深化国有资产管理体制改革的几个问题
1.企业国有资产笼统为国家所有，国务院代表行使所有权，但是在中央和地方、政府部门与部门之间产权责任不清，缺乏责任约束，国有资产实质处于无人负责状态。
2.许多政府部门既承担公共管理职能，又承担部分国家所有权职能，政企（资）职责不分。这使政府部门很难给自己准确定位，既妨碍了政府正常行使公共权力，又将国有企业作为行使公共职能的工具，让企业承担社会职能，造成政企职责错位。
3.政府部门在企业之外以行政方式多头干预；不是经营国有资本，而是管理国有企业。这种所有权与经营权混为一谈的管理，造成了两个结果：一是行政干预的“越位”，抑制了企业市场活力，致使国有资产运作低效率；二是企业内所有者“缺位”，弱化了产权约束，所有者权益往往被侵蚀。
（二）改革国有资产管理体制应主要解决4个问题
1.落实国有资本的管理、监督和经营责任。国家由管企业转向管资本。建立责权明晰的国家所有权委托代理体制，形成对每一部分经营性国有资产可追溯产权责任的体制和机制。
2.国有经济布局和企业结构要进行有进有退的调整。政府从直接管理庞大的国有企业群，转变为控股重要企业和持有股份。国有资本由覆盖各行业、各领域，向国家必须控制的行业领域集中，减少国有资本涉足企业的数量。
3.政府设出资人机构，与公共管理职能部门分开，受政府委托集中统一行使国家所有权。行使公共权力的部门不再承担出资人职能，形成政企（资）分开的体制基础。
4.实行国家所有权与企业经营权分离。出资人机构受国家委托拥有股权，依《公司法》以股东方式行使出资人权利、履行出资人职责；企业拥有法人财产权，在公司治理框架下自主经营、自负盈亏，成为独立的市场主体。出资人机构不越权干预。
概括地讲，改革国有资产管理体制的任务，是使国家由管企业逐步转向运营资本；政府设立出资人机构，集中统一地行使所有权，实现政企（资）分开，所有权与经营权分离；出资人机构对投资和拥有股份的企业拥有股权，按《公司法》以股东的方式行使权利、承担责任；包括国家投资和拥有股份的企业在公司治理框架下自主经营、自负盈亏，成为独立的法人实体和市场主体；出资人机构以实现政府政策目标和国有资本保值增值对国家承担责任。
（三）建立适应市场经济的国有资产管理体制
国有资产管理是涉及国有制实现形式，国有资产的管理、运营、监督和公司治理等多方面相互关联又相互制约的体制和机制。改革国有资产管理体制，绝不是各级政府设立一个专门机构就可以解决的问题。国有资产管理主要涉及4个方面：
1.国有资产的公共管理。如国有资产的立法，国有产权的界定、会计制度、统计、稽核、评估，国有资本经营预算的确定和对国有资本运营的监督等。这属于国有资产的公共管理职能，应由公共管理部门管理，形成全国上下的管理系统。
2.国家所有权的委托代理。在政企分离、所有权与经营权分离情况下，“国家”行使所有权必须经过一系列的委托代理。按目前的管理体制，委托代理的链条是国家统一所有，中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责；中央和地方政府设立专司国有资产管理的部门——出资人机构；出资人机构控股重要企业，对部分大型企业和企业集团进行“授权经营”。在这一体系中，核心的问题是委托代理的有效性。
3.国有企业的公司制改制和公司治理。政企分开、所有权经营权分离的企业制度基础是公司制度。因此，国有企业必须进行公司制改制，建立有效的公司治理结构。在公司制度安排下，国家所有者由通过政府部门的行政干预“管”企业，转变为委托出资人机构以股东方式“履行出资人职责”；包括国家出资人在内的所有者通过股东会或产权交易市场保持对企业的最终控制权；企业拥有法人财产权，自主经营，成为独立的法人实体。以此实现在所有权与经营权分离情况下保障国家所有者权益。
