发展和规范我国住房二级市场
本文研究以非市场价格（租金）获得的住房如何再进入市场，即房改房上市与低租金公有住房的使用权交易问题。
我国住房二级市场上的租赁市场起源于双轨制下公房转租及公房使用权交易的逐渐发展。公房上市问题则源于以非市场价出售公房；以非市场价格购得的住房只能获得部分产权。这就是房改房部分产权的由来，也是目前公房上市所面临问题的由来。
住房制度改革选择的是存量住房与增量住房分别改革的方式，新建住宅采用新房新租、先售后租以及新建商品房市场所形成的增量市场价格的边际调节与示范效应，形成了一个与旧住房体制并存的市场型住房经济体制且日趋壮大。目前的问题是存量住房如何完全市场化以及存量与市场化了的增量的并轨。而放开和发展住房二级市场，恰能完成这个双重任务。
据抽样调查，已售公房有上市意愿的约占已售公房总量的1/3~1/2.住房二级市场目前存在的主要问题有：市场发育严重不均衡；法规政策不完善，市场准入规则模糊，上市要求过于严格；收益分配缺乏标准和公平，出现住房分配不公的显化和货币化；住房二级市场上的需求结构与供给结构不相匹配；等等。
理清住房二级市场的收益分配问题是规范和发展住房市场的关键之一。
本文对二级市场的收益分配问题进行理论分析，得出如下结论：
――如果承认房改前住房产权的初始安排及房改房出售后职工所享有的全部产权，那么已售房改房再出售的住房收益（不考虑地价）就应全归职工。
――公房使用权价格评估应采用收益还原法，房租和地租分开评估。
――如果承认既定的产权安排为政府的一种隐蔽性义务和居民的一种隐蔽性权利，那么，公房上市或使用权交易的土地收益就应归转让者所有。反推过来，职工住房福利的货币化中必须包括地租（价），亦即已购公房者应享有房产权和土地使用权。
――对已售公房再转让的，应免征土地所有权价格；由于土地开发成本已计入房价中，亦不再考虑；但对转让时与购买时之间的土地增值，应比照土地增值税处理。
在上述分析和判断的基础上制定发展和规范住房二级市场的政策。
一、住房二级市场诞生的历史背景及其诱因
1、住房二级市场的界定
从住房参与流通的时序结构来划分，住房市场可以分为一级市场和二级（次级）市场。香港分别称为一手市场和二手市场。一级市场指新建住房流量的权属首次让渡的市场，如新建商品住宅的买卖、租赁等。二级市场指存量住房的交易市场，即住房权属的转让或再转让的市场。在发展比较成熟、稳定的住房市场上，二级市场上的交易量是反映住房市场景气的重要指标。
有必要区分住房存量与流量两个基本概念。住房存量指某一特定时点上有形的住房实物资产的数量。因为有形的建筑物在其有效使用期内是相对固定的，故称为存量。短期内住房的存量供给是无价格弹性的。每一时期住房存量供给的新增加量称为住房流量（供给），亦即住房投资。住房存量变的变动就是住房净投资额。还有一个“流量概念”�；�；住房服务流量，即每一段时期内住房的所有特征所提供的无形的消费效用的总和。住房服务可以看成是从住房存量在其寿命期内源源不断“流”出来的，故称为流量。住房存量的供求构成住房买卖市场（含新建住房市场与旧有住房市场）；租赁市场上买卖的则是住房服务，其价格为租金。
目前，各地广泛存在一、二、三级房地产市场之分。一种分类法是：一级市场指增量房产的买卖与租赁，即新建商品房市场；二级市场指存量房屋的买卖和租赁；三级市场指房屋使用权的转租与转让（臧美华，1999）。显然，三级市场上的房屋亦属存量。上海、天津等地的划分是：一级市场指土地市场（国务院1992年11月4日颁发的《关于发展房地产业若干问题的通知》中即规定“一级市场即土地使用权出让”），二级市场指增量房地产市场，三级市场指存量房地产市场。本文则将住房市场分为一级市场（新增量市场）与二级市场（存量住房市场）。
如果存量住房的产权是清晰的，其交易并无多大可讨论的价值，故私房交易不在本课题研究之中。本课题只研究以非市场价格（租金）获得的住房如何再进入市场，具体包括以非市场价格购买的公有住房（即按房改政策购买的住房，亦称为房改房）与非商品租金承租的公有住房的上市问题。前者属于住房买卖市场，后者属于租赁市场（住房服务市场）。
2、双轨制下公房转租及公房使用权市场的逐渐发展
公房的转租其实历来就有。在住房行政实物配给的计划经济体制下，低租金导致的住房短缺极易诱发黑市行为，不过当时个人承租的公有住房转租比例较小，主要是单位承租的公房，尤其是公有商业用房的高价转租。
