作者：邱秋 张晓京 单位：湖北经济学院湖北水事研究中心
随着当代资源环境问题的发展，水权、海域使用权、渔业权、矿业权、林业权、狩猎权、采集权等新型权利正在迅速生长，围绕这些新型权利在权利大家庭中的归属，“用益物权”、“准物权”、“特许物权”及“资源权”等各种理论纷沓而至。与自然资源使用权领域的丰硕成果相比，学术界对它们的母权———自然资源国家所有权的关注却极为有限。然而，所有权“是民法权利体系的逻辑起点”，“缺少所有权概念，大陆法系物权法制度便无法建立起来”。了解当代自然资源国家所有权制度发展的新趋势，有助于深化我国的自然资源物权改革。
一、当代自然资源国家所有权制度的趋同性
（一）自然资源国家所有权制度的意识形态色彩自然资源国家所有权制度在世界各国普遍存在。但正如马克思所言，“在每个历史时代中所有权以各种不同的方式，在完全不同的社会关系下面发展着”。在为什么选择自然资源国家所有权制度，以及在何种程度和范围上选择自然资源国家所有权制度方面，各个国家的初衷并不相同。社会主义和资本主义两大阵营对立的冷战时期，政治制度、意识形态的考量是影响各国选择自然资源国家所有权制度的根本因素，该制度也因此具有浓厚的意识形态色彩。在私有制国家中，自然资源的私人所有比较普遍，也不存在按照主体不同将所有权划分为国家所有权、集体所有权、私人所有权，分别加以规范的法律传统。在社会主义国家中，自然资源国家所有权则被视为社会主义和公有制的象征，具有不同的内容和功能。自然资源国家所有权制度在社会主义国家的确立，源于马克思、恩格斯和列宁的土地国有化理论，其初衷是为了消灭资本主义生产方式。马克思认为，“社会的经济发展、人口的增加和集中……将使土地国有化愈来愈成为一种‘社会必然性’。抗拒这种必然性是任何拥护（私人）所有权的言论都无能为力的。”“土地国有化将使劳动和资本之间的关系彻底改变，归根到底将完全消灭工业和农业中的资本主义生产方式。”1917年11月8日前苏联的《土地法令》永远废除了土地私有制，一切土地成为全民的财产并无偿地交给劳动者使用。《土地法令》同时还规定了地下蕴藏、水利和森林的国有化。在前苏联的影响下，土地等自然资源全部或主要为国有成为社会主义国家的标志。1922年的苏俄民法典第58条规定：“在法律规定的范围内，所有人有占有、使用和处分的权利。”这一所有权的定义承袭了大陆法系传统，并没有独特的无产阶级的目的性。但它同时根据权利主体的不同，对国有所有权、集体所有权和个人所有权形态加以区分，给予国家所有权的内容以最广泛的确认，而个人所有权的内容则最为狭小。1964年苏俄民法典不仅继承了这种分类方式，而且将国家所有权同社会主义所有制联系在一起。因此，“1922年及1964年的民法典不是保障私的所有权的民事立法，而是意识形态下的以限制私有关系为目的而使用的法律手段。”
（二）当代各国自然资源国家所有权制度意识形态色彩的淡化与社会主义和资本主义两大阵营对立时相比，当代国家在选择自然资源国家所有权制度时，已更多地考虑自然资源自身的特点，以及克服生态和环境危机的实际需要，因而不同国家的自然资源国家所有权制度表现出一定的趋同性。20世纪以来，特别是20世纪中期以后，随着人口与资源、环境矛盾的尖锐化，自然资源在维护生态平衡、维系环境质量等方面的非财产价值日益彰显。西方市场经济国家较早从经济学的角度，来考虑自然资源产权安排对自然资源可持续利用和环境恶化的影响，并建立了“公地的悲剧”、“囚徒困境”、“集体行动的逻辑”等成熟模型。经济学理论揭示，因为存在“搭便车”的问题，任何时候只要许多人共同使用一种稀缺资源，资源便会发生耗竭性退化，其解决方式有两种，一种是实行彻底的私有化；另一种是对绝大多数自然资源实行中央政府的集中控制，建立国家所有权。然而，自然资源提供的环境质量等服务具有由团体共同使用或消费的特性，既不是可以交易的商品，也不能由个人作为私有财产来排他所有和控制，通常由公共机构来控制。