4.对国有资本运营的监督。政府授权有关部门如财政部、审计署，对出资人机构进行审计监督；出资人机构对授权经营的机构进行审计监督。
（四）关于国有出资人机构
在要建立的国有资产管理体制中，缺位的是“代表国家履行出资人职责”的机构。按十六大要求设立国有资产管理机构，是建立国有资产管理体制的一个关键环节。
中央政府和省、市（地）政府分别设立的国有资产管理机构是受同级政府委托，代表国家履行出资人职责的专职机构——出资人机构。这个机构的设立解决了3个问题：一是这个机构明确的定位是“履行出资人职责”，并不是“管理国有企业”的职责。这就有利于从管企业向管资本转变，实现所有权与经营权分离。二是政府行使国家所有权的部门与行使公共权力的部门分开，各自有明确的定位和行政目标。这就从组织上实现了政资分开，体制上实现了政企分开。三是出资人机构“管资产与管人、管事相结合”。对政府而言，出资人机构集中、统一地行使所有权，形成责权明晰的可追溯产权责任的主体；对企业而言，这就构造了排他性地行使国家所有权的“老板”。
出资人机构对受托运营国有资本，拥有占有、使用、处分、收益的权利；以产权为纽带，承担投资企业的改革和重组、优化国有资本布局和垄断性企业的改革重组责任。出资人机构对同级政府负责：实现政府政策目标，承担国有资产保值增值责任，接受政府的审计监督。
因此，出资人机构不是原政府各部门管理国有企业的机构、职能和管理手段的简单合并。由对企业的行政管理转为履行出资人职责，出资人机构的职能和行使职能的方式、手段都必须有重大转变。
国有出资人职责概括地讲主要有：
1.通过编制和执行国有资本经营预算，对国有资本做有进有退的调整，保证重要国有及国有控股企业在某些重要行业关键领域的控制地位，提高国有资本投资回报。
2.推进投资的企业进行公司制改制，通过积极参与公司治理保障国有资本的权益。
3.会同财政部门制定财务会计制度，以资产收益和现金收入处理显形负债（不良债务）和隐性负债（对职工社会保障的历史欠帐）。
4.监督国有及国有控股企业财务报告的真实性。汇总国有及国有控股企业资产负债表，编制和监控监管资产的资产负债总表，从总体上改善资产负债结构，保持国有资本的安全性。
5.国有资产监管机构向本级政府报告监管工作、监管资产状况和其他重大事项，必要时应向公众披露。
6.国有资产监管部门接受同级财政和审计部门的监督。
（五）建立国有资产管理机构要与抓大放小、国有经济有进有退的调整结合
改革国有资产管理体制，必须与继续调整国有经济的布局和结构放在一起考虑。国有资产管理最重要的是国有产权委托代理有效性的问题。目前尚存国有企业约18万户，由过去从中央到地方成百上千个政府部门分别管理，现在集中于约300个国有资产管理机构“履行出资人职责”，会出现一系列问题。如果一个机构涉足的企业过多，就鞭长莫及；如果层层委托代理，就没有效率。提高委托代理有效性，就要优化国有资本布局，坚持抓大放小的方针，专注关键的少数，减少国有资本涉足企业的数量。
（六）出资人机构如何行使所有权
为坚持政企分开、所有权与经营权分离的原则，出资人机构如何行使所有权是关键的技术细节。要害是必须从制度和机制上严格区分以股东方式“履行出资人职责”和依照行政隶属关系“管企业”的本质性差异。
在这里我们必须注意两种倾向：一是防止企业内所有者继续缺位，所有者权益被侵蚀；二是防止出现“婆婆加老板”，把企业管死。
1.所有者到位又不越位。设立出资人机构，“管资产与管人、管事相结合”，集中统一行使所有权，这是为克服所有者缺位迈出的关键一步。“管资产与管人、管事相结合”中的“管”，决不是传统意义上政府在企业之外进行的行政干预或行政审批式的管。出资人机构要“管”的内容是履行出资人职责该“管”的内容，“管”的方式是出资人履行股东权利的方式。
