一、判例简介：原告湖北摩擦材料总厂清理组诉
襄樊市地皮局收回地皮行使权案
一九九二年九月，湖北摩擦材料总厂经核准在襄樊市征用地皮66.55亩，用于轿车配套手艺引进革新项目培植，但因境外资方企业破产倒闭，致使合作培植项目失落败、地皮闲置。后经襄樊市人平易近政府核准，被告襄樊市地皮局于一九九九年四月作出行政处置责罚决意，决意收回湖北摩擦材料总厂闲置的66.55亩地皮行使权。同年六月，襄樊市高新手艺拓荒区地皮治理局与湖……
二、题目问题的提出
破产（bankrupty）法式的性质，理论研究中虽有诉讼事件、非诉讼事件、出格事宜三说之争［2］，但我国破产法作为依不凡法最先的出格法式，其分歧之处不只在于其启动法式＿＿破产申请的提出，须经破产申请人上级主管部门核准，而且基于我国设计经济传统和对破产法功能的扩充，政府列入破产法式的色彩过于粘稠；在破产申请、破产宣告甚至破产终结的整个破产法式中，都直接或间接地渗透有相关行政治理行为，平易近事破产司法相干与破产行政司法相干订交叉，是我国破产法式的一年夜特色。是以，增强破产法式中行政治理行为的研究，合理培植债权人、债务人和破产治理人的行政诉权，是维护破产法式列入人正当权益，节制和监视破产法式中行政权力的有用路子，对完美我国破产轨制和行政诉讼轨制也具有主要意义。
三、破产法式中的可诉行政行为剖析
“破产企业上级主管部门或政府授权部门赞成其申请破产的定见”。可见，债务人的上级主管部门对债务人破产申请核准与否，直接相干到债务人破产申请权的实现和破产法式的启动，具有行政行为的日常特征，属可诉的具体行政行为。
（二）政府相关部门对全平易近全数制破产企业的清理决意
我国破产法划定，全平易近全数制企业由债权人申请破产的，在人平易近法院受理案件三个月内，被申请破产企业的上级主管部门可以申请对企业进行清理。清理申请提出后，企业理当向债权人会议提前程争和谈草案。债权人会议与债务人杀青息争和谈的，经人平易近法院认可后书记间断破产法式。企业的清情由企业的上级主管部门负责主持［3］。
息争与清理虽然慎密联系在一路，但二者属于两个相对自力的法式。我国破产法划定的清理在运用局限、前提、法式等方面均分歧于公司重整。所谓清理决意，是指债务人的上级主管部门决意提出清理申请和在息争和谈生效后实施的、以执行息争和谈为目的、力图临界破产企业苏醒避免企业破产宣告的一系列行政治理行为。
有学者感受，清理是破产法式之外进行的运动［4］，此概念值得参议。因为清理虽以息争生效为前提，但决意提出清理申请的行为，发生在已最先的破产法式之中；且我国并未采德、日等国息争生效即终结破产法式的立律例［5］，清理并不必然发生破产法式终结的效力，只是破产法式的间断。是以，提出清理申请的行为和企业主管部门于破产法式间断后的清理设施，均属破产法式中的行为。该行为是被申请破产企业上级主管部门依破产法授予的权益实施的企业破产行政治理行为。
关于清理决意的可诉性，实务中有弗成诉论、部门可诉论和可诉论三种概念。
弗成诉论感受，清理申请的提出虽是被申请破产企业上级主管部门实施的行为，然则否核准清理申请，取决于被申请破产企业与债权人会议能否杀青息争和谈、以及人平易近法院对息争和谈认可与否。破产法式间断后的清理设施，仍受债权人会议和人平易近法院监视。因为依破产法第20条的划定，企业的清理情形应按期向债权人会议申报，且遇有破产企业不执行息争和谈以及破产法21条、35条划定情景的，人平易近法院可以裁定终结企业的清理。是以，被申请破产企业上级主管部门提出清理申请的行为和破产法式间断后的清理设施，均受制于债权人会议和人平易近法院，并欠妥然具有行政羁绊力和执行力。
部门可诉论感受，被申请破产企业上级主管部门提出清理申请的行为不具有可诉性，但其在破产法式间断后实施的清理设施具有可诉性。
可诉论感受，我国破产法虽接纳息争申请检察主义，被申请破产企业上级主管部门提出清理申请的行为和破产法式间断后实施的清理设施，虽受制于债权人会议和人平易近法院，然则清理申请作为息争的启动前提，对于被申请破产企业仍具有治理意义。换句话说，被申请破产企业能否进行息争，取决于其上级主管部门是否申请清理。被申请破产企业上级主管部门提出清理申请的行为，和破产法式间断后以奉行息争和谈、避免破产宣告为目的、依其单方意志作出的行政清理设施，具有当然的可诉性。笔者赞成可诉论的概念。
（三）政府相关主管部门在破产临界期内对临界破产人实施的行政征收、摊派、责罚及行政强逼设施以及对破产人经营权、产业权的处置责罚行为
