大连地处辽东半岛最南端，南面黄海，西依渤海，隔海与山东半岛相望，距日本岛最近距离约为500海里，距韩国最近距离约为238海里，长海县獐子岛距日本和韩国分别只有455海里和202海里。全市海域面积3万多平方公里，海岸线总长1906公里，占全国的十分之一，有大小岛屿226个。海洋生物种类多达400余种，其中鲍鱼、海参、大虾、海胆、扇贝等海珍品斐声海内外。
一、问题的提出
长期以来，海洋经济一直是大连地区经济增长的主要推动力量之一，近年来更呈现出逐步上升的趋势，并持续保持在较高的水平。2008年大连市海洋经济总产值增加到1120亿元，比上年增长16.1%，连续保持了年均两位数的增长。对于经济增长的平均贡献率达到了68.2%，而近五年来的平均贡献率更是达到了85.0%。预计2015年，全市海洋产业①总产值将达到2500亿元，增加值达到600亿元，年均增长在15%左右，占全市GDP的比重争取达到30%以上[1]。但是，随着海洋经济的发展，也出现和累积了许多迫切需要解决的问题，其中比较严重的表现在以下几个方面。
（一）近岸海域污染严重，海洋环境质量问题突出
尽管多年来大连市委、市政府十分重视海洋环境与资源的保护工作，付出很多努力，取得了丰硕的成果和较好的经济回报，但由于大连船舶污染、海岸工程及海洋资源开发等对海域环境质量的影响没有得到根本控制，部分海域无机氮、石油类等污染仍然存在；南部沿海等海域水体富营养化严重，每年均有不同程度的赤潮发生，生物体污染和海产品养殖病害时有发生。2007年全市近岸海域未达到清洁海域水质标准的面积为2420平方公里，约占全市海域面积的8.3%[2]。其中污染比较严重的海域主要分布在大连湾、大窑湾、小窑湾、普兰店湾近岸、双岛湾近岸、段家屯近岸、庄河新港近岸、大盐场近岸、小礁屯近岸、青堆子湾近岸等区域的局部海域。
（二）海岸湿地遭到破坏，生态功能部分退化
根据统计，大连管辖的海域面积是陆域面积的1.4倍，依托近岸海域，大连的海水养殖、滨海旅游、港口航运等产业迅速发展。但围海造地、盐田虾池、海岸工程等开发活动的进行使得原始的大陆岸线长度每年都在缩减，几乎每年以10公里的速度在萎缩，与此同时，人工海岸却与日俱增，这也直接造成了滩涂湿地萎缩，岛礁砣和海湾的丧失。如庄河花园口工业园区的建设占用了大量的湿地面积，部分城市沿线海岸线被侵占用于房地产开发、旅游事业等，不当的人为活动使湿地面积迅速减少，自然景观遭到破坏。沿海湿地面积减少，导致湿地生物多样性遭到破坏，沿海生态功能退化。
（三）渔业资源衰退问题严峻
由于长期高强度的开发和利用，大连沿岸海域渔业资源衰退，优质鱼类越来越少，有的鱼种几近枯竭。部分地区追求增产、加大养殖密度，养殖自身感染问题经常出现，导致海域环境进一步恶化。笔者认为，这些问题的出现是大连当前海洋管理体制弊端的体现[3]。作为辽宁省“五点一线”沿海经济带的龙头城市，大连的海洋资源开发与利用对支持地方经济发展、推动辽宁老工业基地的全面振兴具有极为重要的意义。因此，为推动大连海洋资源的可持续开发利用，就要解决上述问题，就要对大连现行海洋管理体制进行改革。
二、大连市现行的海洋管理体制
目前，大连市对海洋资源的管理基本上是根据海洋资源属性及其开发产业，按行业部门进行管理，实行统一管理与部门管理相结合的分散管理的体制形式。大连市海洋与渔业局是管理海洋事务的职能部门，对海域②开发利用实施管理。另一方面，由于海洋资源开发利用涉及多个部门，因而行业管理也作为大连市海洋资源管理制度中的一个组成部分，发挥着重要的作用。当前，大连市主要涉及海洋资源的行业管理部门包括交通、旅游、矿产、水利、建设、环保等多个部门。
三、大连市海洋管理体制改革的基本要求
（一）坚持符合海洋资源特点的原则
与陆地生态系统比较，海洋资源构成的海洋生态系统的生物要素分布要广阔得多、立体得多、复杂得多。因此，就要在海洋管理中，充分注意海洋资源诸多因子之间的关联性，海洋生态系统的所有组成部分彼此的制约关系和生物与生态环境之间的平衡关系，促进海洋资源的合理利用。
（二）坚持保证国有海洋资源保值增值的原则
