作者：张峰 叶榅平 单位：上海外国语大学法学院 上海财经大学法学院

近些年来，民法典的制定工作在我国获得稳步推进。民法既是社会组织法，也是资源配置法，①因此，自然资源作为资源的重要组成部分进入民法调整范围，基本上已经顺理成章地成为我国学界的共识。然而，自然资源怎样由民法调整，建立什么样的物权制度，换言之，有关自然资源的规定在民法中处于什么地位，学界有共识也有分歧。共识是自然资源应当主要由物权法调整，这就是学界所称的“自然资源物权化”，而分歧则是它应当如何以物权法调整。对此，学者们提出了用益物权模式、占有权模式、准物权模式和特许物权模式等方案，②《物权法》也通过规定自然资源的用益物权模式作出了官方选择。然而，无论是在学界还是官方，自然资源物权化的问题都未见得能够既契合理论又切乎现实地获得解决。自然资源物权化不仅面临着自然资源自身属性及客观现实的诸多挑战，而且也受到我国现有自然资源立法局限性的制约。目前的各种学说和相关立法未免都存在顾此失彼、以偏概全、体系混乱等问题。笔者认为，针对这些难题与挑战，应当更新自然资源立法理念，摒弃传统以行政手段统管自然资源管理、配置和保护的观念，恢复自然资源作为私权客体的本质，以物权法为中心建立自然资源法律体系，确立包容性的基本原则指导自然资源立法，统筹兼顾，实现既符合理论又契合实际的自然资源物权化。

一、缺陷与难题：自然资源物权化的制度背景分析

自然资源物权化离不开现有的法律制度背景，它既是自然资源物权化改革的对象，也是自然资源物权化的起点。对于这一背景，最主要的当然是我国现行的《宪法》、《民法通则》、《物权法》及相关的自然资源法的有关规定。我国现行《宪法》第９条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”该条显然属于民法上所有权的规定，成为我国确定自然资源法律关系的基本依据。根据《宪法》，我国《民法通则》第８１条规定了国家所有的自然资源，包括矿藏，可以由全民所有制或者集体所有制单位通过承包合同设立承包经营权等方式使用、收益，但是其所有权均不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。我国《物权法》则更为详尽地对自然资源的归属和利用作出了规定，其表现有：首先，在第二编“所有权”中逐一规定各种自然资源所有权的公有形式，并在第４１条规定“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权”；其次，在第三编“用益物权”中的第１１９条总括性地规定“国家实行自然资源有偿使用制度”，除了对各种土地资源分章详细规定外，关于其他各种自然资源，则在该编的“一般规定”中概括体现，例如第１２３条规定，“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”此外，在《宪法》、《民法通则》和《物权法》的原则性规定之下，我国立法部门以“资源中心主义”为依托，制定了《水法》、《草原法》、《林业法》、《矿产资源法》、《渔业法》和《野生动物保护法》等有关自然资源单行法，这些单行立法中当然包括了一些关于自然资源使用权的规定。