因此，当代社会“自然资源产权结构的发展，正在经历一个朝向公共所有权和中间公共供应者的基础性转变。”作为最重要的环境公共服务供应者，国家成为许多自然资源的所有权人。自然资源财产价值与非财产价值之间的博弈与平衡，动摇了近代私人所有权在自然资源所有权体系中的绝对主导地位，当代社会出现了限制自然资源上的私人所有权和肯定自然资源国家所有权的新趋势，国家所有权在自然资源产权结构中的地位迅速提升。受经济学研究的影响，以及开发、利用和保护自然资源的现实需要，越来越多的私有制国家确立了自然资源国家所有权。例如，由于矿藏在国民经济中的重要作用，进入20世纪之后，资本主义国家在不放弃土地私有制的情况下，普遍确立了对一国全部或主要矿产资源的国家所有权制度。20世纪80年代东欧巨变之后，前社会主义国家普遍实行了私有化，将自然资源国家所有权制度与全民所有制和社会主义意识形态脱钩，土地等自然资源国家所有的比例也有所下降。但是，这些国家的自然资源并没有完全私有化，许多重要的自然资源仍然属于国家所有。20世纪80年代以来，随着前苏联的解体，许多前社会主义国家先后对以土地为代表的自然资源实行私有化，不仅将自然资源国家所有权与全民所有制和社会主义意识形态脱钩，而且自然资源国家所有权的比例也有所下降，但是，这些国家仍然保留了对水资源、矿产资源、重要的土地、森林等自然资源的国家所有权。中国、越南等国则在坚持社会主义公有制的前提下，对自然资源国家所有权进行了与市场经济相接轨的改革。此外，20世纪中期以来，随着环境问题的发展，许多自然资源的稀缺性持续上升，水、大陆架、空气、专属经济区或其中的重要资源、近陆海域、大气层等非传统自然资源，以及一些没有显著经济价值，但对生态平衡有重要意义的自然资源，如生态脆弱地等开始进入国家所有权的视野，越来越多的国家甚至将所有地下的有机物和无机物、可以利用的元素和物理力量、生态系统、太空等归属于代表公众的国家所有。由于历史传统、意识形态等因素的影响，各国的土地所有权状况虽然有较大差别，但当代各国的立法和判例已普遍将矿产资源、水资源，以及重要的生态脆弱地归为国有。以水为例，1976年国际水法协会（IAWL）在委内瑞拉召开“关于水法和水行政第二次国际会议”，提倡“一切水都要公有，为全社会所有，为公共使用，或直接归国家管理，并在水法中加以明确”。如果说将水资源在内的自然资源归于国有，曾经是以前苏联为代表的社会主义阵营的专利，政治制度、意识形态的考量是主要因素；那么，20世纪中期以后，世界范围内通过立法限制水资源的私有，宣布水资源的国有化，就是一种极为普遍的现象，其中还包括许多至今仍实行土地私有制的国家，这与政治制度、意识形态，乃至法律传统并没有必然的联系。“现代各国立法和判例都规定水资源国家所有的事实，提醒我们将国家所有权与社会主义公有制在任何时候都捆绑在一起的立法模式和思维习惯应该转换。”总的来说，政治制度、意识形态的传统虽然对当代自然资源国家所有权制度的发展仍有影响，但已日趋淡化。由于全球性的环境恶化，以及水资源短缺、森林和草场退化、能源危机等诸多人类共同问题的出现，自然资源国家所有权制度在维护自然资源的可持续利用，以及促进自然资源公平分配方面的独特功能，日益得到不同社会制度国家的普遍重视，保障可持续发展正在成为当代自然资源国家所有权制度的基本功能之一，进而导致当代各国的自然资源国家所有权制度表现出更多的趋同性。
二、当代自然资源国家所有权制度的分类调整趋势