房租改革开始后，公房转租的范围扩大到公有住宅。当时公房转租属违法行为，为各地房地产管理部门所重点打击、查处。但市场租金与政策性租金的可观差额的吸引力使公房转租屡禁不止，且数量越来越多，呈半公开化。
公房使用权的买卖则起源于实物换房。在八十年代末期，出于方便居民生活和工作的考虑，不少地方的房地产管理部门成立了换房站，举办换房大会。由于换房存在地段、环境、面积等差异，因此在实物换房的基础上发展为货币补偿的差价换房，此后一直存在。
1994年天津的一些换房市场已变相为公房使用权的买卖市场。天津市河西区房地产管理局下属的龙都房地产经营发展公司率先成为一个公房使用权有偿转让的中介者、经营者，当时引起业内人士的关注（陆岩，1996）。
在北京，公房使用权交易一直受到严厉禁止，如北京1987年《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》中明确规定“严禁出卖公房使用权”；1991年《北京市人民政府关于查处非法买卖公有房屋使用权的规定》一直执行到今。
在沈阳，80年代末就开始了群众自发、秘密的地下隐形出让房屋使用权活动。1991年沈阳市房屋租赁公司即开展了公房使用权有偿转让的试点。
上海市1996年率先推出了公有房屋置换的政策，展开了“差价换房”。1998年5月，上海市房屋土地管理局颁发了《上海市不可售公有住房差价交换试行办法》，允许住房承租人把不可售公有住房按市场交换价值转让使用权，或换购商品房，或互换使用。
1997年5月，武汉市发布了《直管公有住房使用权有偿转让管理实行规定》，在全国首次公开允许直管公房承租人将使用权转让。
目前，公有住房使用权的交易（出租、转让、交换）在全国许多城市兴起。
3、公有住房出售的价格序列及产权结构
（1）公有住房出售过程中的价格序列
1979年，国家城建总局从国家补助的住宅建设投资中，分别拨给陕西、广西一部分资金，在西安、南宁等市进行建房全价（土建成本价）出售给私人的试点，从而拉开了我国城镇住房制度改革的序幕。
1982 年4月，国务院选定在常州、郑州、四平、沙市等四个城市进行“三三三制”出售公房，售价仍以土建成本价为准，政府、企业、个人各负担房价的1/3. 1984底，城乡建设环境保护部把北京、天津、上海及全国23个省的82个城市作为补贴出售公房的第二批试点城市。
1988年提出了不发补贴、优惠出售公房的办法。优惠价以公房标准价即住宅建筑本体造价加征地拆迁补偿费为基础计价，扣除折旧、单位给职工发放的住房补贴及一次性付款优惠等。据笔者（1995）估算，一般来说，新建住宅的优惠价为其标准价的80%左右，旧有公房的优惠价为标准价的60~70%.从1994年起，出售现有公有住房价格从标准价过渡到成本价。标准价按负担价和抵交价之和测定。一套建筑面积为56M2的标准新房的负担价，1994年为所在市县双职工年平均工资的三倍；抵交价按双职工65年内积累的由单位资助的住房公积金贴现值的80%计算。
成本价包括征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费、管理费、贷款利息和税金等7项因素。
从1998年下半年起，出售现有公有住房，原则上实行成本价，并与经济适用房相衔接。经济适用房按微利价向中低收入家庭出售，其价格在成本价的七项因素上再加3%以下的利润，建设用地实行行政划拨。安居工程房则以成本价销售。
集资建房、合作建房适用于经济适用房的规定，但目前许多单位集资、合作建房给予职工的优惠比较多，类似于优惠价。
公有住房出售价格的演变，反映了我国住房制度改革及存量住房市场化的渐进性。
（2）已售公有住房的产权约束
流行的观点是：无论是土建成本全价、三三三制价、补贴价、优惠价还是标准价、成本价、微利价出售公有住房，由于购房者享受了或多或少的公家的补贴或优惠待遇，因此与按市场价购房获得完全产权相比，用非市场价格购得的住房只能获得部分产权，即对其所购房拥有的产权作出一定限制。这就是房改房部分产权的由来，也是目前放开和发展住房二级市场所面临问题的由来。
对部分产权房的规定，最早见于国务院房改领导小组1992年1月1日《全面推进城镇住房制度改革的意见》。1994年7月18日《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》对部分产权再次作出了明确规定：