海洋资源是国有资产的重要组成部分③，它所提供的产品、创造的利润等在全社会都占有一定的比重。但是，目前大连市实践中没有解决好国有海洋资源保值增值的问题，国家作为资源所有者的代表地位缺失，由各资源管理部门代行，就造成了国家所有者的权益没有得到很好地保障，其收益转化为一些部门、集体和个人的利益，国有资产流失的现象十分严重[4]。所以，就要建立一个合理、有效的海洋管理体制，以保证国有海洋资源的保值增值。
四、大连市海洋管理体制改革的理论依据
（一）海洋资源资产化管理
所谓海洋资源资产化管理，即遵循海洋资源的自然规律和经济规律，在海洋资源的开发利用和再生产过程中，进行产权管理，建立起以产权约束为基础的管理体制。资源资产化管理的内容之一就是确保资源资产的保值增值。因此，实行海洋资源资产化管理，就可以解决目前大连海洋资源国家所有者利益在经济上没有得到很好的体现及国有资产流失严重的问题[5]。
（二）海洋综合管理
以海洋资源资产化管理为基础，大连海洋管理体制改革应进一步加强海洋的综合管理建设。海洋综合管理之所以必要，不仅是因为现行单纯的海洋资源部门分割的条块管理存在着不可克服的缺陷（如对资源的破坏等），必须通过综合管理来弥补；而且也是因为海洋资源自身的特点所决定的。
五、大连市海洋管理体制改革的总体思路
就大连当前现状而言，我们不能置现实存在的各海洋资源管理机构于不顾，完全另起炉灶，建立起一套高度集中统一的海洋综合管理体制，这样会造成机构改革成本过高，是不现实的，也是与综合管理概念宗旨不一致的。同时，依据海洋综合管理理论，综合管理与行业管理有相辅相成的作用，都是海洋管理体系不可缺少的组成部分，而且不能互相代替。因此，笔者认为我们应当建立行业管理和综合管理相统一的海洋综合行政管理体制来适应综合管理的需要。具体来说，可以在目前部门分工管理的基础上，改善分工的明确性和合理性，推进各部门间的横向联系。同时，由于建立健全的海洋管理协调机制的作用已越来越被大多沿海国家所认同[6]，因此我们可以增设高层次的集中统一的市级权威性协调机构，负责进行全局性指导，协调各部门之间的关系，并具有协调最终的决定权。这是海洋综合管理体制中最重要的层次，是综合统一管理能否展开的关键环节[7]。
六、大连市海洋综合管理新体制的构建
（一）海洋资源产权的内涵
虽然现在还没有明确的关于海洋资源产权的定义，但按照形式逻辑推理，海洋资源产权是将产权的概念限定在海洋资源范围下，应该比产权的外延小，比产权的内涵深。所以，参考产权的一般定义（产权是指法定主体对财产所拥有的各项权利的总和，包括财产所有权及由所有权派生出来的各项权利），笔者将海洋资源产权定义为是产权持有者对海洋资源开发利用的控制程度和享有该资产所产生经济利益的范围。与一般产权含义一样，海洋资源产权同样不是仅具有一种权利，而是“权力束”，即海洋资源产权是由许多权利所构成的，包括所有权（指狭义的所有权，即终极性财产归属权）、使用权、收益权和处分权。同时，也具有排他性、有限性、可分解性、可转让性等属性。另一方面，海洋资源产权不像其它财产权利那样是“一束权利”，而是“几束权利”，因为它可以分解成相对独立的海洋渔业资源使用权、海洋矿产资源使用权等多项“子产权”，每一项“子产权”又可以分解为所有权、使用权、占有权、处分权、收益权等“一束权利”。海洋资源产权相关概念：①海洋资源所有权。海洋资源的所有权是所有者依法排除他人，独占海洋资源，并通过占有、使用、收益及处分等方式利用海洋资源，以实现所有者应享利益的权利。所谓占有，指对海洋资源的实际控制。使用，指对海洋资源按其物理、化学性能和需要进行利用。收益，指利用海洋资源取得一定的经济利益。处分，指依法对海洋资源进行出让或赠予或以其它方式处置的权利[7]。②海洋资源管理权。管理权又称行政管理权或行政权力，是由国家宪法和法律赋予国家行政机关执行法律，实施行政管理活动的权利，是国家权力的组成部分。具体地说，管理权是由法律规定或者由政府授权某一行政权力机构对公共事务领域进行管理的权力。从总体上看海洋资源管理权的内容有：海洋资源规范制定权、海洋资源审批权、命令权、检查监督权、处罚权、调解权、裁决权等。③海洋资源使用权。参考梁慧星教授在《中国物权法研究》（下）中对自然资源使用权的定义④，笔者将海洋资源的使用权定义为是指某一组织（如企业）或个人通过所有者授权所拥有的对海洋资源进行开发利用的权利。其内容同时包括占有权能、使用权能、收益权能和处分权能。
