关于如何确定证券法的调整范围问题
我国第一部证券法已经出台，这标志着我国证券市场的法制建设进入了一个新阶段。在这部法律的审议过程中有若干重大问题成为争论焦点，各方面人士都发表了不同观点和意见，其中一个重要问题是关于证券法的调整范围问题，经历了较长时间的争论。从亲自参加这部法律制定工作的角度来看，有必要从法理上阐述清楚这个问题。
证券法的调整范围涉及二个层次的问题，一是调整哪些种类的证券；二是调整这些证券的哪些活动。对此一直有两种不同意见，成为审议证券法草案的焦点之一。
一种意见主张，证券法应当成为统辖公司法和其他证券法律、法规的基本法，各类证券活动首先以证券法为准，将其他法律、法规中对证券发行、交易的规范都纳入证券法中，其调整范围应当包括所有证券（也含其衍生品种），既规定其发行活动，又规定其交易活动以及其他相关活动，用这部法律对证券市场实施全方位、全过程的管理。
另一种意见认为，我国制定证券法，其调整不能从“证券法”的名称概念和“证券”的学术名词概念出发，而应当从我国证券市场的实践基础和现实条件出发，对目前适合我国需要的、有条件规定的证券种类加以规定，并与现行的公司法、有关证券管理的行政法规相衔接，还要考虑与今后需要制定的其他法律相协调。从证券活动存在不同法律关系的历史发展和现状来看，并借鉴国外证券立法的经验，调整证券市场关系的立法应当是由多项法律组成的，它们各有分工，又相互协调配合，不可能仅靠一部证券法来规定全部证券市场的法律关系，也难以用这一部法律将所有证券活动都管起来，因此，我国证券法所调整的证券关系主要是股票、公司债券等基本证券的交易活动，而对股票、公司债券的发行活动在公司法已作规定的基础上，根据实践中的新情况作出补充性规范。此外的其他证券，即政府债券、金融债券、投资基金券等，因其发行活动反映的法律关系各不相同，也区别于股票、公司债券的法律关系，需要另行制定法律、法规加以规范，其交易活动虽与股票、公司债券的交易活动（主要是集中交易方式上）有相同之处，但在管理规范上还有较大不同（如：对政府债券的交易，其挂牌上市不实行审批制，并且发行人不承担信息披露义务；再有，我国目前发行的金融债券不允许转让和上市交易等），也不能简单地实行与股票、公司债券上市交易同样的管理规范。这些例外性规定以及是否适用证券法规定的交易管理规范，也需要由其他法律、法规加以明确。
上述两种不同意见的产生，关键在于立法指导思想不同和立法技术的把握上不同。从立法指导思想来说，就是在我国目前条件下，是外国证券市场上有什么我们也都有什么，与外国证券市场的作法完全接轨，还是慎重地从我国的现实需要和实际条件出发来作出选择，而不是从概念出发；从立法技术的把握上来说，对我国目前能够规定的证券种类，其发行活动和交易活动（学理上抽象为证券一级市场和二级市场）只能集中在这一部证券法中，还是要坚持法与法之间应保持衔接协调的原则，重视每项法律应调整特定法律关系的规律性。是否不将全部证券活动写入这一部法中，就违反了法律适用的惯例，造成法律使用上的不方便。
为了进一步明确立法指导思想，并恰当把握好立法技术，来较好地确定证券法的调整范围，有必要从基本法理、立法惯例、现行体制和立法技术几个方面进行综合分析，并加以说明。
第一，从立法指导思想上说，这部证券法具有阶段性特点，目前其所调整的，不能与国际上的现有作法全面接轨，而应当就我国证券市场经过实验、有了一定实践经验、问题看得较清楚的、又是我国市场经济发展现实需要的证券品种加以规定，而不能从“证券法”的名称概念和“证券”的名词概念出发，更不能照抄照搬国外的作法。