职工以标准价购买的住房，拥有部分产权，即占有权、使用权、有限的收益权和处分权，可以继承。产权比例按售房当年标准价占成本价的比重确定。职工以标准价购买的住房，一般住用5年后方可依法进入市场，在同等条件下，原售房单位有优先购买权、租用权；原售房单位已撤消的，当地人民政府房产管理部门有优先购买、租用权。售房收入在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后，单位和个人按各自的产权比例进行分配。
职工以成本价购买住房的，产权归个人所有，一般住用五年后可依法进入市场，在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后，收入归个人所有。
不少地方明确规定了部分产权的比例，如北京市规定，职工按标准价或93年（含）以前按优惠价购买的住房，职工和原产权单位享有的产权比例分别为94%和6%.广州市则规定，以标准价购买的住房，职工和原产权单位的产权份额分别为80%和20%.应该说，国家政策对房改房上市早已作出了较为明确的规定。目前的问题并不在于应不应该放开住房二级市场，因为不放开关系到政府的声誉与政策的“动态一致性”问题。目前的问题在于如何具体操作。
二、开和发展住房二级市场的必要性和经济效应
1、放开和发展住房二级市场的必要性
（1）住房制度改革的连续性及住房市场化的整合从时间维度上看，房改方案虽多种多样，但一直是朝市场化方向逼近的。从房租改革来看，从最初的发放住房券实行“空转”、以息代租、提租补贴、小步提租不补到实行准成本租金、成本租金，市场化程度缓步前进。以房租占消费支出的比重来衡量的住房市场化程度1995年为 20%，以住房价格市场化程度衡量的住房市场化程度1995年为33% （曹振良，傅十和，1998）。
从横向来看，住房制度改革选择的是存量住房与增量住房分别改革的方式，新建住宅采用新房新租、先售后租以及新建商品房市场所形成的增量市场价格的边际调节与示范效应，形成了一个与旧住房体制并存的市场型住房经济体制且日趋壮大。
目前的问题是存量住房如何完全市场化以及未完全市场化的存量与市场化了的增量的整合与并轨。很显然，放开和发展住房二级市场，允许已售公有住房和未出售公房使用权以市场价格交易恰好完成了这个双重任务，这正是改革的历史必然性。
（2）放开住房二级市场；
一种帕累托改进的住房市场化路径改革的方式不外乎两种：帕累托改进和非帕累托改进。前者因不损害任何人的既得利益，而又能增加某些人的利益，因而改革是摩擦最小的；后者因要损害某些人的利益，所以改革成本较大，但如果能用改革的收益对受损者进行适当补偿，也能缩小改革成本，逼近帕累托改进（樊纲，1990）。如果我们承认公有住房售前及售后的产权安排，那么，放开住房二级市场，允许已售公房再出售和公房使用权交易，这两种交易形式都是帕累托改进。
低租金制下公房使用权的凝固化、禁止流动是一种低度均衡，导致消费者效用损失和房产资源配置的效率损失（傅十和，1997）。公房使用权的交易能使交易各当事人均能受益：转让公房使用权者获得了住房福利货币化的现金收益；受让者通过支付使用权价格承租到了合适的公房；虽然受让者仍只向国家交纳低租金，但国家从交易中获得了税费；从事交易中介的企业获得了佣金，各方效用均有提高，是一种帕累托改进（傅十和，1997），亦即是一种利益最大化且改革成本最小的改革方式，一种最为顺利最为理想的改革进程（樊纲）。
2、放开和发展住房二级市场的经济效应
放开和发展住房二级市场的经济效应有：
（1）制度效应：住房二级市场的发展，保证了房地产制度改革的连续性，为存量房地产的市场化与增量市场找到了一个衔接点与整合点，加快了住房新体制的建立。
（2）消费效应： 住房实物补贴的货币化会增加居民的消费选择空间，提高消费效应（傅十和，1997）。居民可以利用住房二级市场以旧换新、以小换大、以远换近，改善居住条件，促进人力资源的流动。
（3）资源配置效应：存量房产上市交易，能调剂余缺，引导房产资源在市场机制下的合理配置，实现存量公房的真正价值。二级市场上的抵押贷款扩张也为银行的大量存款找到了投资机会。
（4）刺激住房一级市场：已售公有住房上市后的购买者一般是无力购买新建商品房的人，而售旧房的居民利用销售收入、储蓄及抵押贷款可以购买商品房，如此推来，二级市场的发展不但不会吸走一级市场的购买力，相反，反而会吸纳、消化一级市场上的积压商品房。
