一、引言
管理民主是指在农村党组织领导下，健全和完善民主选举、决策、管理、监督等村民自治机制，不断增强农民群众的自我教育、自我管理能力，使其真正拥有知情权、参与权、选择权、监督权，真正当家作主，增强农民群众的主人翁意识，不断推进农村民主政治建设的过程。管理民主是建设社会主义新农村的重要内容，也是建设社会主义新农村的政治保证［1］。十七届三中全会决议强调要进一步健全党组织领导的充满活力的村民自治机制，深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践。由此可见，规范和完善村委会选举是农民管理民主的基础和前提；实施制度化、法律化的村务公开和民主监督是农村民主管理的条件和保障；引导和发挥农民群众的主体作用是农村民主管理的动力和源泉。目前，社会主义新农村建设已在全国各地迅速推进。作为中部欠发达地区，其管理民主建设如何？带着这个问题，课题组成员于2009年4月—5月对中部典型欠发达地区黄冈市所属十个县、市、区（黄州区、麻城市、武穴市、黄梅县、浠水县、蕲春县、团风县、红安县、罗田县、英山县）开展了为期2个月的“新农村建设调研”活动，每个县（市）随机抽取一个新农村建设试点村（陈策楼村、福田河村、青蒿村、河桥村、河东街村、研下村、张岗村、草店村、圣仁堂村、龙潭河村）作为调查地点，调研主要采取发放问卷、个别与小组访谈、实地参观等形式。共发放问卷500份，回收问卷480份，其中有效问卷450份，有效问卷率90%。根据调研的结果，本文就黄冈市新农村建设中“管理民主”的发展现状作一描述，剖析管理民主存在问题的原因，并就管理民主发展提出若干对策措施。
二、村级“管理民主”的现状分析
（一）各村村委会选举的民主程度不同，总体民主程度不高
民主选举村委会干部，是社会主义新农村建设中管理民主的基础性工作。从调查情况来看（见表1），各村在村委会选举民主程度方面还不尽相同，其中，研下村和圣人堂村认为村委会选举“民主”比重分别为54.2%和53%，龙潭河村和青蒿村认为村委会选举“民主”比重均为45%；大多数村认为村委会选举“一般”，以草店村和河东街村为代表，认为“一般”分别为82.6%和64%；张岗村和福田河村认为“不民主”的比重分别占43.2%和38%，其中，张岗村有22.7%的被调查者还不清楚选举情况。从以上调查数据看，目前农村村委会选举的民主程度普遍还不高，是今后民主管理改革和完善的重要内容。
（二）农民参与村级事务管理程度还有待进一步提高
农民参与村级事务管理是社会主义新农村管理民主的重要体现。据调查（见表2），只有圣仁堂村和龙潭河村完全参与村级事务管理比重稍微高一点，分别为16％和12％；部分参与比重较高的有陈策楼村、圣仁堂村和龙潭河村，分别为78.3％、60％和52％；多数村农民没有参与的比重较高，其中，草店村、张岗村、福田河村、河桥村、青蒿村以及河东街村尤为明显，分别为93.6％、79.6％、78％、72.5％、58.8％和54％。
（三）村干部与群众关系融洽程度总体有待提高
村干部与群众关系融洽程度反映了新农村建设的和谐状况，也是衡量管理民主的重要指标之一。据调查（见表3），只有龙潭河村情况反映较好，有70%的村民认为村干部与群众关系融洽；大多数村情况反映一般，其中，青蒿村、河东街村、河桥村、福田河村分别有58.8%、58%、56%和56%的村民认为村干部与群众关系一般；少数村村民认为村干部与群众关系不融洽，如草店村有47.8%的村民认为干群关系不融洽；部分村村民对村干部与群众关系程度还不清楚，其中，张岗村有38.7%的农民不清楚村干部与群众的关系融洽程度，陈策楼村也有13.3%的农民不清楚。
（四）农民对村委会财务状况了解程度还不高
农民了解村委会财务状况是新农村建设中管理民主的核心内容。据调查（见表4），目前，各村农民对村级财务状况了解程度还不高，十个调查村完全了解村级财务状况比重均未超过10%；绝大多数村均只是部分了解，其中，河东街村部分了解的比重高达92%，龙潭河村、圣人堂村、陈策楼村、草店村比重分别为86%、78%、77.1%和71.7%，均超过了70%；少部分村完全不了解的比重较高，如张岗村达到了84.1%，福田河村、河桥村、研下村也分别达到了56%、48%和41.7%。
（五）村委会“一事一议”执行情况有待进一步规范
