近日，我们对贵州省黔东南州、雷山县、锦屏县和湖南省怀化市、靖州县、洪江市等地在深化集体林权制度改革中完善政策措施方面具体的做法进行了调研。各地自开展集体林权制度改革以来，始终坚持科学发展观为指导， 对深化集体林权制度改革进行了积极探索，通过完善政策措施，健全服务，规范管理，初步取得了生态受保护、农民得实惠、林业大发展的多赢局面。

1 主要做法和措施

1.1 湖南：出台政策，加强引导和规范

湖南省怀化市委、市政府出台了《关于加快推进林业产权市场化经营的实施意见》。明确提出从以下几个方面着力逐步建立经营主体明确、利益保障严格、流转顺畅规范、市场运行高效、监管服务到位、活力明显增强的现代林业经营体系。一是夯实市场基础。巩固和深化林权发证工作成果，完善有关林权资料，确保林权所有者的合法地位。二是加快林权市场建设。 完善和规范工作制度和程序，做到有机构、有场地、有章程，积极承办林权交易业务，发挥其产权信息发布、流转交易、变更鉴证、资产评估、抵押注记等市场功能。三是规范林权流转。按照依法、自愿、有偿的原则，引导林权权利人以转让、互换、出租、转包、入股、抵押等形式流转林地承包经营权和林木所有权。四是推进林权抵押贷款。构建“政府主导、部门参与、金融推动”的工作机制，大力发展农民小额循环贷款、林权直接抵押贷款、森林资源资产收储中心担保抵押贷款等多种形式的林权抵押贷款。 五是大力发展农民林业专业合作社。按照“民办、民营、民受益”的原则，引导和支持林业生产经营者依法出资或以林木、林地、产品、技术、劳力等折资折股建立各类林业专业合作社。六是探索林权资本市场。按照“政府引导、多元入股、市场运作、注重实效”的要求，鼓励重点林区县市区引进金融资本、工商资本、民间资本与森林资产共同入股，依法依规建村镇银行。

1.2 贵州：主要做法

贵州省锦屏县在深化集体林权制度改革主要的做法：一是强化林权管理服务机构建设，提高服务职能，促进林权流转的有序发展。努力打造三大功能平台：林地承包、林权流转、登记发证、林改档案等管理职能的林权管理平台；资产评估、信息发布、公开挂牌、交易实施、合同鉴证等专项服务的林权流转交易平台；林权抵押贷款、森林保险、农民林业专业合作社、业务咨询等综合服务的社会服务平台。二是积极推广林下经济发展模式，提高林地利用率。具体措施包括加强组织领导，明确分工职责；大力开展宣传和技术培训；严格技术规程，确保生产质量；层层签订生产合同；统一认识，部门协作；办好示范，以点带面，推动产业发展。三是积极创建农民林业专业合作社， 充分发挥合作组织在市场和农民之间的桥梁和纽带的作用。具体措施包括坚持因地制宜，多形式创办农民林业专业合作社；建立健全机构，狠抓制度建设；统一提供服务，确保专业合作社受益；制定技术规程，提高产品质量；打好品牌效应，拓展销售渠道；做好“无公害”申报，给产品发放安全证；加强基础设施建设，增强抵御风险的能力。

2 取得的成效

2.1 打造林权管理服务平台，培育了林业产权市场

通过林权管理服务机构的建设，在服务林农，提高林权的经济功能，引导社会资金投入林业，优化林业生产要素配置等方面发挥了重要作用。 怀化市 13个县（市、区）都设立了林权管理机构，列为全额拨款事业单位，担负林权流转的服务、监管职能。 林改以来，全市林权流转 6.87 万 hm2，实现交易 6 亿多元，森林资源真正成为了促进农民增收的绿色银行。 近几年怀化市新造工业原料林16.67 万 hm2，其中民间资本投入林业开发达5 亿元， 占总投资的 80%，森林资源稳步增长，改善了生态环境。 锦屏县至目前止， 全县完成 63.61 万 m3的商品材公开拍卖交易，成交金额达3632.7 万元， 激活了木材的流通市场，实现了森林资源利益最大化。

2.2 加强林业社会化组织建设，提升了林业经营水平

引导林业经营者在产权明晰、承包到户的基础上，通过股份合作、能人带头、家庭合作等方式，组建林业合作组织。洪江市共有农民林业专业合作社29个，其中入社成员100 人以上的 10 个， 注册资本17923.6 万元， 入社农户 2600 多户， 经营林地面积1633hm2，年均增加农民收入 3600 万元。 如洪江市培新苗木花卉专业合作社， 租赁农民土地 13.3hm2，建立绿化大苗培育基地， 雇请 20 多名当地农民工，被雇请的农民年均纯收入增加1.5 万元以上， 苗木价值3000 万元。 另外沙湾健康花果专业合作社，采取股份制形式组织生产经营花卉苗木，股东成员12人， 入社农户 110 多户， 销售收入连续 3 年突破3000 万元，股东成员年人均增收 5 万多元，做大做强了当地花卉苗木产业， 给其他花农带来了实实在在的好处。 锦屏县已成立农民林业专业合作社 38家 ， 成 员 已 发 展 到 3701 户 ， 经 营 林 地 面 积4613.3hm2，产值达2080 万元。

2.3 大力发展林下经济，拓宽了农民增收渠道

林下经济发展开创了一种以短养长、长短结合、以农促林、以林保农的经营模式，既有效提高了林地生产力，又调整了农业产业结构，增加了农民收入。怀化市林下经济发展呈现出“林游、林种、林养、林药”等多种发展模式，林下种植面积达到 97 万元，产值1.3 亿元；林下养殖农户数 15 万多户，养殖林禽500 多万只、林畜 170 多万头，年产值 2 亿元；全市各地充分利用森林景观发展农家乐3600 家，年收入4500 多万元。

