农村税费改造在减轻农人肩负方面的功效是不容质疑的 ，然而，人们此刻忧郁或诟病最多的照样农村税费改造对村子财力的影响，不凡是由此导致的乡镇财政的拮据，势必最终会影响农村下层政权的正常运行。许多人是以感受，若是不能从基本上治理乡镇财政的缺口和债务题目问题，乡镇政府将不得不再次向农人“伸手”，这样一来，农村税费改造就避免不了要走历史的老路，就像唐代杨炎的两税制改造、宋时王安石变法、明朝张居正奉行的一条鞭法和清初雍正的摊丁入亩一样，初时“历来丛弊为之一清”，时刻一久难免“蕴蓄莫返之害”而归于失落败 。很显然，这些忧郁和担忧，照样做事论事地规模于农村税费改造的自己，对它所发生的影响及其连带效应缺乏充沛清晰、周全和深远的熟悉。现实上，农村税费改造不单是分配相干的一种调整，就它影响的广度和深度而言，已经远远超出了经济的局限，对村子政治、社会的成长甚至国家与村子社会的相干的构建都有直接或间接的影响浸染。 
    本文试图从农村税费改造对乡镇财政的影响最先切入，就农村税费改造对村子政治、社会的成长的影响浸染，做一初步切磋，以期引起人们的注重。 
    一、乡镇财政的范例化 
    客不雅观而言，农村税费改造进一步范例了乡镇财政的收支和治理。在农村税费改造之前，乡镇财政收入根底上由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部门组成 ，“国家预算内部门，包含上级政府划归乡（镇）财政的乡镇企业所得税、屠宰税、城市维护培植税、集市生意业务税、牲畜生意业务税、车辆行使派司税、契税和其他收入。国家预算外部门，包含上级政府划归乡（镇）财政的农业税附加、农村教育经费附加、行政事迹单元治理的预算外收入，以及一些按照国家划定征收的公用事迹附加。自筹资金部门，包含乡（镇）政府按照国家划定征收的自筹收入，但不得随意摊派” 。其收入离别纳入各自的支出局限。 
    曩昔的乱集资、乱摊派和乱收费首要发生在预算外和自筹资金部门，尤其是自筹资金一块更是难以节制。迄今为止，谁也无法对自筹资金和预算外收入进行对照周全的统计，甚至其中有许多收入基本就没有进入乡镇财政收入的帐户。因为它的非范例性，一些研究者将乡镇财政的自筹资金收入称之为“非正规收入”、“轨制外收入”或“非范例收入”，有的则将其与预算外收入一路称作“非预算收入”（off-budget revenue） 。从少数个案剖析来看，樊纲感受，1994年，“非范例收入”平均相当于处所预算内收入的30%（占悉数处所公共收入的23.1%）。凭据谭秋成的研究，预算外收入和自筹资金占乡镇财政收入的比重是慢慢递增的，1986年还只有11.83%，1992年增至28.54%，1996年则上升到35.42%。 
    日常来说，纯农业区域的乡镇“非范例性收入”（和预算外收入）所占比重相对较少（30%摆布），其根源首若是乡镇统筹、行政事迹性收费、集资等收入，根底上是从农人头上直接征收的；而乡镇企业对照蓬勃的区域及市郊乡镇的“非范例性收入”所占比重则畸高（日常都在60%以上，甚至达到90%以上），是这类乡镇财政收入的“年夜头”，其根源首若是乡镇企业的残剩上交、地皮征用收入。这也从一个侧面反映了为什么农人肩负题目问题凸起表此刻我国中西部农村区域，因为这些区域根底上以农业收入为主，以农业税收为主体的预算内收入基本无法维持乡镇政府的正常运转，乡镇政府就不得不在非预算部门“动脑子”，然则因为在非农领域缺乏征收空间，其非预算收入惟有从农人头上征收之一途了。跟着人员和机构的增添、各类达标进级运动的开展和政绩（体面）工程的培植，乡镇公共开支逐年上升，农人肩负也便随之累年加重，村子干群争执愈演愈烈。在这种情形之下，因形式所迫，就不得不进行农村的税费改造。 
    农村税费改造的首要内容就是将国家政策内的收费并入农业税收之中合并征收，将乡镇的非预算收入、支出悉数纳入预算治理。这一轨制贪图的优点首要有三点：一是轻便征收，二是遏止农人的税外肩负，三是进一步范例了乡镇财政的收支及其治理。例如：安徽省划定“农村税费改造后增添的农业税、农业特产税收入，悉数作为乡镇平稳收入”，同时“将乡镇本能机能机构的支出和社会事迹成长支出插手乡镇预算支出（国家明文划定上划的除外），原由乡统筹费开支的村子义务教育、设计生育、优抚、平易近兵演习以及乡级道路培植支出等五项事迹支出纳入乡镇预算支出局限”。这样一来，乡镇财政收入和支出就只有预算一块，不再存在预算外和自筹资金部门。其中，乡镇财政的收入局限调整为：乡镇局限内机关征收的增值税（1/4保留乡镇财政）、处所工商各税、企业所得税、农业四税、行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入等；支出局限包含：乡镇机关正常运转的支出和乡镇经济、社会事迹成长支出，行政治理费支出，社会保障和社会福利支出，公共行动设施维护培植支出和其他支出等 。 