（5）对经济增长的拉动效应：居民售旧后重购的住房其面积一般大于原旧房，因此新增住房需求量蔚为可观。据估算（谢家瑾，顾云昌等，1999），放开住房二级市场，全国城市和建制镇每年可增加住房需求量平均约2800 万M2左右，对空置住房的消化吸纳及住房投资有很大的拉动作用。
（6）可以减轻地方政府负担， 增加地方财政收入。政府在一级市场上的各种非住房工资补贴、优惠或免费可以通过二级市场回收。目前，不少地方政府对二级市场房地产交易征收下列税费：卖方缴纳5%的综合税率（含营业税、城市建设维护税、教育费附加、土地增殖税、个人所得税）、1%的土地收益金；买方缴纳2%~4%的契税、0.50/00的印花税、10/00~2%0的产权登记费；买卖双方各缴0.5%~1%的交易手续费，能增加政府财政收入。
三、我国住房二级市场发展的现状及主要问题
1、已售公房上市意愿
购买公有住房的人主要是为了自住，究竟有多少已售公有住房有上市意愿？下面的一组调查数据给出了一个粗略的估计。
北京市曾对怀柔县一个505户的居住小区进行的一次典型调查表明，已售公房的出租、出售市场容量约占已售公房总量的30%左右1.上海市1996年在长宁区、青浦县、南市区分别对4300、7700、4600多户已购公房户进行了问卷调查，结果表明：其中想通过已售公房上市来改善居住水平的分别占31.9% 、33.1%、 33.7%；在嘉定、虹口、徐汇、静安等区的调查结果也大体在1/3 左右2.温州市房地产交易中心去年的抽样调查表明：40%的家庭表示只要房改房上市并脱手，将购买力100~120M2的新房。
一项对秦皇岛市1000份问卷调查的统计分析表明：对住房条件不满意的有41%；若允许公房上市将出售现有住房的有27.5%，待条件允许再售的有23.7%，即有出售现住房意愿的占51.2%.3由杭州市房改办牵头举行的“房改房上市意愿”市场调查表明：80%的人们对现有居住条件不满意；约56%的人表示，只要房改房可以上市并有合适的房子，他们将会在1~2年内通过卖旧房来买商品房，或出租旧房买新房。
可见，已售公房有上市意愿的约占已售公房总量的1/3~1/2.
2、住房二级市场上的交易形式
除了已售公房的再出售、出租、抵押等交易形式外，住房二级市场上的交易形式还有多种：
（1）“贴价换房”，指已购公房住户与开发商之间“已旧换新、差价补贴”。居民以旧有公房向开发商换取新建商品房，并支付差价；开发商回收旧房以安排拆迁户、再出售或委托房管部门经营。如常州、姜堰市等。
（2）公房使用权置换。居民将自己承租的未（不可）出售公房按协定的价格可以以下列形式进行交易：
A 与其它出租的公有住房相互交换使用，支付差价，即所谓“差价换房”。
B 将公房使用权作价换购商品房、私有住房、平价房、安居房等；
C 将公房使用权转让给房地产开发公司、房屋置换公司或居民，获得相应补偿费。
后两种方式中，受让方继续按现行租金政策与公房产权单位建立租赁关系。
公房使用权交易主导了天津住房二级市场，在上海亦颇为流行。
（3） 购买、上市并步走。如青岛市去年年底规定，居民承租尚未购买的公房，如果找到了买主或换房者，可将购买该住房与上市出售或交换并步走，价格商议，且增值收益归己。
灵活多样的交易形式活跃了二级市场，也反映了群众的创造性。
3、我国住房二级市场交易规模
从1996年开始，全国有35个大中城市开始了住房二级市场试点工作；从1997年开始，这些城市已基本放开了二级市场，一些城市如上海、天津，住房二级市场已初具规模，但与香港二级市场高达85%的转手率相比，大陆的住房二级市场尚处于起步阶段，且存在严重的区域不平衡。以下一组数据反映了一些城市活跃的住房二级市场。
上海住房二级市场是全国最活跃的，下表列出了上海近年来住房二级市场交易兴旺的有关数据。
1998年全上海市差价换房总成交户数为5029户，总成交面积16.63 万平方米，其中转让4388户，面积14万平方米，金额2.97亿元；交换641户，面积2.63万平方米。
天津市1996~1998年全市累积办理直管公房置换34455户，建筑面积约115.2万平方米；其中交旧房购新房5433户，占16%；以小调大21821户，占63%6.江苏省房改办自97年6月起在南通、江阴、常熟三市进行已购公房上市交易试点以来，三市共成交了3252套，出售已购公房后又再购新房的有3049套，南通市
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