农村税费改革后，村内兴办集体公益事业所需资金，已不再固定向农民收取，而是通过开展“一事一议”的办法筹资筹劳解决。“一事一议”是中央适应农业发展新阶段要求，对农民实施“多予少取放活”方针的重要步骤，也是坚持以人为本、充分尊重农民物质权利和民主权利的具体体现。据调查（见表5），十个调查村中，只有龙潭河村和圣人堂村农民对村委会“一事一议”执行状况满意度较高，两村满意度均超过了50%；而大部分村农民普遍持“一般”或“不满意”态度；另外，张岗村有63.6%的村民对村委会“一事一议”执行状况不清楚。
（六）村级重大事情经过民主评议程度不够
凡涉及到村民利益、影响村庄和企业发展的大事，应由村两委研究提出方案，提交全体村民民主评议，群众可以就公开发现的问题提出意见和建议，并直接参与决策，充分尊重群众意见，避免重大事情由一个人或少数几个人说了算的做法，促进决策民主化和科学化。据调查（见表6），十个调查村中，只有河东街村和研下村重大事情完全经过民主评议的比重较高，两个村中分别有58％和30.2％的村民认为完全经过了评议，绝大多数村只是部分经过民主评议，还有少数村完全不经过民主评议的比重也较高，如福田河村有34％的村民认为重大事情完全没有经过民主评议。
三、制约村级“管理民主”的因素分析
（一）村民“管理民主”的意识淡薄
由于中部欠发达地区经济发展滞后，农民收入水平较低，有一定文化或技能的农民纷纷外出务工，出现了“能人”外流现象，这些人常年在外，无暇顾及本村经济发展，更不要说参与民主管理了。留守在农村的，要么是年老体弱，要么是素质较差，参与村级民主管理的意识、能力水平较低［2］。就许多村民而言，还存在着“不知”、“不会”的问题。有些村民认为民主参与就是提提意见、发发牢骚；民主就是表决时“举举手”、“投投票”。村民普遍对民主管理缺乏了解，导致意识淡薄。目前，落后地区农民对发展经济、改善生活的愿望十分强烈，但对民主政治、文化生活认识不足。由于农村普遍存在民主政治气氛不浓，文化生活贫乏，集体活动少，村民缺乏社会交往的场所，参与公共活动的条件有限，在一定程度上影响了农民民主管理意识的提高。
（二）村务公开缺乏有效的运行机制，无法进行有效的民主监督
主要表现为：一是村干部缺乏村务公开的意识。一些村干部对村务公开缺乏热情，思想上怕，怕公开后花钱不方便，私事公办受监督，所以不愿公开也不想公开。二是财务公开避重就轻。有些村在涉及财务问题中，内容不全面、重点不突出，特别是对村民关心的热点、焦点问题轻描淡写。例如对村财务开支、使用、村固定资产数量、去向，债券债务、代收代缴费用，不向群众讲清。三是村务公开缺乏长期持续性。有些村在村务公开刚开始时，还能积极主动认真办。但时间一长，表现为懈怠而流于形式，只有在上级检查时，才急于应付。四是村务公开缺乏落实和监督。一些村对村务公开工作有布置没检查，抓村务公开工作有制度但不落实，制度形同虚设。检查村务公开工作有考核但不敢碰硬，考核有走过场之嫌。由于村民对村务公开相关知识知道太少，提不出针对性意见，即便提出意见也没有得到答复，因而也不愿监督。有的农民担心提出意见以后遭到打击报复，因而不敢监督。
（三）民主选举过程中违规事件时有发生，难以反映民意
首先表现为村干部的产生方式，由“钦定”代替“民选”。有些乡镇领导根据自身的意愿事先指定人选，在选举中违规操作，操纵村委会的选举，其结果是选举出来的村委会得不到村民的支持，村委会组织的各项活动、实施的各种政策得不到村民的响应，以致使民主选举失去意义。其次，“贿选”现象屡见不鲜。从调查村农民反映的情况来看，有相当一部分村在民主选举中存在“贿选”现象。候选人怀着各种各样的目的，在选举中以实物或钱财对选民进行行贿。而一些选民对神圣的选举权利缺乏认识，接受了贿赂者的钱财，选举出了一些别有用心的村委会干部，这些村干部往往不是想如何发展经济、提高村民生活水平，而是考虑如何利用手中的权利为自己谋私利，这样的心态就为村干部腐败、村财务不公开埋下伏笔。再者，选举过程不规范。一人代多人投票，不公开唱票、不当场宣布当选者、参选选民达不到法定人数、得票率不过半等，这些都违背了选举的公平性、公正性和公开性。
（四）村级“一事一议”存在意见难统一、资金难筹集
由于一些村民忙于生计，对公益事业无兴趣，存在“事不关己，高高挂起”的现象，由于村民所处位置、经济条件、认识水平不同，存在众口难调的现象，个别村民在筹资筹劳发展公益事业表决时，采取实用主义、本位主义态度，直接受益、眼前受益、自家受益的则同意，反之就反对。受此影响很难形成统一的意见，特别是几个村共用的道路、桥梁等公益设施表现尤为明显。另外，一些必办的公益事业，即使在村民代表会议上大部分人同意通过了，仍有少数人在筹资过程中迟迟不肯出钱，出现“谁同意谁掏钱”的情况。有的农民签字后也不交款，相互攀比，只要一户不交，就产生“羊群效应”，引发其他农户拒交筹资款，造成资金很难到位，给公益事业的实施带来了一定的困难。