第二，从基本法理和立法惯例方面来看，证券市场的一级市场（发行市场）和二级市场（交易市场）的行为规范，不可能集中在证券法的一部法律中，需要有相互协调的多个法律共同配合进行约束和规范，各国的证券市场发展的历史过程和立法惯例都证实了这一点。这是因为各类证券的发行、交易活动产生于不同经济发展的历史阶段上，针对其不同的法律关系，在商事法律领域内制定了既有各自的调整范围又有相互联系的多项法律。例如：对于构在证券市场最基础券种的股票和公司债券，由于原始股发行、新股发行是设立公司募集股本和公司增加股本的行为，公司债券发行是公司运作中扩大筹资的行为；而股票、公司债券的转让交易，反映股东、债权人对公司的关系，并构成当事人之间的股权、债权转让行为。这些证券活动的规范都是公司法范畴的基本内容，因此，各国在制定公司法时都包括了这些规范。又如：对于投资基金券，由于发行投资基金券是根据商事信托关系，在确立委托人、受托人、管理人的证券投资信托关系基础上而设立投资基金，反映了以信托关系运用该基金从事证券投资而为委托人创取收益的法律关系，因此，投资基金券的发行活动要受证券信托投资法的调整，这在国外也都是单独立法，如：日本制定了证券投资信托法、投资顾问法；德国制定了投资公司法；韩国制定了证券信托投资业法；美国制定了信托契约法、投资公司法、投资顾问法等，都调整投资基金券的发行活动。再如：对于金融债券，因为它是由特定的银行等金融机构发行的，有些国家是作为公司债券对待（如英国、美国），列入公司法的法律规范范畴；有些国家是作为特殊债券管理（如日本称为金融债），按照对金融机构的监管来规范，日本是由长期信用银行法加以调整。再譬如：对于政府债券的发行，本源上该发债行为不属于商事法律范畴，但因是通过证券市场进行政府筹资，各国作为一种特殊证券活动以单独立法来加以调整。各国的普遍作法是国债发行需要通过国会审批，其发行原则和资金用途则由专门法来调整，例如：日本制定了财政法、财政处理特别措施法以及若干项关于发行国债的特别措施法；法国制定了关于财政法组织法；韩国制定了国债法、财政证券法；我国台湾省制定了财政收支划分法。上述的这些法律专门调整政府债券的发行活动。
由上可以看出，各种证券的发行活动中，由于发行主体、发行条件、审批程序、审批机关以及管理措施各有不同，无论其实体性规定，还是程序性规定，不可能在一部证券法中按同一规范加以规定，也就不存在首先适用证券法的情况。与之相反，经过对主要国家证券法律的研究，除美国有一部称为《1993年证券法》的法律外（同时它还制定有1934年证券交易法），其他主要国家制定的都是调整证券交易活动（即证券二级市场活动）的法律，例如：日本为证券交易法（1948年），在此之前制定的交易所法、有价证券业管理法；韩国为证券交易法（1962年）；德国为有价证券交易法（1994年），在此之前制定的是证券交易所法；英国制定的是金融服务法（1986年），在此之前长期靠证券行业的自律性规则；我国台湾省制定的是证券交易法（1989年），在此之前主要靠有价证券业管理办法。此外，法国、澳大利亚等未制定证券法或证券交易法，而将股票、公司债券的发行、交易活动统一纳入商法典或公司法中。由此可以看到，上述国家和地区多采取证券交易法的立法形式，其道理在于不同种类的证券发行以后，与发行人相对分离，主要是证券持有人与受让人之间的相对独立的交易行为，具有共同性，特别是通过证券交易所的集中交易，形成二级市场的主体，因此针对集中交易市场活动规定行为规范，既有客观需要，也不与其他调整一级市场的法律打架。这种立法处理，就较好地把握了各类证券的不同的法律关系，使法律内容各有侧重，便于适用和管理。
几年来，有的同志一直强调股票、公司债券的发行活动应当先适用证券法，其后才是适用公司法，总是搞不清这两个法律之间应有的关系。我认为，这种观念的形成，一是受从“证券法”名称概念出发的影响，二是受美国1933年证券法立法形式的影响。原因是对美国1933年证券法的出台背景和所规定的证券发行的法律规范的性质缺乏历史的和深入的分析了解。对此特别需要加以分析说明。包括美国在内，市场经济国家在历史上对公司设立和股票、公司债券的发行、交易活动，不实施行政干预，因此，美国在各州的公司立法、证券立法中体现的是单纯的商事规范，但是这种自由放任的作法，造成股票发行和交易中出现大量严重的欺诈行为，并且因缺乏政府的必要管理造成了过度投机，也成为1929年爆发金融大危机的重要原因之一。针对这种情况，美国率先引入政府干预证券活动的制度，一是设立专门监管证券市场的机构；二是建立发行登记注册制度；三是建立发行人的持续披露信息制度。