（一）自然资源国家所有权制度分类调整的历史发展罗马法开创性地以自然资源的属性及其用途为标准，对国有自然资源进行分类调整。在罗马法中，私人所有权中的“私”，是以所有物的用途为标准来划分的。“私”不是指主体的身份是个人还是公共机构，而是指其用途为“私”，即用于所有者的私利，而非公共使用。“私人”既包括个人，也包括国家或市府等公共机构。相应地，国有自然资源也有“国家公产”与“国家私产”之别。“国家私产”具有“私”的用途，国家可以排他支配，它与个人私有财产相同，人民不得直接使用，这类自然资源也可以归私人所有。“国家公产”具有“公”的用途，其所有权不能属于个人，只能属于国家、市政等公共机构，这类自然资源包括人法物中的公有物和公法人物。公有物和公法人物具有公共使用的特性，这是它们不能成为私人所有权的根本原因。如罗马法上的河川分为公有物之河川与非公有物之河川两种。前者指供全体罗马人共同使用的大川巨流，后者指属于沿岸土地所有人的细流。如果自然资源公共使用的目的消失，仍可成为私权的标的。可航河流属于公共性质，私人权利只适用于两岸和河流中的岛屿；在河流改道后，遗弃的旧航道丧失公共性，就归毗连土地的所有人。“国家公产”与“国家私产”具有不同的功能。“国家私产”不仅范围较广，而且功能复杂，具有在政治、军事及经济等多面维护国家统治的意义；“国家公产”的功能则较为单一，就是保障社会共同体成员对水、空气、海和海滨等特定自然资源的公共使用。任何人，包括国家在内，都无权对其进行排他性的占有，侵害社会公众的使用权。罗马法中的所有权观念与制度建立在个人主义基础上，是权利人对标的物的全面的支配权，包括占有权、使用权、收益权、处分权等。但是，罗马人很早就认识到，可航河流等许多自然资源具有很强的公共性，这类自然资源如果属于私人所有，出于私人的目的来占有、使用、收益和处分，就会带来严重的社会问题。为了避免私人所有权与公共使用之间的矛盾，罗马法将这类自然资源排斥在私人所有之外，归属于国家所有，但国家只在作为公共权利的管理者或受托者方面享有权利：首先，国家要保障公有物和公法人物用于公共用途。罗马法认为，“没有一个人可以被禁止钓鱼，正如没有一个人可以被禁止捕鸟一样，但某人可能被禁止进入他人的土地。”其次，国家对侵犯其公共用途的行为予以制裁。如有妨碍他人使用人法物的，被认为是侵犯他人的人格，致害人受侮辱之诉的制裁。再次，为保障公共用途，对公有物和公法人物的处分权受到限制。它们不能成为契约的标的，不得买卖让与，也不能查封或因时效而取得，永远由公共机构控制，不存在转化为私有的可能性。任何社会都需要大量公共的自然资源，供社会成员共同利用。在西欧封建社会，罗马法关于“国家公产”的思想，为公共信托原则和公地制度所继承，它们都继承了罗马法中一个至为朴素的思想：公共资源由公众共享。在公共信托中，国王只是作为人民的代表，拥有公共资源的信托所有权，公众普遍享有对可航水域的航行和捕鱼的公共权利，国王不能为个人私利，甚至国家“私利”的需要而处置公共资源，剥夺人民的公共权利。“实际上，公共信托原则的产生是国王屈服于国会和民众压力的结果，其初始目的就是防止国王倚仗其所有权而排除社会公众的权益以及授予其宠臣以特权。”公共信托原则限于通航和捕鱼，曾经在欧洲农村长期、广泛存在的公地制度则提供了对其他自然资源的公共权利。在国王或领主土地上，分配或出租给农奴进行排他性利用的土地只有可耕地，大量的沼泽、湿地、草地、森林等自然资源必须提供给居民共同使用。“公地制度就是习惯”。公地一般归国王或领主管理，他们通常对公地享有较大的权利，但农民作为使用者对公地享有的权利与监管者的权利同样重要，双方都遵循共同的方法对公地予以使用。及至近代，《法国民法典》继承了罗马法的分类调整思想。以客体能否为私人所有为标准，自然资源国家所有权分为两类：一类是国家“私产”，即国家所有的可私有的自然资源，由民法调整，原则上依所有人的意愿而支配；第二类是国家“公产”，即专属于国家所有的，不可私有的自然资源，它具有公共性质，由行政法或公法规范。19世纪的公产理论认为，公产是根据自然性质属于公众使用的财产，其中的自然资源称为自然公产。自然公产在本质上具有公共利益性质，是非生产性财产，不能产生收益，政府的作用仅限于保存和维持，无须多加干预。至于哪些自然资源是公产，哪些是私产，并没有成文法作出统一的规定，主要依靠两种方式来判断：一是根据法院的判例决定；二是通过成文法作出个别性的规定，如海岸、可通航的河流等根据法律规定属于公产。总的来说，19世纪时，法国自然公产的范围比较狭窄，局限于海岸、可通航的河流等。