所有权到位，就是出资人机构为行使所有权该管的人和事要理直气壮地管好、管到位，成为“真老板”，强化来自所有者的激励和约束。这是维护所有者权益必须要做到的。
所有权不越位，就是出资人机构只当“老板”不当“婆婆”。只行使股东权利，决不干预企业的经营权、管理权。这是增强公司活力和提高公司运行效率所必须的。
2.建立明晰的公司分权制衡机制。公司权利分为所有权、经营权、管理权和监督权。我国《公司法》对4项职权各有明确界定，并分别由股东会、董事会、经理和监事会行使。这是建立有法律保障的分权—制衡关系，形成有效的公司治理结构的基础。
所有权：出资人行使所有权，就是保持对公司的最终控制地位。这是维护所有者权益所必须的。出资人的所有权体现为《公司法》赋予股东会的权利。
经营权：股东会选聘董事，组成公司经营决策机构——董事会。依《公司法》董事会拥有公司的经营权。
管理权：董事会选聘经理作为公司的经营管理者，董事会对公司重要事项做出决策后，交由经理主持公司的日常经营管理。经理依《公司法》享有经营管理权。
监督权：监事会代表股东对公司进行监督，《公司法》赋予监事会监督权。
在公司治理中既要防止所有权侵犯经营权、管理权，也要防止经营权、管理权架空所有权，排斥监督权。只有公司的所有者、经营者、管理者、监督者恪尽职守，又不越位，才能形成良好的运行机制，既保障所有者的最终控制权，又使企业富有活力。
（七）国有企业有两种类型，国有资产管理有两种形态
在进行国有资产管理时，可以把国有企业分作两类，一类是在某些特殊行业承担或部分承担公共责任的特殊企业，要保持“国有经济控制国民经济命脉”；另一类是竞争性企业，以赢利为目标，实现资产保值增值。为此，出资人机构管理和运营国有资本要承担两方面责任：一是在支撑国民经济增长、保障国家安全方面实现政策目标；二是提高国有资本运作效率，实现保值增值。与此相对应，国有资产管理应当有两种形态。
1.对特殊公司的监控。极少数关系经济命脉、国家安全、提供重要公共产品和服务以及天然垄断行业的重要企业，如电网、电讯、军工、石油和大型基础设施等领域的重要企业属特殊公司，它们是政府进行公共管理、实现公共目标的重要资源。政府投资的目的不仅是资产的增值，更重要的是承担公共责任，保持国家的控制力。这类企业数量有限，但关系重大。为贯彻政府意图，对这类企业出资人机构应直接持股、控股或独资经营，国有资本不能轻易撤出，保持对这类企业的控制力，即进行企业形态的监控。
2.对普通公司的运营。在一般竞争性行业，出资人机构并不依恋特定的企业，而是以投资回报最大化和国有资本的保值增值为目标，不断优化资本布局，进行有进有退的调整。由“管企业”，逐步转换为“运营资本”。显然，国家投资和拥有股份的企业大多数属于这一类。
划分两类形态管理，是为了使各自有明确的目标，可以使用相应的管理手段和评价体系，便于准确地考核，提高监管效率。
（八）出资人机构对特殊公司和授权经营机构的监管
特殊公司和授权经营机构都类属于国有独资公司，应按《公司法》设立董事会、经理、监事会，但不设股东会。尽管对它们的监管有某些特殊性，但决不能离开公司治理框架，退回到政企不分、所有权经营权不分的老路。
出资人机构承担监管责任，可以通过4个渠道进行。
1.拟定或批准独资公司、授权经营机构的章程，决定它们的设立、分立、合并、清算等事宜。
2.选择经营者——董事会成员，并决定其薪酬。
3.签定业绩合同。这是出资人机构对国有独资公司和授权经营机构业务监管的重要手段。就政府意志、企业目标、年度预算、利润分配、投资计划等事项出资人机构与独资公司和授权经营机构签定1年或几年的业绩合同，形成硬约束。
在合同范围内公司自主经营，出资人机构不再干预；合同双方有超出业绩合同的重要事项，应协议修改合同。
