作者：张晓东                              单位：北京市城市规划设计研究院

20世纪70年代以来，美国城市以小汽车主导的郊区蔓延式发展导致交通拥堵、能源消耗、环境污染等问题日益严重。为此，美国政府积极推动面向可持续的公共交通引导土地开发模式（Transit-OrientedDevelopment，TOD）。TOD是一种围绕高质量公共交通0.5英里范围内、步行环境宜人的居住、商业、公共服务设施等混合的土地开发模式，有利于减少交通系统碳排放的土地开发模式，通过提高社区的步行和公共交通环境来减少驾车出行，进而降低汽车能源消耗和尾气排放，致力于创造更健康的、更有经济活力的社区。TOD项目应当可以为所有年龄和收入的人群提供一个步行环境宜人的、多种交通出行和住房选择的、可持续的社区。主要优点如下：其一，通过减少机动车行驶里程，可以缓解区域交通拥堵、降低空气污染和绿色气体排放；其二，宜人的步行环境有利于更加健康和积极的生活方式；其三，提高公交乘降量和票价收入；其四，房产价值的保值和升值；其五，为低收入人群提供更便捷的工作地点；其六，增加交通出行选择，减少家庭交通出行成本。然而，从规划实施角度看，TOD开发模式面临公共交通站点周边地区土地成本高、高密度开发以及提供社会保障住房等条件导致建设成本高、多功能混合开发项目实施的复杂性、对中产阶级吸引力不强可能导致的社区活力不足等一系列挑战。上述这些问题都会增加TOD项目在规划设计、土地购买、建设和维护管理等环节的经济成本。美国TOD规划实施保障政策主要包括联邦资金补贴、授权州级政府财政税收调整、Zoning和城市设计导则修订、资金补助、贷款担保、税收减免或者直接的财政刺激等。按照空间范围划分为州政府、大都市区域和地方政府三个层面；按照实施环节划分为规划（资助TOD走廊、街区和站点周边地区的规划）、购买（资助土地购买或者借贷、房产购买等）和建设（资助TOD区域的项目开发或者基础设施建设）三个阶段。

1、美国TOD规划实施保障政策：州政府层面州层面

TOD项目实施保障政策主要依赖交通部门（DepartmentofTransportation,DOT）、住房和社区开发部门（DepartmentofHousingandCommunityDevelopment,DHCD）、商业和经济开发部门（DepartmentofCommerceandEconomicDevelopment,DCED）等机构支持。各州主要政策如下：加利福尼亚州加利福尼亚州DHCD制定TODHousingProgram政策，针对购买和建设环节，主要是为公交站点0.5英里范围内且社会保障住房占15%以上的住宅项目提供低息贷款、抵押贷款担保、基础设施建设资金，3年内累计扶持资金额为13.5亿美元。加利福尼亚州DOT制定Community-BasedTransportationPlanningGrants政策，针对规划环节，主要是优先资助交通规划工作，以促进交通与土地协调发展，资助资金来源于州高速公路投资基金，每年最高300万美元。康涅狄格州康涅狄格州政策和管理办公室制定TODBondProgram政策，针对规划和建设环节，主要为特定TOD项目提供规划和建设资金保障，单个项目资金提供约25～100万美元，2年内最高1000万美元。康涅狄格州政策和管理办公室制定HousingIncentiveZoneProgram政策，针对购买环节，主要为临近公交站点的住房开发提供财政补贴，可以为单人家庭提供5000美元的住房补助，为多人家庭提供2000美元的住房补助。伊利诺伊州伊利诺伊州DCED制定BusinessLocationEfficiencyIncentiveAct政策，针对购买环节，为入驻社会保障住房和公交车站1英里范围内的企业减免10%的税费。马里兰州马里兰州制定TODLaw政策，针对规划和建设环节，该法案允许DOT直接参与特定TOD项目投资开发，同时每年提供300万美元资金推动TOD项目前期规划研究。马里兰州DHCD制定SustainableCommunities/CommunityLegacyProgram政策，针对规划和建设环节，该政策旨在通过公共交通引导来实现社区活力的提升，每年大约提供420万美元资金支持。马塞诸塞州马塞诸塞州DHCD制定CommercialTransitNodeHousingProgram政策，针对购买环节，主要为处于现有或者规划的公交站点的0.25英里范围内的住房购买者提供资金担保，包括零利息贷款、30年延期支付贷款，或者面向中产阶级提供限价住房。每年度项目资助资金不超过75万美元，且单个住房不超过5万元。马塞诸塞州DHCD制定MassWorksTODInfrastructureSupportProgram政策，针对建设环节，主要为公交站点周边0.25英里内且包含25%以上社会保障房的住宅项目的行人和自行车设施、停车设施建设提供资金支持，单个项目资助金额不超过250万美元。马塞诸塞州还制定HousingandSmartGrowthIncentive和SmartGrowthSchoolCostReimbursement政策，针对规划和建设环节，主要为公交站点周边高密度开发的住宅项目提供容积率奖励和公立学校建设资金支持，但是，要求其必须提供20%的社会保障住房。新泽西州新泽西州DOT制定NewJerseyTransitVillageInitiative政策，针对规划环节，鼓励开展公共交通引导式的社区开发，单个项目可获得100万美元规划编制资金支持。新泽西州还有UrbanTransitHubTaxCredit政策，针对购买环节，主要为给9个都市区范围内的轨道交通站点周边的开发商、土地拥有者等提供税收优惠。资助条件是单个项目提供就业岗位不小于250个，且投资额不低于5000万美元。俄勒冈州俄勒冈州制定VerticalHousingProgram政策，针对购买环节，通过减免税收来鼓励土地缓和开发，通过税收政策来鼓励混合开发，最多可以提供十年免税80%的优惠。虽然，该政策并未强调公共交通引导，但是，主要扶持项目均位于公交站点附近。宾夕法尼亚州宾夕法尼亚州制定TransitRevitalizationInvestmentDistricts政策，针对规划环节，为公交站点周边的邻里社区规划提供资金支持，允许公交运输企业、开发商、地方政府联合开发，共同分享收益。

