作者：孙祎凡 贾保文

行政垂直管理我国农业技术创新体系的第二个重要特征是：对农业技术创新过程的管理主要采取以政府为主体和行政手段为主的自上而下的垂直管理方式。一方面，传统计划经济体制作为一种典型科层组织的性质，要求对各种经济活动的管理方式与其相适应，并从而使政府对农业技术创新管理采取垂直型管理方式成为其必然选择。另一方面，在经济体制转型的过程中，由于经济改革与体制转型的不均衡，我国农业技术研发和推广体制的转变也严重滞后于其它经济领域。进入21世纪之后，当其它领域的经济主体性质及其活动方式已经基本实现了向市场经济的转变时，我国的农业技术研发和推广机构及其活动仍然具有典型的国家政府行政机构属性和计划经济运行的特征。在我国现行的农业技术创新体系中，作为技术创新基本环节的农业科研机构和农业技术推广机构，至今或者仍然是政府机构，或者是依附于政府机构的社会事业单位。农业技术创新机构的这种政府行政组织或准政府行政组织属性，实际上构成了政府直接管理农业技术创新活动的制度和组织基础，使采取政府主导的、自上而下的垂直型管理方式，成为政府对农业技术创新过程管理最为方便的选择。以农户组织为基础在我国现行的农业技术创新体系中，一个特别值得重视的问题是：分散的农户经济组织构成了农业技术创新活动的基础性组织形式。在我国农业技术创新体系的组织结构中，居于主体地位的广大分散经营的农户和少数的农业企业，在农业技术创新链条中处于终端位置。他们既是我国农业新技术的接受者和实际使用者，也是整个农业技术创新过程中最基础的经济组织形式。而从农业技术创新的实践看，这种建立在家庭联产责任制基础上的农户生产组织，受其生产规模和自身组织特点的制约，实际上既不能形成对农业技术创新的有效需求，也不能成为农业技术创新活动的有效组织者。

现行农业技术创新体系存在的问题

应该承认，我国现行的缘于传统计划经济体制的农业技术创新体系，不仅与我国传统的农业经济体制和现阶段农业生产方式有着必然联系，而且也确实曾经对我国农业技术的发展和农业基础设施的改造起到过重要的制度支撑作用。但是，同样应该承认的是，随着市场经济的发展和农业技术创新模式的转变，其已不能适应国民经济现代化对农业技术发展的要求。归纳起来，其在实践中存在的主要问题是：1.与现代农业技术创新方式不适应农业技术创新体系，既是对农业技术创新的制度性安排，也是在组织关系构架上对农业技术创新规律的反应。审视我国现行农业技术创新体系，存在的最重要的问题是与现代农业技术创新的方式不适应。技术创新方式或模式，是指技术创新的具体实现形式。随着科学技术及其发展方式的演变，现代农业技术创新已经演变成为一种以生物技术为基础、以企业为主体、技术研发和市场运作相结合的技术经济综合性活动。因此，现代农业的技术创新，不仅以对现代生物及相关知识的积累和综合运用为条件，借助于更多人才、信息、资金、实验条件和社会组织的支持，而且也必须以现代农业企业组织运行为基础，通过农业企业的行为实现各种资源要素的配置和市场化运作。从这个意义上讲，我国现行农业技术创新体系存在的最重要问题是其不能反应现代农业技术创新方式的特点和要求，从而难于形成有效的农业技术创新运动过程。2.技术供需难于实现有效衔接有效的农业技术创新体系，不仅应该能够为农业技术创新活动提供足够的需求动力与技术供给，而且必须通过合理的制度安排使二者能够有效衔接起来，形成围绕市场运动而进行的技术创新活动实践链条。由此来考察我国现行农业技术创新体系，其弊端之一在于难以使农业技术创新的需求与供给实现有效衔接。一方面，政府目标函数与农业发展技术要求不完全一致，使政府的农业技术创新决策不可能真实反映农业技术创新的需求；另一方面，政府作为典型的层级型管理组织的特点，不仅必然导致农业技术创新供给与需求信息反馈渠道不畅、效率低下，而且可能造成信息在反馈和流通过程中的严重失真，使政府决策难于建立在真实信息的基础上。寻求有效的农业组织形式，疏通农业技术创新需求与供给之间的信息沟通渠道，实现需求与供给的有效衔接，是我国农业技术创新体系重构的客观要求。3.技术创新激励不足、效率低下在政府主导型的农业技术创新体系中，政府作为农业技术创新的发动者和组织者，虽然确实具有集中有限资源办大事以及利用公共权力以较低的价格向农户提供公益性强的农业技术产品等优势，但是由于缺乏市场激励与调节，这种技术创新模式所存在的缺点也同样明显，主要集中在两个方面。一方面，对农业技术创新激励不足。相关资料表明：我国对农业技术创新的投入不仅低于国外农业大国，而且也低于世界各国的平均水平。进入21世纪以来，我国的农业科研投入密集度只相当于中等收入国家20世纪80年代平均水平的60％左右，并且结构不合理。另一方面，农业技术创新效率较低。造成我国农业技术创新效率不高的原因，一是现行农业推广体系不合理而导致农业技术推广效率低下；二是在现行技术创新体系架构下，政府主导和主要利用行政手段管理的技术研发过程导致整个技术创新运行系统效率低下。