3 林业发展面临的困难

3.1 林业规模经营处在起步阶段

林权制度改革后， 林业的生产方式和组织形式发生了深刻变化，短期内， 由于山林分到了千家万户，出现了“单家独户”经营为主的局面，但是从长远的角度看还是要走规模化、专业化、集约化经营的道路， 只有这样才能有利于林业经营水平提高和生产力的发展。怀化市每年需造林 2.67 万 hm2，涉及农户约10 多万户，因农户意愿不一、经营目的不同、林地状况各异，在实施造林时工作量很大。锦屏县一些地方农民经营林地积极性不高， 有些农民既不愿意在自己的林地上造林也不愿意流转给他人经营、 也有承包了林地后在采伐林木完后不造林或者是造了不管的现象， 出现这种现象的原因主要是现在农民就业渠道比较多、林业生产周期长、风险高、前期投入大等原因。

3.2 政策性森林保险在试点实践中难以推广

贵州、湖南两省都是森林保险试点地区，但在实践过程中遇到了农民自付部分难以收缴和工作量相当大的问题。黔东南州有林地面积200 多万 hm2，保金需缴纳将近5000 万元，全年森林火灾控制面积在0.7%以内， 即森林火灾损害面积不会超过 0.13 万hm2，最多每年赔付不超过 1000 万元，而农民自付部分保费收缴与合同签订都是林业工作人员落实，从指导变成了主导，这显然不合理。

3.3 生态公益林补偿标准过低

公益林区域内农民为国家和地方生态安全作出了重要贡献，虽然国家对补偿标准由过去的每1/15hm25 元提高至 10 元， 但与商品林的林地产出率相比差距还甚远。 怀化市共有 53.3 万 hm2的森林被区划为国家公益林，占林业用地的 1/3，这些公益林被禁止商业性采伐后，农民每年因此减收 2 亿元。

3.4 商品林限额采伐制度制约农民经营积极性

农民自主采伐林木是落实处置权与收益权的需要，也是《物权法》赋予拥有不动产所有者的基本权利，只有逐步放宽对商品林林木采伐利用的限制，才能从根本上调动农民经营林业的积极性， 使更多的社会资金涌入林业生产。

4 建议

目前明晰产权、承包到户的改革已基本完成，但今后完善政策、 深化改革的任务十分艰巨、 任重道远。为巩固集体林权制度改革成果，针对出现的新形势、新问题，提出以下建议。

4.1 奠定林业发展基础必须切实稳定和落实好林地承包经营权

农村集体林地承包经营制度是党在农村的基本土地政策，也是国家法律制度的基本要求，平等享有集体林地承包经营权,明确林地承包经营权权能, 确立农民作为农村林地承包经营权人的主体地位。 各地要采取“回头看”的形式，要确保农民公平、公正依法获得林地初始承包经营权， 对那些家庭承包率过低或是群众要求分山强烈的地方要重新落实到位，另外要解决好历史遗留问题，如“面积过大、周期过长、价格过低”问题、林权纠纷调处、国有经营单位经营集体林地、林木问题等。

4.2 深化改革政策措施必须将发展林下经济作为现代林业产业体系的主导产业

加强领导，成立机构，要以政府主导，相关部门参入， 明确各自职责， 形成发展林下经济的长效机制；制定规划，统筹安排，各级地方政府及有关部门要在深入调查、摸清适宜发展林下经济的林地类型、范围的基础上，根据自然条件、森林资源状况、企业和产品市场情况，科学规划、因地制宜、合理布局，充分发挥地域优势、特色产品优势，突出产业发展建设重点，多角度、深层次发掘林下经济的发展潜力，科学选择林下经济发展模式；加大政策扶持，在产业、财政、金融、税收等方面加大对林下经济的政策扶持力度；发挥典型示范带动作用，通过政府引导、专业合作社和企业带动、农民参与，加大政策扶持，强化科技应用，着力建设一批规模大、潜力大、影响大、带动能力强的林下立体林业经营基地， 充分发挥典型示范作用。

4.3 提升林业经营水平必须推进农民林业专业合作社建设

按照“民办、民营、民受益”的原则，引导和支持林业生产经营者依法出资或以林木、林地、产品、技术、劳力等折资折股建立各类农民林业专业合作社。专业合作社内部要建立民主管理、自负盈亏、利益共享、财务监管等运行机制，大力开展造林营林、产品加工、市场营销等经营活动，不断提高经营水平，把专业合作社培育为新型龙头企业。 各级各有关部门要从政策和税收上鼓励和支持农民林业专业合作社发展，要认真做好试点示范、政策咨询、业务指导和技术培训，确保农民林业专业合作社快速健康发展。通过发展和壮大农民林业专业合作社， 逐步达到解决林改后林地过于分散与林业生产经营规模化、集约化的矛盾。

4.4 确保林业改革发展必须加快修订《森林法》和完善林业政策法规

要加大对商品林采伐制度的研究和改革试点，初步放宽对商品林采伐限制， 允许经营者根据市场需求和个人意愿开展森林经营， 建立起既能保证资源的消长平衡， 又能适用林业生产经营需要的林木采伐制度，真正落实经营者对林木的处置权。要在政策上支持鼓励林地林木流转， 强化林权管理机构建设，加强林地承包经营权流转管理和服务，促进林业要素市场的有序发展， 吸引社会资本投入林业生产经营中，发展多种形式的适度规模经营。要认真研究总结各地政策性森林保险情况， 对各地出现的农民自负部分难以收缴、保险手续繁琐、保险额偏低、林业部门成主导等问题加以研究与解决， 制定切实可行的政策性森林保险操作方案， 切实发挥森林保险在规避林业经营风险的重要作用。

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