2、美国TOD规划实施保障政策：大都市区域层面

大都市区域层面包括TOD建设环节涉及的MPOs、政府议会、公交运输企业等重要机构。MPOs负责大都市区内公共交通规划建设和联邦资金分配，公交运输企业负责公交运行服务，并可以通过提供土地或者公交可达性等方式直接参与TOD项目开发。旧金山湾区旧金山湾区制定PolicyforRegionalTransitExpansionProjects和Community-BasedTransportationPlanningGrants政策，针对规划环节，主要为符合高密度开发的公共交通站点周边地区规划提供资金支持，规划编制要考虑公交走廊地区的工作岗位、居住人口和公交可达性之间的协调性，致力于提升步行、自行车和公交出行环境改善，以及邻里社区活力提升，资金来源于联邦SurfaceTransportationProgram和CongestionMitigationandAirQualityImprovementProgram两个项目。旧金山湾区还制定BayAreaTransitOrientedAffordableHousingFund政策，针对购买环节，为临近公交站点的社会保障住宅项目提供资金支持，预计2011年将提供5000万的贷款资金。丹佛都市区丹佛都市区制定StationAreaandUrbanCenterPlanningFunds和DenverMetroMayorsCaucusTODFund政策，针对规划和购买环节，主要资助地方政府对现有和规划公交站点周边地区和城市中心开展规划研究工作，大约4年投入350万美元，此外，还可以为现状和规划公交站附近的多人家庭提供租房费用，资金总额为6500万美元。亚特兰大都市区亚特兰大都市区制定LivableCentersInitiative政策，针对规划环节，主要支持有利于实现交通与土地使用协调发展项目的规划研究工作，每年提供500万美元资助。芝加哥都市区芝加哥都市区制定CommunityPlanningProgramandSub-RegionalPlanningProgram政策，针对规划环节，为有利于TOD、工作岗位增长和公交吸引力提升的项目提供规划资金支持，每年度提供150万美元左右资金支持。波特兰都市区波特兰都市区制定TODImplementationProgram政策，针对规划和购买环节，主要鼓励提高公交站点周边地区的高密度混合开发项目的经济可行性，鼓励公私合作模式，并可以为私人企业开发的TOD项目提供担保，每两年提供500万美元资金支持。纽约都市区纽约都市区制定LinkagePlanningProgram政策，针对规划环节，主要鼓励土地与交通整合规划研究，是实施区域长远交通规划的一部分，根本目的是减少区域VMT，自2000年以来，已经资助了66个项目，累计资助金额达420万美元。西雅图都市区西雅图都市区制定TODProgram政策，针对规划环节，主要为TOD项目开发可研究RESEARCH行性研究提供资金支持，每年预算约为100万美元。