重构我国农业技术创新体系的基本思路

笔者认为，从我国农业发展对技术创新的要求看，所谓我国农业技术创新体系的重构，就是根据我国经济社会转型和市场经济发展的要求，对现行农业技术创新体系进行系统性改造，逐步构建起一个与现代市场经济发展和现代农业技术创新方式相适应的，能够有效提高农业技术创新效率，为我国农业现代化提供足够技术创新支持的市场主导型农业技术创新体系。其要义主要包括：1.推进农业组织形式变革在家庭联产承包制改革基础上形成的农户经济，既是我国现行农业经济的基本组织形式，也是制约我国有效农业技术创新体系形成的基础性制约因素。一方面，在我国农地资源匮乏和土地经营权难于有效流转的约束条件下，不仅必然导致对有限农地的分散占有和农户生产、经营规模的过分狭小，而且受生产规模过小的限制，大多数农户既不可能完全依靠农业生产满足自身生产和生活的需要，也不可能成为能够主要通过市场进行有效积累和发展的、独立的、能动性的市场主体。农户作为自主、能动性市场经济主体地位的不完全性，不仅造成其经济活动与市场运动的联系不紧密，而且也必然导致其对农业新技术的需求不足；另一方面，由于受现行我国农业经济体制的影响，农户生产的规模狭小，经济基础薄弱，使单个农户不仅不可能直接面对市场和具有根据市场的需要进行技术创新的动力，而且由于其在客观上也不具备进行自主技术创新的成本支付条件。加快农业组织的变革进程，以更加有利于技术创新的农业企业组织形式替代现有的农户组织，并使其成为我国农业技术创新的基本行为主体，是我国农业技术创新体系重构的基础性工程。2.重组农业技术创新运行系统我国农业技术创新体系从“政府主导型”向“市场主导型”的转变，不仅是体系结构的改变，而且也是整个农业技术创新系统运行模式的重组。因此，对农业技术创新运行系统进行重组，在客观上构成了我国农业技术创新体系重构的重要内容。根据世界发达国家农业技术创新的实践经验和我国农业经济发展的具体国情条件，笔者认为在新的体系架构下我国农业技术创新运行系统重组的主要内容是：通过对现行农业技术创新运行系统的调整和完善，逐步建立起包括以政府为主导的农业技术创新宏观指导系统；以农业企业、农业科研机构、推广机构为主体的农业技术研发、推广系统；以政府财政支持、资助，农业和科技企业进行具体组织，多方协调配合的农业技术创新组织系统；政府、科研机构与农业企业共同参与，以提高农民素质和加强农业技术交流为目标的农业技术教育和服务系统等；最终形成政府指导下，以农业企业为主要运行主体、结构健全、功能有效的新型农业技术创新运行系统。3.形成以市场联系为主的技术创新组织方式我国农业技术创新体系重构的核心心内容是改变以行政手段为主的技术创新组织和管理方式，形成国家计划指导下的农业技术创新市场运行模式。在我国由于农业在经济社会发展中的特殊性，关键是要依据农业新技术所具有的公共产品、准公共产品和私人产品不同属性，分步构架以政府为技术创新基本管理主体和主要由政府财政进行技术创新成本支付的农业公共产品技术创新运行模式；由政府和科研机构、农业企业进行分工、合作，联合创新，共同配置资源和利益分担的准公共产品农业技术创新运行模式；完全以农业企业为主体和通完全过市场运行来进行的私人产品农业技术创新运行模式。从而，在形成新的农业技术创新组织结构的基础上，通过对各参与主体的职能进行创新定位和配置，逐步形成三维一体、优势互补的我国新型农业技术创新运行模式。

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