（二）当代自然资源国家所有权制度分类调整的完善与《法国民法典》相比，当代国家民法典对自然资源国家所有权分类调整的进一步完善主要体现在以下方面：国家公产的范围急剧扩大。（1）国家公产的范围可以超越国界，许多国家甚至将位于国家领土之外的自然资源，如大陆架等归为国家所有；（2）增加了新的国家公产种类，如领空、空间、法律确定的同温层等；（3）传统国家公产的范围更宽，如与水相关的公产不再局限于可通航或可漂流的江河，而是扩大到《阿根廷民法典》中的“一切能取得或具有满足一般利益之能力的水域”，乃至一切水体，以及河床、湖底等相关资源，与海洋相关的公产除海岸、海滩外，还扩大到内海、近海、领海等。国家公产和国家私产的区别更为清晰。专供公众使用的国有自然资源，即国家公产或公共财产，普遍不符合民法对所有权客体的要求。作为所有权客体的物，是指存在于人体之外，占有一定空间，能够为人力所支配并且能满足人类某种需要，具有稀缺性的物质对象。物须具有的特征主要是：（1）须存在于人体之外；（2）须为有体物；（3）须能够为人力所支配；（4）须独立为一体；（5）须具有特定性。然而，作为国家公产的自然资源一般是水体、河流、江、湖、海洋等，危地马拉等国甚至还将其范围扩展到大陆架、领空和法律确定的同温层，这些自然资源与民法所有权意义上的“物”有着显而易见的区别。首先，国家公产不具备特定性。水体、河流、江、湖、海洋等自然资源都是对某一类物质的泛指，是一国范围内，抽象的，整个的自然资源，而非民法上具体的，可以排他支配的财产。各国列入国家公产范围内的自然资源虽然存在一定的差异，但一般为流动性资源和复合性资源，难以完全特定化。其次，国家公产不一定具有经济价值。领空、同温层等特殊资源目前一般不具备经济价值；水体、河流、江、湖、海洋等自然资源的经济价值，取决于它们的位置、稀缺程度，以及是否能为人类方便地利用，如果资源的地理位置过于偏僻，目前尚不能为人类所利用，实际上就暂时不具备经济价值。非专供公众使用的国有自然资源，即国家私产或国家财产，主要为土地、矿产资源，主要是以经济价值提供服务，一般具有特定性，可以成为或相对容易通过扩张解释成为民法所有权的客体。两类自然资源国家所有权的功能更为明确。当代国家的民法典反复强调，国民对公产平等而自由的使用权，不允许国家独占公产。对于国家公产，国家享有管理自然资源的权利，同时也承担着提供公共资源，以供全体国民使用的义务。对于国家私产，民法典强调的是国家享有类似私人所有者的权利，即国家可以排他地享有自然资源上的利益，未经国家同意，任何个人和组织都不得擅自开发利用国家私产。自然资源国家所有权分类调整更为普遍。意大利、西班牙等欧洲国家，以及大量拉美国家的民事立法都明确地采取了自然资源国家所有权分类调整方式。一些在民法典中没有明确进行国家公产和国家私产区分的国家，特别是部分前社会主义国家也出现了对自然资源国家所有权进行分类调整的雏形。如《蒙古民法典》将国家财产分为公用的国有土地和国库，强调公民有权不经任何人同意进入公用的国有土地，并有权在法律允许的范围内使用此等土地中的自然物。《蒙古民法典》还规定，占有、使用和处分国库的程序，由法律规定。
三、当代自然资源国家所有权制度的多元化调整趋势
直到近代，由于自然资源的法律价值主要表现为财产价值，自然资源国家所有权的客体以国家私产为主。尽管近代出现了自然公产制度，但是自然公产的范围非常有限，而且局限于经济上的利用。因此，自然资源国家所有权成为私人所有权的附庸，主要依赖民法或私有财产权利体系来调整。