总之，我国目前已基本形成了以《民法通则》和《物权法》为“躯干”，各自然资源单行立法为“分枝”，相关司法解释为补充的自然资源使用权立法体系。然而，对这些法律作体系性的分析之后，就不难发现其中所存在的缺陷，这些缺陷当然也是自然资源物权化需要解决的难题。首先，现有自然资源物权立法体系混乱。从法律位阶上分析，我国自然资源立法在形式上虽然是由作为民事基本法的《民法通则》和《物权法》统率，并由此形成了上述列举的自然资源单行法。然而，这些自然资源单行法在性质上则属于自然资源行政管理法、经济法或社会法的范畴，关于这点已得到了多数学者的认同。③但是作为私法的《民法通则》、《物权法》与作为经济法、行政法、管理法或社会法的自然资源单行法，无论是在基本理念上还是在具体制度的配置上都存在本质的不同，私法规范与公法规范的矛盾和冲突在所难免，更无法形成层次分明、结构严谨的逻辑体系。其次，现有立法过于依赖通过行政手段管理、配置自然资源。如前所述，我国的自然资源立法从形式上来看，是以《民法通则》和《物权法》为基础形成的法律体系，但是各个自然资源单行立法，显然是重行政规范而轻民事规范，强调公法的手段而轻视私法的手段，突出对自然资源的行政管理而忽视对民事权利的规定；在对自然资源物权的保护方面，也是以行政法、刑法的惩罚功能代替民法的保护功能，显得被动、消极。再次，自然资源权利界限不清，无法形成自然资源权利秩序。虽然《宪法》、《民法通则》和《物权法》都规定自然资源属于国家所有和集体所有。然而，上述法律对自然资源所有权的规定显然过于原则，界限模糊不清。自然资源所有权在实践中面临着许多挑战，主要体现在以下几点：第一，国家和集体作为自然资源所有权的主体，其本身具有虚拟性、抽象性，因此其不能真正行使资源所有权的占有、使用、收益和处分等种种权能；第二，我国法律对自然资源所有权的主体和内容规定的不明确，对不同级别政府和集体组织行使权利的边界没有做出具体的界定，造成自然资源所有权主体虚化，自然资源的国家和集体所有权主体与实际行使自然资源物权的主体不统一；第三，我国现行的有关自然资源单行立法，主要是采用管理法思路对自然资源的利用和保护加以规范。在这种思路指导下，国家只是从行政管理者的角度进行立法，规范行政机关如何监督管理，而不是从赋予自然资源使用权人物权化的权利角度达到资源利用规范的目的。④所以，现行立法采用以所有制的性质为标准划分权利并予以区别对待，自然资源物权种类的划分、自然资源权利和义务及其行使和履行，都受到所有制性质的限制，不同主体所享有的物权种类难以得到平等的保护。最后，自然资源部门立法的消极影响还体现在关于自然资源物权纠纷处理方面的规定比较混乱。有先协商、后人民政府处理、再起诉的；也有先协商、后政府部门调解、再起诉的；还有先协商、不愿协商或协商不成由政府或部门调解、或者直接提起民事诉讼的等。因此，目前自然资源立法缺乏统一而有效的纠纷处理机制，在自然资源所有和利用方面出现利益分配上的矛盾和冲突时缺乏必要的救济机制。这种状况加剧了自然资源权利的模糊性，无法形成良好的自然资源权利秩序。