4.出资人机构派出监事会，以业绩合同为准进行审计监督和业绩评估。监督结果报出资人机构，决定经营者的奖惩、去留。
（九）建立国有资产管理体制的难点
建立符合市场经济的国有资产管理体制是重大的体制创新，涉及多方利害关系的调整，我们必须克服许多困难才能实现初衷。主要的难点是：
1.面对庞大的国有企业群，鞭长莫及，即便中央和地市三级政府分别管理，将约18万户企业的国有股权分散给各个国有资产管理机构，每个机构也要面对500～1000户企业。这样宽泛的管理幅度几乎不可能管好。党的十六大把“调整国有经济布局和结构”与“改革国有资产管理体制”统筹考虑是十分重要的。但“抓大放小”，减少国有资本覆盖企业的数量，并不是短期就能做到的。
2.缺乏良好的公司治理基础。新的国有资产管理体制是建立在所有权与经营权分离基础上的资产管理。因此，保障国家所有者权益的基础是有效的公司治理。但是中国缺乏公司治理文化。目前的情况是，一方面国家所有权委托代理关系不清，激励不足，约束软化，内部人控制带有一定的普遍性；另一方面，有政府背景的一股独大普遍存在，大股东行为不端正、小股东无能为力。因此实际上存在着一股人为扭曲公司治理的力量。这一情况如果不能改变，国有资产管理体制改革难以成功。
3.新设立的出资人机构如何正确行使所有权。市场经济中，在所有权经营权分离条件下，股东可以通过两种方式行使权利，即在股东会上行使表决权——“用手投票”，和在产权交易市场的股权交易——“用脚投票”。目前，出资人机构“用脚投票”的条件并不完全具备。在用脚投票不成、用手投票又难以解决问题的情况下，行政干预再度出现的可能性极大。况且以行政干预的方式“管企业”大家太熟悉了，以股东方式行使所有权又太不熟悉了。放下最熟悉的拿起最不熟悉的是有极大的难度的。
4.缺乏懂得和熟悉资本监管的人才。出资人机构的功能和性质实际上相当于国家控股公司或国家资产管理公司。出资人机构成功的运作，需要有高水平的资本运营、企业评价、财务监管等专业人员；为使投资和控股的公司有良好的公司治理，需要派出合格的股东代表、有能力的董事、称职的监管人员。这些稀缺的人力资源的来源、选聘方式等都是没有解决的问题。
（十）国有资产管理体制改革的风险
国有资产管理体制改革牵动全局，推进改革必须注意防范风险。
1.政府机构不再干预后，如果国家所有权继续不到位，这就为企业内部人控制留出了更大的空间，资产和效益的流失在所难免。
2.在实行“管资产与管人、管事相结合”的情况下，如果出资人机构不转变为“管资本”，而继续沿袭隶属关系式的行政干预，成为“老板加婆婆”，那么就会把企业管死，退回到改革原点。
3.在新的管理体制下，中央政府和地方政府分别履行出资人职责，享有权利，承担责任。在明确了产权责任后，如果地方政府为了保护所监管企业的利益而强化区域分割、市场保护，就会为全国统一市场的形成进一步设置障碍。
4.国有资产管理机构如何行使产权责任。如果出资人机构的权力掌握不当或缺乏监督，比如出现争先“一卖了之”，或对经营者半卖半送等情况，很快就会把可能用于解决或部分解决对职工历史欠帐和银行不良债务的资源耗尽，那么就会进一步增加财政、特别是中央财政负担，增加财政风险。
5.避免新形势下的政企不分。在政府部门不直接干预企业后，国资管理机构不能成为党委、政府、政府部门对企业行使公共管理职能的二传手。不能把政府必须承担的某些公共职能、过去政府管企业的某些做法通过国资管理机构这个“漏斗”灌到企业，形成新的政企错位，使出资人机构和企业的目标变得模糊不清。
国有资产管理体制是一项牵动全局又十分复杂的改革，认真弄清改革的目标，所要建立的体制和机制，先立法、后行动，是改革取得成功所必需的。
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