3、美国TOD规划实施保障政策：地方政府层面

地方政府（市或者县）直接与TOD项目开发主体进行详细协商，确定所需支持政策，比如项目审批费用减免、审批周期加快，以及通过减少停车位数量来降低开发成本等。凤凰城市凤凰城市制定TODBondProgram政策，针对建设环节，主要为轻轨站点周边的步行道、景观环境和市政设施的建设提供资金支持，以及提前购买规划轻轨站点周边的土地（面积不超过2英亩），以保证未来的TOD开发。圣马特奥市圣马特奥市制定TODHousingIncentiveProgram政策，针对建设环节，主要为公交站点1/3英里范围内的住房建设提供资金补助，符合条件的项目每间卧室将获得2000美元的补助，资金来源于STIMP，占其总额10%。明尼阿波利斯市明尼阿波利斯市制定CapitalAcquisitionRevolvingFund政策，针对购买环节，主要为公交站点周边开发项目的土地购买或者私人房产贷款提供资助，要求项目应当提供20%社会保障住宅。亨内平县亨内平县制定CapitalAcquisitionRevolvingFund政策，针对购买环节，主要为公交站点周边开发项目的土地购买或者私人房产贷款提供资助，自从2003年以来已经累计投入1300万美元。夏洛特市夏洛特市制定SouthCorridorLandAcquisitionFund政策，针对购买环节，主要支持轻轨走廊沿线土地购买，鼓励多种混合收入住宅和混合功能土地开发。最初投入资金为500万美元，并与其他资金共同使用，购买了17英亩土地。波特兰市波特兰市制定TODPropertyTaxAbatementProgram政策，针对购买环节，为了降低市民购买TOD项目支出，提供10年财产税减免的优惠政策。西雅图市西雅图市制定Transit-OrientedCommunityDevelopmentFund政策，针对购买环节，为建设混合功能使用、提升轻轨车站周边地区基础设施的开发商提供资金担保和贷款。

4、结语

总的来讲，美国TOD规划实施保障政策的制定主要考虑以下三个方面的影响：人口结构的变化导致住房市场需求的转变经过了几十年人口向郊区迁移后，目前有一部分人口开始重新返回市中心，道路交通拥堵影响通勤出行是一方面原因，更重要的原因是人口结果变化所导致的。根据相关研究显示，一是单身家庭将会成为美国家庭的主要构成部分，目前家庭没有子女或者单亲家庭所占比例高达41%；二是到2050年老龄人口将超过年轻人口，美国非白人人口将超过一半。以汽车文化和独栋住宅为代表的美国梦的转变以汽车文化和独栋住宅为代表的美国梦，正在逐步向公共交通导向和紧凑的、多样的、方便的和可支付的公寓式住宅方向转变。大多数美国人希望拥有的住房是在步行范围内具有咖啡馆、餐馆、瑜伽训练中心、狗公园、文化娱乐中心等。《WallStreetJournal》报道，2005年普通公寓楼的平均销售价格首次超过了独栋住宅；《ProfessionalBuilder》报道，37%的家庭希望居住在小户型公寓式住宅和紧凑高密度社区。公共交通系统的迅猛发展1992年美国联邦交通运输效率法案（ISTEA）将公共交通系统纳入投资范畴。此外，对于联邦资金不能满足的公共交通建设项目，地方政府还可以通过与私人交通运输企业合作的模式进行建设，比如纽约、华盛顿DC、休斯敦、旧金山、夏洛特、亚特兰大等城市。公共交通系统的迅猛发展，为TOD创造了更多的机遇：一是33个都市圈地区拥有3500多个有轨公共交通系统的现状车站；二是15条新线和700个车站的建设；三是联邦资金、地方税收、私人企业等多种形式的资金投入方式。当前，我国正处城市化、机动化迅猛发展阶段，从土地资源保护、能源安全、环境保护等国家战略层面考虑，应结合国情尽快出台促进TOD规划实施的保障政策，进而发挥公共交通对城市空间结构调整的带动和引导作用，促进城市健康、可持续发展。

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