（一）当代立法中的自然资源国家所有权制度多元化调整趋势随着自然资源非财产价值的提升，当代自然资源国家所有权制度日益呈现出公法和私法相结合的多元化调整趋势。在大陆法系国家，不同国家和地区的民法典对自然资源国家所有权的规范程度存在较大差别，有的只是个别条款，有的则有着较为系统的规定，如《智利民法典》等，但是这些民法典都没有明确规定自然资源国家所有权的具体内容，其条款限于：（1）确定自然资源国家所有权的主体是国家、政府或人民；（2）宣告国家所有的自然资源的范围；（3）明晰国家所有的自然资源的类型，即是否为专供公众使用；（4）规定自然资源国家所有权的法律适用，即是否适用民法。20世纪以后，从自然公产的视角对自然资源国家所有权的行政法研究驶入了快车道。公产成为一个普遍的术语，指的是被一群人分享的资源。法国占支配地位的理论是承认行政主体对公产的所有权，并从理论上探讨了公产所有权与民法所有权的区别。德国和日本行政法上与公产类似的制度称为公物制度。通过自然资源法来宣告自然资源的国家所有权也是当代各国的普遍做法，它们既可以对宪法或民法、行政法中已经宣告的国有的自然资源作出更为详尽的规定，又可以对其他法律尚未涉及的自然资源宣告国有。例如，对于民法典回避的自然资源国家所有权问题，德国就是通过自然资源法来规范的。德国的《联邦运河法》规定，运河归联邦政府所有并依行政管理方式行使所有权，《联邦水道法》规定，海水水道所有权，也归属于联邦。各联邦州也有自己的水法，新的各州法区分了公共水域与私人水域。如巴登.符腾堡州的《水法》第5条，径称州与城镇对公共水域河床的“公共所有权”，并声明民法关于土地所有权之规定，仅在“依公共水域之目的以及水法而生的限制对其无抵触时”，才可适用于公共所有权，最后还简洁地声称：“对公共所有权，不得以私法法律行为予以处分”。在英美法系国家，以普通法调整自然资源国家所有权制度的同时，还出现了来源于普通法，以保护环境为主要目的的新公共信托原则。1970年萨克森教授提出了“环境公共信托论”，寻求扩大公共信托原则的范围，使之包含环境保护。萨克森教授认为，空气、水、阳光等人类生活所必需的要素，在受到严重污染和破坏，以致威胁人类正常生活的情况下，不应再视为“自由财产”而成为所有权的客体，环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性而言，应该是全体国民的“公共财产”，任何人不能任意对其进行占有、支配和损害。为了合理支配和保护这种“共有财产”，共有人委托国家来管理。国家对资源环境的管理是受共有人的委托行使管理权的，因而不能滥用委托权。政府的主要目的是增进一般公共利益，就连公共物也不能为了私的利益将其从可以广泛、一般使用的状态而予以限制或改变分配方式。新公共信托原则宣称，某些资源具有如此普遍的公共性质，以致于它们在本质上否定经典的自由主义意义上的私人所有权。一些法学家甚至认为，公共信托原则“是真正的共同土地概念，它已经和持续地表达了对土地资源的共有的利益和权利。”在保护的公共利益方面，新公共信托原则将关注点从商业和捕鱼转移到环境利益上，更多重视水质、野生生物保护、美学价值、娱乐使用等生态利用。州和联邦政府“作为受托人，有义务与环境危害和环境恶化作斗争。”新公共信托原则的适用跳出了可航水域的狭窄领域，扩张到更为广泛的自然资源上，一般包括：1.可航行水域及其下的土地、海岸和湿地；2.成文法明文规定的不可航行水域，如泉水、地下水等；3.公园；4.森林、树木；5.野生动物；6.电磁波；7.空气等。并且，随着可航水域标准的修改，可航水域本身的范围也大为扩张。许多学者认为，公共信托原则还可适用于景观资源，开放空间，能量，生态系统及历史名胜的保护等。传统上，私有制国家宪法对所有权的保障，是国家对私人所有权的保障。19世纪的宪法回避直接规定国家所有权，但是，20世纪30、40年代以来，特别是70年代以来，宪法直接规定自然资源国家所有权却成为一个相当普遍的现象，至今已有40多个国家的宪法中规定了各种形式的自然资源国家所有权，成为一种正在形成中的、世界性的新趋势。自然资源国家所有权入宪，与国家的政治经济制度没有必然的联系。虽然社会主义国家有在宪法中规定自然资源国家所有权的传统，但自然资源国家所有权的入宪，并非社会主义国家的专利。在宪法中直接规定自然资源国家所有权的，既有发达国家，又有发展中国家；既有大量二战后才独立的新兴民族国家，也有建国已久的欧洲国家，如西班牙等。