二、原因与挑战：自然资源的形态与属性分析

正如前文所述，我国目前的自然资源法律制定存在诸多缺陷，并成为自然资源物权化的难题。那么，我国目前的自然资源立法为什么会形成这样的一种体系和结构呢？原因当然可以列举很多，例如，立法者对所有制与所有权关系的认识存在局限性，我国传统计划经济体制的影响，公法优先的法律理念的影响等。对此，学界已有许多论证，无需赘述。笔者认为，自然资源形态与属性的多样性，使得自然资源物权立法面临诸多挑战，也是造成现有自然资源物权立法存在许多矛盾和缺陷的重要原因之一。根据联合国环境规划署的定义，自然资源为：在一定的时间、地点条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前和未来福利的自然环境因素和条件。通常包括矿物资源、土地资源、水资源、气候资源与生物资源等。它同人类社会有着密切联系；既是人类赖以生存的重要基础，又是社会生产的原、燃料来源和生产布局的必要条件与场所。有些资源可以反复利用，即所谓可再生资源，如太阳辐射、风等气候资源。有些资源不能反复利用，即不可再生资源，包括地质资源和半地质资源。还有些资源为可更新自然资源。这类资源可生长繁殖，其更新速度受自身繁殖能力和自然环境条件的制约，如生物资源。从人类对自然资源的利用来看，有些资源为非消耗性资源，如对土地的利用，而对之进行消耗性利用的情形却不在少数，典型者如采矿、取水、捕捞等。由此可见，自然资源种类繁多，形态多样，性质各异，并且其为人类的共同财富，利益主体和利益内容都呈现出多元性。与物权法中的一般“物”相比，自然资源显著特征表现如下：第一，物的特性之一是可支配性，而资源具有公共性，它是非排他性的占有。第二，物具有可使用性，但是物的使用更大程度上停留在经济需求上；而资源尽管也具有使用性，但它不但要求满足经济需求，也要求满足生态的需求、精神的需求。第三，物要求有独立性、特定化；而资源具有循环与流动性。⑤首先，自然资源形态与性质上的差异，导致建立统一的自然资源立法体系成为困难。由于自然资源形态和性质各异，统一立法往往会顾此失彼，以偏概全，难以适用于所有形态的自然资源。因此，我国目前的自然资源立法主要采用“资源中心主义”，为不同的自然资源分别立法。这样立法的弊端是不言而喻的，它难以对各类自然资源开发、利用、保护中的法律关系作出全面的调整，尤其是随着自然资源的范围和类型不断发生变化，这种缺陷表现得更为突出和明显。其次，由于自然资源具有社会性和公共性，同时承载了社会公益和个体私益、经济效益与生态效益、当代人利益与后代人利益等多元主体的多元价值，为了确保社会公益、生态效益以及后代人利益的实现，有必要对自然资源物权进行一定的限制。因此，当自然资源被过度开发和利用，并带来生态环境逐渐恶化的情况下，各国都积极采取行政手段管理自然资源，限制自然资源开发，并对其进行分配。我国立法者同样按照这样的逻辑思维制定自然资源物权制度。不同的是，我国立法对自然资源物权限制过度，采取了以公法抑制私法，以公权代替私权的方式对自然资源进行管理和分配。然而，由于行政干预手段的局限性，目前立法不仅难以实现立法者预设的价值目标，相反却因忽视市场机制的作用而导致自然资源利用效率低下，资源浪费现象严重的尴尬局面。第三，由于自然资源形态多样，性质上存在许多差异，因此，难以通过一种立法模式将自然资源物权化。例如，我国现行立法统由用益物权模式来进行自然资源物权化，将自然资源物权设定为用益物权。然而，用益物权以物的非消耗性利用为前提，就自然资源而言，对之进行消耗性利用的情形却不在少数，典型者如采矿、取水、捕捞等，这些显然不能归属于用益物权的范畴。显然这一模式忽略了自然资源的非消耗性利用与消耗性利用之间的差异，以及这种差异对于各自情形下的物权化来说所具有的极为重要的意义，是“眉毛胡子一把抓”的做法，最终在消耗性利用情形下使自然资源物权化走向法理逻辑上的自相矛盾以及对现实生活的严重扭曲。此外，对于学界提出的以占有权模式、准物权模式和特许物权模式等理论实现自然资源物权化。尽管这三种理论模式都有其合理性的一面，但是这些理论模式要么无法全面涵盖自然资源形态，要么会造成整个物权体系的混乱。因此，正如有学者指出的，在这些理论模式中，自然资源物权化的问题都未见得能够既契合理论又切合现实地获得解决。⑥自然资源物权化仍然面临着如何根据自然资源形态和属性，设计适当的物权化模式的难题。第四，由于长期以来人们对自然资源形态和属性的差异认识不足，特别是与传统物权中的物存在明显差异，我国立法都将自然资源区别于一般的财产对待，甚至没有明确将自然资源视为一种民法上的财产，忽视其财产属性和商品属性，很少从物权法的角度来规范资源的利用和使用方法，没有过多考虑自然资源的利用效率问题，只是片面地强调通过行政手段对自然资源的管理和保护。忽视市场对自然资源有效配置的积极作用，在资源所有权人和使用权人之间没有建立明确的权利和义务界限。这是造成我国自然资源产权界限不清，自然资源物权秩序无法形成的重要原因。

三、改革与出路：理念创新与制度选择

（一）自然资源物权化的理念创新针对自然资源的属性和传统立法的缺陷，我们首先应当抛弃过去以行政手段统管一切的立法理念，深刻理解自然资源作为私权客体的本质，以新的理念为理论基础，实现自然资源物权化。