我国破产法式虽最先于破产申请的受理，但基于我国破产法第35条采英国破产法破产宣告效力溯及主义，划定破产宣告的效力溯及受理破产案件前六个月。是以，政府相关主管部门，于破产案件受理前六个月至破产宣告这一破产临界时代，对临界破产人实施的行政征收、行政责罚、行政强逼设施以及其余涉及企业经营权、产业权的行政措置行为，均应属破产法式中的可诉具体行政行为。
（四）破产宣告后的破产拯救治理行为
破产拯救是破产法划定的、由我国劳动法等社会保障轨制保障的、对破产企业职工的善后拯救安插设施，是破产法式中的主要轨制。它包含劳动债权的预先垫付、待业保险基金的筹集和发放以及待业职工的就业安插、离退休职工养老保险等内容。劳动债权首要指破产企业所欠职工待遇。依国务院《国有企业职工待业保险划定》等相关范例性文件划定，待业保险基金根源于企业缴纳的待业保险费及其利息收入和财政补助，首要用于支付待业拯救金和职工待业时代的医疗费、丧葬津贴，职工抚育的明日派亲属的抚恤、拯救，待业职工改行演习等费用。待业及养老保险、职业介绍、就业演习由劳动行政主管部门统一行使治理权。
（五）政府监察部门和审计机关的破产监察审计治理行为
依我国破产法和审计法的划定，政府监察部门和审计机关应于企业宣告破产后，对破产企业实施监察、审计，查明破产责任。企业法定代表人和企业上级主管部门负责人对破产负有首要责任的，应依法予究查。如审计法划定，对拒绝供给有关文件、帐簿、凭据、报表等材料，弄虚作假、袭击报复审计人员、拒不执行审计结论和决意，审计机关可给予警告责罚并可处以罚款。破产法式中的这些行政行为都是可诉的，但由谁来行使诉权，则取决于各破产列入人的司法地位和彼此相干以及其与某一具体行政司法相干的联系。
四、破产法式列入人在破产行政司法相干中的地位及诉权培植
破产列入人有广义和狭义两种分歧的年夜白。广义的破产列入人指依法定事由列入到破产法式中来的债务人、债权人、破产治理人以及人平易近法院和相关行政主管部门。狭义的破产列入人指破产当事人即破产人、破产治理人、债权人。本文对破产列入人的谈判仅限于狭义的领域。司法相干此日常法理概念，指以特定司法为凭据、发生于具体事宜的、两个概略多个司法主体之间的司法上的相干［6］。破产行政司法相干是破产行政主体与破产行政相对人之间形成的行政法上的权力义务相干，在本文中也包含发生在破产法式中、与破产列入人存在短长相干的其余日常行政司法相干。前面已谈到的五类可诉行政行为均属破产行政司法相干。
（一）破产人的行政司法相干地位
破产人在破产法式中的分歧阶段，其称谓安好易近事司法相干主体地位是分歧的。破产申请提出畴昔其是债务人；提出破产申请后则是破产申请人或是被申请破产人；法院受理破产案件后至破产宣告前，其属临界破产人，又称准破产人，直至破产宣告，其才是名符其实的破产人。但破产人在破产行政司法相干中的主体地位则是完全整齐的，即无论司法相干的内容若何转变，破产人都只能是行政司法相干的相对人。破产人的行政相对人地位取决于其平易近事主体资格是否有用自力存在。人平易近法院受理破产案件前，破产人无论是作为债务人、照样破产申请人，其平易近事主体资格是自力的、完整的，是当然的行政治理相对人。破产宣告往后，破产人的平易近事权力手法和行为手法虽受到必然限制，如对个体债权人的了债无效、破产申请的撤回禁止等，但其作为自力的平易近事主体地位依然存在，其行政司法相干相对人地位也不应被架空。就是说，相关行政主管部门并不因破产案件的受理而避免对破产人的行政治理。
对破产人行政相对人地位的真正搬弄，不是破产受理而是破产宣告。破产宣告对破产人平易近事主体地位的效力，首要有法人道质调换说、法人覆灭说、拟制存续说等概念［6］。笔者感受，事实上，法人并不因破产宣告立刻衰亡，就象法官对刑事被告人的物化刑宣判，未就是物化刑执行一样。法人衰亡应以破产终结，法人依法注销挂号为符号。破产宣告的效力仅在于使原法人酿成了以清理为目的的破产人，其虽已不能列入日常行政司法相干，但至少，其仍是破产审计行政司法相干的相对人。
（二）对破产治理人行政相对人地位切实其实认
关于破产治理人平易近事司法相干地位，理论研究中首要有署理说和职务说两年夜学派［8］。
署理学派又有破产人署理说、债权人署理说、破产财团署理说、以及破产人和债权人配合署理说等概念。破产人署理说感受，破产法式的本色为清理法式，破产治理人近似于公司清理人，破产宣告并不褫夺破产人对其产业的全数权，破产人只是暂时丧失落对破产财团的治理处分权。破产治理人依据司法划定治理处分破产财团，只能