（二）当代自然资源国家所有权制度多元化调整的主要原因自然资源国家所有权制度法律调整的多元化，不仅与国家所有权在自然资源产权结构中的地位提升有关；也是当代日益清晰的自然资源国家所有权分类调整的结果。“国家私产”日益受到所有权社会化的限制，公法调整增强。“19世纪末以来，所有权社会化思想逐渐取代个人的所有权思想而成为社会思潮的主流。”“国家私产”在性质上与私人所有权无异，国家虽然可以排他性独占，但是，国家行使其所有权时，同样应与社会公共利益相一致，即“国家私产”也必须为增进人类的共同需要和幸福而存在。法律对“国家私产”的限制取决于所有权客体及其所负载的社会功能，“所有权客体满足的社会功能越多，就可能对所有权进行越大的限制。”在自然资源的排他性独占与社会公共利益相冲突时，所有权的排他性应让位于社会公共利益。在当代社会，自然资源所负载的社会功能越来越多，通过宪法、自然资源法、行政法等公法对“国家私产”的限制也在不断增强。“国家公产”的范围急剧扩大，传统私法调整范围过窄。“民法上的所有权，系以物为客体，指私的所有权而言。”近现代民法建立在私有制基础上，以私人所有权为蓝本，强调主体对客体的排他性支配权。20世纪中期以后，随着自然资源稀缺性的持续上升，公共自然资源的范围急剧扩大。公共自然资源表达了人们对水、空气、海洋、生态脆弱地等稀缺资源的共同权利思想，任何人，包括国家在内，都不能排他地利用和处分公共自然资源。公共自然资源归属于国有的原因十分复杂，有应对资源环境问题挑战、保障自然资源公平利用等方面的因素，甚至还有为国家争夺大陆架、专属经济区、外层空间等新资源的考量。公共自然资源名义上虽然归属于国家，但是该制度所保护的，是公众对公共自然资源共同且平等的使用权；它所排斥的，恰恰就是任何人，包括国家在内对公共自然资源的排他性支配权。在公共自然资源范围急剧扩大，资源的稀缺性与开发利用矛盾日益尖锐的今天，公共自然资源制度所秉承的共同权利理念，与民法或私有财产权利体系坚守的“排他性支配权”之间的冲突趋向激烈。对公共自然资源的法律调整，已很难延续依附于民法或私有财产权利体系，对其稍作变通的近代模式。传统私法调整的乏力，催生了新公共信托、国家公产、公物等诸多理论，它们或对私法进行大刀阔斧的改造，或开辟公法调整的新领域，公共自然资源立法也因此呈现出公法和私法相结合的多元化趋势。
四、当代自然资源国家所有权对我国的启示
当代自然资源国家所有权制度的发展，不仅是范围的变化，更表现为所有权性质、功能的变迁。国外的经验表明，当代自然资源国家所有权制度正在经历深刻的变化，其中，资源环境问题的发展，以及社会对可持续发展理念的普遍认同等时代因素，成为制度变迁的主要推手。尽管关于自然资源物权还缺少成熟的理论，但这些新的趋势，正引领着自然资源国家所有权制度研究新的方向，赋予着自然资源国家所有权制度新的内容，并为我国当代自然资源国家所有权制度的变迁提供了重要借鉴。