１．私法本位理念“自然资源物权化”，主要乃是相对于我国旧有的计划经济体制下对自然资源采取纯粹的行政法、经济法等公法纵向调整而言的，它首先是一种私权化，通过对自然资源设立私权，在纵向调整之外引入横向调整。在现行社会主义市场经济体制改革背景之下，要让自然资源如同其他商品一样充分利用市场机制来实现有效的市场配置和有序的市场流转，就必须改变对其单纯实行纵向调整的状况，让作为市场经济法制之主角的民法也参与进来，同时实现横向调整。并且，无论是物的有序流转和有效利用，抑或它们赖以正常实现的物的有据归属，从传统市场经济国家的经验来看，都是以私法发挥基础性作用来作为其法治保障的。尽管就自然资源而言，因其存在一定的特殊性而较一般的物来说要更多地仰赖行政法、经济法等的纵向调整，但是总体上来说，私法横向调整的这种基础性地位仍是不可否定的。针对我国自然资源立法存在过分仰赖行政法、经济法的弊端，应特别强调私法本位理念在自然资源物权化中的作用。无论是立法模式的选择，还是具体规范的设计，都应当充分考虑以私法本位为理念的重要意义，通过明确自然资源物权体系，以市场为主要手段实现对自然资源的开发、利用和管理。

２．可持续发展理念可持续发展是当今的主流话题，也是各国建立各种经济社会发展制度需要考虑的核心问题。自然资源的稀缺性与不可再生性决定了自然资源物权化应当遵循可持续的原则。可持续理论、生态伦理主义和环境伦理主义为自然资源物权化的可持续原则提供了坚实的理论基础。⑦由于自然资源依附于生态环境，人类通过自然资源物权制度对自然资源进行开发、利用和配置，必然会影响到生态环境，如果自然资源物权制度只将视角局限于自然资源本身，而忽视它所依附的生态环境，这样的制度必然会给生态环境带来负面影响，导致生态环境破坏，损害自然资源的根基。因此，我们必须以可持续发展为基本理念，建立符合可持续发展要求的自然资源物权制度，实现经济效益与生态效益的统一，实现当代人利益与后代人利益的统一。当然，可持续发展并不是要停止对自然资源的开发和利用。自然资源的保护既不能用停止发展来维系，也不能用破坏自然资源的生态价值来换取经济发展的短期效应，只能遵循社会发展的规律，坚持经济建设和自然资源的生态保护并举，在发展中重保护，在保护中求发展，实施可持续发展战略。生态建设与自然资源保护必须是积极、主动、动态的，而不能是被动、保守、封闭的，不能以保持脆弱的自然资源生态价值为由，拒绝一切人与自然生态环境的交流互动，阻碍经济社会的发展和人民生活水平的提高。

（二）以物权法为中心建立逻辑合理的自然资源法律体系法律是人类的逻辑推演，而法律的分类更是形式逻辑的标准化展示。由于自然资源形态和性质具有多样性，自然资源承载的人类价值追求也呈现出多元态势，无论是现有的《物权法》，还是单行的自然资源立法，都无法完成自然资源物权化的使命。因此，要重新定位自然资源物权化的法律体系。笔者认为，这一法律体系应当是以民法理论为基础理论，充分重视市场在自然资源有效合理配置中的作用，建立和完善自然资源要素市场和流转机制，充分发挥自然资源物权的各项效能，对自然资源物权实行必要的国家干预和法定限制，以自然资源的保护与合理开发利用为目的，以自然资源物权的平等保护为手段，以自然资源物权法律制度建设为重点，努力建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代自然资源物权制度，依法保护各类自然资源物权，保障自然资源物权人的合法权益，建构位阶明确、体系严谨、协调统一的自然资源物权体系。换言之，为促进对自然资源物权的全方位调整，应该解放思路，以私法理论为基础，适当突破公私法界域分明的逻辑藩篱，建构包含民事基本法、物权法、民事特别法、自然资源管理法等在内的自然资源物权法律供给体制，以求解决社会发展对自然资源需求陡增与环境压力不断严峻之间的矛盾。

（三）确立基本原则统筹自然资源立法自然资源形态的多样性及其承载的价值利益的多元性都容易导致自然资源立法顾此失彼，所以必须首先探寻它们最本质的共性，确立共同适用的基本原则，指明自然资源立法的方向，尽量避免出现混乱，前后矛盾。