    农村税费改造往后，乡镇财政的常规收入现实上是由这样三个部门组成：一是财政收入部门，这部门以农业四税为主体，除此以外还有行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入；二是地税收入，包含处所工商税收和企业所得税、小我所得税等；三是国税收入（增值税）保留部门。以下是笔者察看的三个乡镇的财政收入结构（表1），它根底反映了农村税费改造之后乡镇财政收入的简略状况： 
    表1 2001年安徽省三个乡镇财政收入结构情形（万元） 
    S镇 G乡 T镇 
    1、财政税收 44.6 103.9 33.6 
    其中：农业税及特产税 39.8 100.3 21.0 
    2、地税收入 52.6 20.0 144.9 
    3、国税收入 37.0（其中3/4上交） 20.0（其中3/4上交） 36.6（其中3/4上交） 
    注：S镇是农业型山区镇，人均地皮只有0.4亩；G乡是农业型畈区乡，人均地皮约1亩；T镇地处旅游区，虽然人均地皮不足0.4亩，然则其旅游做事业较为蓬勃，镇财政收入的支柱是处所工商税收。 
    资料根源：2002年4月24日、5月16-18日野外察看 
    在乡镇财政收支范例化的同时，乡镇的收支结构也被模式化了。换言之，在堵住乡镇财政收支的疏漏的同时，也给乡镇财政套上“紧箍圈”，乡镇财政的增收空间异常有限，尤其是农业型乡镇，根底上没有任何正当性增收路子可言――有些乡镇在农村税费改造中为了使财政收入不留太年夜缺口，又不能冒违反政策之险将农业税率调到上限7%以上，只得在农业税应税地皮面积和常产上做文章（个体山区乡镇常产竟然调到700公斤以上），即便如斯亦长短常有限的――仅农业税而言，一旦按照新的税率调整往后，几乎是率由旧章的了。而地税和国税收入，在短期内也不概略有太年夜的更改。农村税费改造往后，乡镇财政将面临伟年夜的收支平衡压力。 
    二、乡镇财政缺口：个案剖析 
    农村税费改造往后（2000年），安徽省农业两税（农业税和农业特产税）及附加是37.61亿元，比改造前49.25亿元（包含改造前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、治理费）裁减11.64亿元，再加上被作废的屠宰税和农村教育集资5.26，全省村子两级政策内裁减财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每个乡镇裁减收入75.46万元（可参考表2）。 
    表2 S镇农村税费改造前后收入政策性增减成分对比情形（万元） 
    改造前（1997年） 改造后（2000年） 政策性增减收入 
    农业税 25.82 36.79 +10.97 
    乡镇统筹（含教育集资） 49.03 ― -49.03 
    屠宰税 5.96 ― -5.96 
    合计 80.81 36.79 -44.02 
    注：S镇地处皖西南，在农村税费改造之前农人肩负就相对较轻，是以政策性增减幅度低于全省平均水平。 
    虽然此刻的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收，然则，在税费改造之前，乡镇财政除了政策内的收入以外，还有政策外的收入（即“轨制外收入”或“非范例收入”）。政策外收入占乡镇财政收入的比重在分歧的区域是纷歧样的，总体而言，安徽省北部区域政策外收入较高，南部区域较低（从S镇财政政策内减收与全省乡镇平均减收差距可以反映出来）。农村税费改造作废了乡镇财政的政策外收入，是以，安徽省乡镇现实裁减收入远弘远于75.46万元。 
    乡镇财政在农村税费改造之前就难保收支平衡，其收支缺口首要依靠“非范例收入”（轨制外收入）填补。此刻农村税费改造作废了“非范例收入”，再加上政策内的减收，乡镇财政势必留下较年夜的资金缺口。例如，改造之后，皖北濉溪县祁集镇农业税正税收入343万元，地税和国税收入20万元，合计财政收入363万元，而支出人员待遇409万元，平易近政优抚30万元，设计生育23万元，工作经费40万元，至少需要360万元，收支相差132万元 。皖中定远县张桥镇改造前总收入307万元（其中政策性收入266万元），改造后只有162万元，裁减收入145万元（其中政策内减收104万元），减幅达47.23%。2000年该镇财政收支缺口年夜约是30万元 。又如皖南的G乡，改造前（1998年）农业税和特产税收入65.3万元，乡统筹67.1