（一）对我国自然资源国家所有权“物权化”的反思在我国，20世纪80年代以来，曾经作为社会主义象征，计划经济基础而建立的自然资源国家所有权制度也在经历巨大的变迁，其基本方向就是自然资源国家所有权的“物权化”。新中国对自然资源国家所有权制度的历史选择主要受政治因素和意识形态的影响，自然资源国家所有权更多地是一个政治概念，而非严格的法学概念。20世纪80年代以来，随着改革开放的深入和市场经济的发展，建立自然资源国家所有权法律制度的社会需求也越来越迫切，这就需要去除自然资源国家所有权制度中掺杂的过多的意识形态色彩，增强其法学技术性。一般认为，所有权当然是一个民法的概念，一个物权的概念。所以，国内对自然资源国家所有权制度的法律研究，以民法研究为主，集中体现在民法法典化的过程中。在学术上，民法研究的主流观点和基本思路，就是自然资源国家所有权的“物权化”。即“通过民法体系自身的调适，通过各种扩张解释”，将自然资源国家所有权纳入民法体系之内，把它改造成为物权法意义上的私权。在立法上，通过从《民法通则》到《物权法》的艰难改造，我国在形式上已初步完成了自然资源国家所有权的“物权化”，自然资源国家所有权在法律上获得了物权法意义上的私权外衣。在实践中，1988年以后，按照“所有权与使用权相分离”的物权原理进行的国有土地使用权出让改革得到社会的普遍认同，继而推广至海域等其他国有自然资源。尽管以梁慧星为代表的民法学者对部分自然资源国家所有权的私权化有过质疑，近年来也有部分学者开始从宪法、经济法、环境法等角度研究自然资源国家所有权，《物权法》出台前后，行政法在公物法研究中也涉及自然资源国家所有权，但这些理论对现行政策、立法的影响有限，自然资源国家所有权的“物权化”，或者说“泛民法化”，仍是我国自然资源国家所有权制度变迁的基本方向。根据自然资源国家所有权的“物权化”理论，国家作为所有权人，享有国有自然资源上的排他性民事权利，它可以民事主体的身份设置用益物权，将这种排他性民事权利，通过市场机制出让给有偿使用者。与国外正在迅速发展中的自然资源国家所有权制度相比，我国的“物权化”理论更接近于主要依赖民法或私有财产权利体系调整的近代模式，没有及时反映公法和私法相结合的多元化调整新趋势。
（二）我国自然资源国家所有权制度的功能调整“任何一项法律制度的建立都必有其功能上的追求，而有关该制度的具体细节的设计，除应服从于法律技术上的内在逻辑要求外，制度本身的功能始终都是应考虑的因素之一。”我国自然资源国家所有权的“物权化”或“泛民法化”，与公法的积弱不无关系。我国著名的民法学家佟柔先生曾说：“在中国，公法给多少，民法就有多少。”但是，民法在我国自然资源国家所有权领域的过度扩张，其思想根源在于我国对自然资源国家所有权制度的功能定位。二十多年来，市场经济始终是推动我国自然资源国家所有权制度变迁的主导力量，特别是在市场经济的前转轨时期，市场化甚至一度成为我国自然资源国家所有权制度设计的首要目标。以自然资源的财产价值为单一价值目标，以排他性支配权为特征，以实现国家经济利益为核心功能的自然资源国家所有权“物权化”理论，恰恰迎合了市场经济建立时期的需求，为国有自然资源的市场化改革提供了理论基础和法律依据，在盘活过去“无价、无偿、无使用期限”的国有自然资源，增加国家收入，促进国民经济发展方面获得了巨大成功。20世纪90年代以后，特别是进入21世纪以来，资源环境问题越来越成为制约中国经济、社会可持续发展的瓶颈，国有自然资源异化为行政机关私有财产现象也越来越普遍，由此导致的大量生态、经济、社会不可持续问题成为社会矛盾的焦点，如自然资源的生态价值遭到破坏，对“土地财政”高度依赖的地方政府热衷于推动地价，海域归属国家所有后出现的大规模渔民失海等。2003年后，我国的市场经济从全面向市场化迈进的前转轨期进入以巩固与完善市场经济体制为主要内容的后转轨期。针对这一时期经济和社会发展的主要矛盾，中央提出了科学发展观和构建和谐社会的思想。与前转轨时期相比，自然资源的非财产价值日益受到重视，自然资源国家所有权制度设计的目标也由经济效率更多地转向社会公平和注重民生，以及解决资源环境危机等可持续发展问题。国外自然资源国家所有权制度发展的新趋势，为我国顺应时代需求，及时调整自然资源国家所有权制度的基本功能，提供了有益借鉴。
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