１．利益公平共享原则自然资源是自然赋予整个社会的共同财富，作为社会的成员，每个权利主体都有权公平地享有自然赋予我们的利益。因此，自然资源物权化应有利于平等地维护自然资源物权各个相关主体的利益。不管是国家、集体还是个人，只要是在自然资源上享有权利，则其利益就应当受到充分的关注，实现“个人利益”和“社会利益”之间的平衡。尤其是在我国实行自然资源所有权归国家和集体所有的情况下，更要在自然资源用益物权和担保物权上充分考虑实现个人利益和社会利益之间的平衡。首先，自然资源物权制度应注意保证每个权利主体都能公平地享有自然资源利益。应当通过自然资源物权制度的有效安排，确保权利主体能公平地获得让渡自然资源的利益。其次，自然资源物权制度要注意实现“代内公平”和“代际公平”。

２．自然资源产权明晰原则秩序是现代法律制度的重要价值，“秩序意指自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性”瑏?瑡。只有具备这种秩序，自然资源的开发和利用才能公平、有效和可持续地进行。而自然资源权利秩序的建立依赖于明晰的产权制度。产权明晰既是自然资源权利归属秩序得以建立的基础，也是自然资源权利流转秩序得以实现的前提。自然资源物权化，就是要进一步明确自然资源所有权，丰富和完善自然资源用益物权，强化自然资源权利制度建设。首先，应明晰自然资源所有权的界限，即应在自然资源所有权内部类型上划清自然资源国家所有权与集体所有权的边界，充分考虑自然资源公有制内部的国家所有权与集体所有权的平等保护问题。在所有权的有效实现方面，对国家所有权而言，应实行所有权与管理权的分离，即将国家作为所有者与管理者的双重身份分离，确认国家作为特殊的民事主体的地位；承认和尊重国有自然资源的资产属性，将国有自然资源纳入国有资产管理的范畴；划清中央和地方行使国有自然资源所有权的界限。瑏瑢?对于集体所有权而言，从自然资源集体所有权主体虚化以及权利不能有效行使的现实看，在承认集体是集体所有权主体的基础上，可以考虑对其进行合理、公平的股份制改造，将集体与成员之间关系股份化，将集体所有权具体落实到集体内部的每一个成员，使集体内部成员真正拥有民法意义上的权利，促进农村集体真正享有法律上的所有权。瑏瑣?其次，应完善自然资源用益物权制度。对于自然资源用益物权，应从以下几个方面明确自然资源权利主体的权利和义务：第一，应确立自然资源用益物权体系。在自然资源用益物权的体系方面，应当包括土地使用权、矿业权、渔业权、草业权、水权、林权、野生动植物权、海域使用权、其他自然资源使用权等。瑏瑤?第二，确立多元化的权利主体。在自然资源用益物权的主体方面，应当按照民事法律关系主体的理论和法律规定，即自然人、法人和其他经济组织都应有权获得自然资源用益物权。考虑到我国土地等自然资源家庭承包经营的特殊性和独有地位，家庭或者联户也应当成为自然资源用益物权的主体。瑏瑥?第三，明确规定自然资源用益物权的取得方式。由于自然资源的所有权属于国家和集体专有，其他主体只能通过法定方式取得自然资源用益物权以满足对自然资源的需求，所以用益物权的取得方式就显得特别重要。除了应当明确受让方式取得用益物权外，还应该对通过行政权取得自然资源用益物权的方式进行规定。此外，也应该明确承认，行政划拨、法院判决、政府征收等方式也是取得自然资源用益物权的有效方式。

３．促进自然资源有效流转原则不管是从经济效益还是从社会效益的角度出发，自然资源的有效流转都是必要的。作为稀缺性的自然资源，在我国现在的公有制下，自然资源权利的有效流转显然具有更高的价值和意义。但是我国现有的自然资源法律制度显然不利于自然资源权利的有效流转，已如前述。自然资源物权化应当以促进自然资源有效流转为原则，充分重视市场在自然资源有效合理配置中的作用，建立满足市场权利要求的价格竞争机制，促进自然资源要素市场的形成和流转机制的确立，充分发挥自然资源物权的各项效能。在流转规则方面，应当遵循民法物权流转的基本制度和规则，即依法、自愿、有偿原则的指导下进一步明确流转规则。此外，必要的利益协调机制是自然资源权利有效流转的重要保障，应建立统一有效的纠纷处理和救济机制。

友情说明：评职称要发论文，写论文太麻烦了，发表论文更麻烦，不过，还是要先了解下职称相关的讯息吧。看看下边的信息吧。