（二）大连海洋综合管理新体制的构建
1.明确海洋资源所有权、管理权和使用权主体，形成良好的产权管理体制
建立良好的产权管理体制，确保国有海洋资源的保值增值，就要求我们明确海洋资源的所有权、管理权和使用权主体。由于全体国民是一个整体，要充分体现海洋资源全民所有的统一性及不可分割性，只能委托一个机构代表其行使所有权。并且，由于海洋资源之间的关联性，也不宜将其产权按“束”分别授予不同部门。而大连市国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）是按照政企分开以及所有权和使用权分离的原则成立，代表国家履行出资人职责，对国有资产依法进行监管。因此，笔者认为市国资委可以代表国家作为大连市海洋资源的所有者，享有初始的完整产权。然后，使用者经市国资委授权，取得海洋资源的使用权，自主开发利用海洋资源。对于海洋资源管理权的分配，仍由市政府下设的矿产、土地、环保等部门来实施行业管理工作，即市政府下设的各行业管理部门对各自管理权限内的海洋资源的开发利用进行专门管理。
2.建立市海洋事务协调机构
对于海洋事务协调机构的建立，从改革成本的角度考虑，可以由各海洋资源行业管理部门结合起来成立大连市海洋委员会，以统一协调各涉海部门的工作。它是一种政府内“机构间”组织[8]，可以是非常设机构，而不是一级行政管理机构，这样不增编制、机构数目，容易建立。同时，由于该委员会是非常设性机构，而市海洋与渔业局是专门负责综合管理工作的职能部门，因此，笔者认为可以让市海洋局与渔业局作为该委员会的办事机构负责其日常事务。
七、大连市海洋综合管理新体制运行须注意的几个关系和问题
在实际工作中按上述海洋综合管理新体制运行，应明确和处理好以下几个关系和问题：
（一）海洋资源管理中管理部门与使用者的关系
管理部门在海洋资源开发利用中应承担相应的义务，要对海洋资源的开发利用活动给予扶持。海洋资源的开发利用者在管理部门的直接管理下，或者在其扶持下，独立经营，依法承担民事责任，享有民事权利。
（二）海洋资源综合管理中部门间的关系
1.综合管理部门与行业部门之间的关系
综合管理部门的职责应该放在综合和公共事业问题的指导、协调和管理上。例如，整体的规章制度的制定与监督实施；运用业务手段进行海洋资源开发利用管理的协调；组建和管理海洋公共设施并开展服务等。行业管理部门主要负责专门开发利用领域或专业方面所涉及的管理，要支持、服从、配合整体的统筹协调。
2.行业管理部门之间的关系
各行业管理部门间应该实现对政策分析的沟通和相关信息的共享，使得海洋资源的综合优势和潜力得到有效的发挥。同时，还应注重相互之间就海洋资源管理的协调、合作工作。以海洋矿产资源开发为例，海洋矿产的开发，由于制约条件多，所以，既需要地矿专业性管理，也需要环保等部门的管理。因此，在矿产开发实施阶段，环保等管理部门也具有监督之责，及时掌握、了解开发带来的影响，据情提出管理意见和建议，对于这些意见和建议矿产部门应该认真处理。
（三）海洋资源综合管理中使用权转让的问题
市国资委在转让使用权时，应尽量避免用海冲突等矛盾的发生。仍以海洋矿产资源为例，海洋矿产资源矿业权（包括探矿权和采矿权）主体在进行探矿和采矿过程中必然要排他性地占有一定海域进行建造钻井平台或建立勘探作业等活动，若该海域已有其他使用者，就会与其产生海域利用的冲突与矛盾。如海洋捕捞已存在于该海域，矿业权人从事探矿、采矿活动必然影响其正常的捕捞活动，容易产生一定冲突。因此，使用权转让时，市国资委应该做好相关工作，避免此类冲突的发生。
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