以及有关结算事项。为减少分税制改革的阻力，１９９４年实行分税制以后，采取原体制的分配格局暂时不变的，经过一段时间的过渡再逐步规范化的政策。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行：实行递增上解和定额上解的地区，按原规定继续递增上解和定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。地方１９９３年承担的２０％部分出口退税及其他年度结算的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理，以后年度按此定额结算。⑤建立了过渡时期的转移支付制度。１９９４年我国分税制建立之初，由于中央财政用于财政转移支付的财力有限，再加上统计数据不完整、测算方法不完备等一些技术性问题，因此，转移支付制度的建设只能采取“总体设计、分步实施”的战略。在此背景下，１９９５年财政部出台了过渡期转移支付办法，规定首先实现“过渡期转移支付办法”，待各方面条件成熟后再渐进过渡到规范的转移支付制度。过渡期转移支付额由一般性转移支付额和民族优惠政策转移支付额构成。一般性转移支付额主要参照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及一般性转移支付系数计算确定。其中：标准财政收入根据各税种的不同情况，分别采用“标准税基×标准税率”和“收入基数×（１＋相关因素增长率）”等办法计算确定；标准财政支出主要按人员经费（不包括卫生和城建系统）、公用经费（不包括卫生和城建系统）、卫生事业费、城市维护建设费、社会保障费、抚恤和社会救济费、支援农业生产支出和农业综合开发支出分类，分别采用不同方法计算确定。民族优惠政策转移支付主要根据民族地区标准财政收入差额以及民族优惠政策转移支付系数计算确定。③１９９４年的“分税制”财政管理体制可以说是我国建国以来涉及范围最广、调整规模最大、影响最深远的一次重大财政制度变革。这次变革从十几年的运行过程可以看出其作用是积极的、良好的，而且也是在努力实践科学发展观的要求的：①“分税制”财政管理体制建立了财政收入稳定增长机制，１９９９年全国财政收入迈上万亿元台阶，２００３年、２００５年又相继突破２万亿和３万亿元大关，２０１０年已突破８万亿元。我国人均ＧＤＰ也于２００６年突破２０００美元大关，２０１０年我国人均ＧＤＰ突破４０００美元，标志着全面小康水平的人均３０００美元目标已经达成。这些都体现了财政管理体制坚持以人为本，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展。②分税制实行后，税收立法权收归中央，税收减免权也集中在中央，并实行中央和地方两套税务机构，分级征管，形成了中央财力占主导地位的分配格局，增强了中央财政的宏观调控能力，为保证中央统筹地区之间的发展，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑协调发展起到了积极作用。③在以往的“财政包干”的体制下，税收增量的大部分留给了地方，这在一定程度上刺激了地方政府盲目发展税多利大的产业，导致地方小酒厂、小烟厂、小棉厂等重复建设情况严重。实行“分税制”以后，中央负责征收来自工业产品的增值税的大部分和消费税的全部，地方负责征收与农业有关的税种和来自第三产业的税种，从而有效解决了上述问题，并激发了地方发展农林牧副渔业和第三产业的积极性，调整了我国经济结构和经济增长方式，实现了农业的可持续发展。

科学发展观与我国财政管理体制存在的问题和进一步完善

进入２１世纪，我国改革发展到一个关键时刻，党十六大提出中国要在本世纪头２０年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。为了实现这一重大战略目标，党在十七大提出了科学发展观这一新的发展战略。科学发展观作为新时期我国改革开放和现代化建设的崭新思维理念，特别是在现在百年一遇的全球性金融风暴持续蔓延，我国经济和社会发展面临前所未有的挑战的特殊时期，对我国的财政管理体制的建设提出了新的要求：（一）调整和优化财政支出结构，逐步提升民生支出比重科学发展观的本质和核心是以人为本，所以，为了落实科学发展观的要求，我国的财政管理体制应该调整和优化财政支出结构，逐步提升民生支出比重。胡锦涛主席在十七大报告中将民生概括为六个方面：发展教育；扩大就业；改革收入分配制度，增加城乡居民收入；建立城乡居民社会保障体系；建立基本医疗卫生制度；完善社会管理，维护社会安定团结。但我国财政管理体制对民生的支出力度一直不够，财政对教育整体投入不足，失业率较高，收入分配和社会保障等缺乏财力支持乏力。为了落实科学发展观，应对经济危机，我国政府应做到，加大教育投入，建立健全国家奖学金、助学金制度和国家助学贷款政策。建立财政促进就业的长效机制，落实各项就业再就业政策，筹措就业再就业资金，鼓励自主创业、自谋职业，加强农村劳动力素质培训，使农村剩余劳动力向非农产业转移。完善我国城乡医疗保障体系，大力支持新型农村合作医疗建设和城镇基本医疗保险制度。加强廉租房建设，切实解决困难群众的住房问题。逐步实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的社会目标。只有这样，我们才能最充分的调动人民群众的积极性、主动性和创造性，最大限度地集中全社会全民族的智慧和力量，最广泛地动员和组织亿万群众投身中国特色社会主义伟大事业。（二）合理划分中央和地方政府的事权与财权科学发展观的实质是实现经济又好又快的发展，而实现经济又好又快的发展对财政管理体制的要求是能够合理划分中央和地方政府的事权与财权，但现行的财政管理体制一直没有严格按事权划分的基本原则进行，大量“越位”和“缺位”问题的存在，一些应该由中央承担的事务却推给了地方，而一些应该由地方承担的事务中央却在安排支出，影响了分税制的运行效果。因此，我国的财政管理体制需要进一步合理划分事权、财权，要按照公共物品的层次与受益范围来规范各级政府的事权范围。全国性的公共物品应由中央政府提供，地方性公共物品应由地方政府提供，并根据省、市、县、乡（镇）的分级框架，实行层次化管理；对跨地区的具有“外部效应”的公共项目与工程，上级政府应在一定程度上介入和参与，并以法律形式确定各级政府的事权范围。④这样既可以减少部分财政支出责任不清，相互推诿的情况，又可以解决基层财政普遍困难的问题，使地方有固定的税收来源，调动地方政府的积极性，促进地方农村义务教育、公共卫生、社会保障这些公共事业的发展，实现经济社会又好又快的发展。（三）建立经济可持续发展的财政体系科学发展观的本质要求是可持续发展，而可持续发展落实在财政管理体系上就是要建立经济可持续发展的财政体系。我国经济经过改革开放３２年的发展，已建成了比较完整的工业体系和国民经济体系，ＧＤＰ年均增长率达到９．１４％，远高于世界同期经济增长水平。⑤但在经济高速发展的同时，我国环境承受着巨大的压力，经济增长与环境资源之间的矛盾日趋尖锐，水、土地、能源等资源不足的矛盾越来越突出，生态环境的形势十分严峻。为了实现全面建设小康社会和构建和谐社会的目标，落实科学发展观的要求，我国应适时开征环境保护税，弥补政府为消除纳税人所造成的污染而支付的全部费用，建立稳定的环保资金来源，并提高我国公民的环保意识。以市场为导向，通过财政补贴、财政贴息、税收优惠、发行“绿色”债券等财政激励措施，扶持环境保护事业的发展。设立专门绿色环保基金，资助企业用于削减污染的投资和兴修环境基础设施的建设，支持企业引进国外先进环保技术，鼓励和帮助企业投入循环经济研究。

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