由于美国没有联邦公司法，而实施对证券发行、交易活动的行政管理重点是针对跨州的活动和发行额较大的活动（对50万美元以下的证券发行豁免和政府债券豁免），因此，不采取由各州修改公司法和证券法（“兰天法”）的办法，而单独制定联邦证券法（1933年）和联邦证券交易法（1934年），这些法律中所规定的发行规范并不包含原公司法的商法规范，仅是实行行政监管，使联邦证券法规定了行政管理法的内容。原来各州公司法对股票、公司债券发行的规范仍然起作用。多数州采用的联邦示范公司法中，就有专章规定股票的发行（见美国示范公司法第6章第2分章）。此外，发行额在50万美元以下的股票发行活动，则完全要适用发行地州的公司法，因为联邦证券法对其发行活动不实施行政管理。
美国创制的这种政府干预和监管证券活动（股票、债券的发行和交易活动属于商事活动）的规则，陆续被日本、韩国、德国、英国、我国台湾省所采纳。其中，日本在刚引入这一制度时，曾将证券交易法的有关章节定名为“关于有价证券的募集及推销呈报”，1989年将该章修改为“企业内容的披露”，主要规定5亿日元以上的股票、公司债券的发行，应向政府申报并公开披露。我国台湾的证券交易法第二章也定名为“有价证券之募集、发行和买卖”，其规范的性质，也是在公司法规定的股票、公司债券发行的商事规范的基础上，实施行政管理，主要规定发行人接受主管机关的申报管理，这类行政管理规范并没有取代公司法规定的内容。
与上述市场经济国家和地区的立法形式相比较，我国对设立股份公司、发行股票和公司债券的行为，并没有采取自由放任的作法，一开始即实施严格的政府管理，因此，我国公司法和国务院有关股票发行和交易的法规中，已经规定了审查批准和信息披露的制度，作了一系列规定（我国公司法第三章第一节，主要是第84条至第91条，第四章第一节第129条至第142条、第三节第151条至第158条，第五章第159条至第173条等），而不必非要将这些规定全部移到证券法中作重复规定。不能设想制定我国公司法不包含行政管理的规范而就成仅规定单纯的商事规范。总而言之，美国等国家证券法或证券交易法所增加的行政监管规范，在我国公司法已经解决了。现实中公司法实施四年来，国务院有关部门正是依据公司法和有关行政法规审查批准股票、公司债券的发行，并监管上市活动。现在的问题是总结新情况和还存在的问题，在制定证券法时加以补充和完善。这样看问题就是从中国的实际出发，而不是从概念和外国的有些作法出发。
第三，从我国现行证券市场管理体制来看，按照国务院确定的部门职责分工，中国证监会依照授权对全国证券、期货市场实行统一监管，同时又规定国家计委、中国人民银行、财政部对企业债券、金融债券、政府债券的发行管理。据此，证券法中所规定的国务院证券监管机构如果仅指证监会，那么要在调整范围内规定所有证券的发行就有问题，证监会有权管理的仅是股票、投资基金券，也就是说我国证券一级市场的管理是分为几个部门的职责。而证券二级市场上，进入证券交易所的上市证券（目前有股票、公司债券、投资基金券、国库券），主要由证监会监管，而未允许交易的金融债券和其他政府建设债券的管理，以及通过人民银行拆借中心进行的证券回购业务的交易行为，则还不属于证监会管辖。由此，如果按照证券法应当实施对证券市场全方位、全过程的调整的观点，就需要由国务院将上述各种证券的一级市场和二级市场的活动都划归证监会一家管理。反之，如果按照现行管理职责的分工体制，将各种证券的发行和将交易活动都写入此法中，就不可避免地要在这一部法律中写出多个部门的职责划分和各自的监管规范，这将会增加立法的难度。因此，证券法集中规定二级市场比较好定位。
第四，从立法技术上分析，根据以往立法的经验，在多种法律关系交织之中，针对某一方面的法律关系进行单项处理，问题比较集中，就较容易作出规定。特别是存在还不成熟的一些问题时，如果为了贪大求全都要在一部法里同时作出规定，就容易陷入长期争论之中，拖累整个法律的出台。可行的作法应当是先规定成熟的，有条件实施的问题，再通过实践不断修改的改善。证券法的立法也应当借鉴这样的立法经验来指导。
李飞