（五）村党支部与村委会之间关系不顺，影响了村级“管理民主”的实施
村党支部和村委会在农村民主管理建设中起着举足轻重的作用［3］。在调研中发现，党支部与村委会之间关系不顺、相互对立或者不配合的现象比较突出，村“两委”之间的关系不顺是当前影响民主管理的主要障碍之一。矛盾主要表现为党支部书记和村委会主任在村务管理方面的纷争，如在土地管理、集体资产管理、财务审批等权力方面发生争执。有些党支部书记认为，党组织是领导核心，村务管理的权力应该属于党支部，对村委会的工作任意干预和包揽；有的村委会主任以为是大多数人选举出来的，腰杆子硬，最有资格代表全体村民，重大事情不向党支部请示报告。两委冲突已成为农村基层矛盾的生长点，它既影响到村民之间的关系，也影响村公共事务管理的正常进行。
四、推进“管理民主”的路径选择
（一）加快发展经济，为新农村“管理民主”建设提供坚实的物质基础
经济是基础，只有发展经济才能改善农民生活条件，才能改善农村文化教育设施，才能提高农民素质，才能使农民更多地关注自身生存状况和民主权利的实现［4］。基于此，需大力鼓励农民因地制宜地发展特色农业和绿色农业，向农民提供小额低息政策性贷款，避免农业发展中的资金不足；支持农村剩余劳动力转移，解决农村田少人多增收难问题；扶持有一定条件的乡镇筹办农产品加工企业，给予这类企业资金、技术和税收支持，达到既解决农产品的销售问题、提高农产品附加值，又解决剩余劳动力就业问题的目的。通过发展生产，为农民参与民主政治提供物质基础，也为农民参与民主管理提供条件。
（二）完善村务公开各项制度，为村民参与民主管理提供制度保障
要实现村民参与村务民主管理的目标，必须完善各项制度，使村民参与民主管理制度化、法律化，为村民的民主参与提供制度保障。要建立健全村务公开和民主管理制度，实现村务公开和民主管理的规范化、制度化，使议事有程序，办事有依据，使村务工作真正做到“有章可循”，这是建设新农村、实现村务民主管理、提高村民自治能力的治本之策。因此，要以法律、法规和政策为依据，以实际、实用、实效为原则，建立健全村民会议、村民代表会议和党员议事会制度；党支部、村民委员会按期换届选举制度；村党支部、村民委员会年终总结报告制度；民主评议党员、干部制度；财务管理、财务审计制度；财务公开、财务监管制度；村干部任期、离任审计制度；集体资产管理制度；决策责任追究制度等。总之，凡是需要公开的村务工作和被列入民主管理范围的工作，都要依法建章立制，做到有制可依，照章办事。只有制度完善，村民参与民主管理的权利才能得到保障。
（三）顺应民意，规范选举
民主选举是最基本的民主权利，也是新农村“管理民主”建设的基础。民主选举能否真正实现，村民选举权能否落到实处，取决于村民选举程序的规范程度和遵守情况。首先，要按照民主原则成立选举委员会，确保参选人数，以方便群众选举为原则。其次，在选举工作中要明确选举标准。按照政治品德好、能真正为村民谋福利、办好事等标准确定选举候选人，对于上级推荐人选，也要纳入此参照体系再确定是否入围。再次，保证选民在无任何干扰情况下独立行使自己的选举权利。在正式选举工作开始前，向村民宣传有关选举的法律、法规、政策，明确选举代表的权利和义务；严厉打击“贿选”现象，对于靠不正当手段拉票的候选人，应立即取消候选人资格，同时一并取消此人以后连续两届参选的资格。最后，对于新当选的村干部，要实行优胜劣汰。一个季度或是半年后组织村民大会对其工作实绩进行民主评议，评议结果不理想，或是很差的则直接罢免或撤换；评议结果一般的，则要接受一个阶段的考察再定。
（四）推行“一事一议”等筹资筹劳必须量力而行，规范操作程序
“一事一议”筹资筹劳制度的运作要体现科学规范，做到既保证农村集体生产和公益事业的顺利开展，又充分尊重农民意愿，切实减轻农民负担［5］。一是要把好程序关。“一事一议”筹资方案三分之二以上村民或村民代表会议讨论通过后，报乡镇政府审核，经县农民负担监督管理部门批准后实施。二是把好招标关。对重大建设项目，要在公开、公平、公正的原则下招标，及时公布中标人单位、姓名、资质等事项。三是把好监管关。所筹资金要在民主理财小组的监控下运作，农民负担监管部门要严格按照政策法律、法规规定，切实加强“一事一议”筹资筹劳的监督管理。四是严把决算关。公益事业项目兴办结束后，要核算收支情况，搞好验收结算。五是严把公开关。凡是通过“一事一议”筹资的，其目的和用途要通过村务公开栏或其它形式向群众解释清楚，让大多数群众参与讨论决策，充分体现自觉自愿原则；筹集的资金，要规范运作，做到帐目清楚，支出有据，并及时向群众公布所有支出情况，让群众觉得钱筹得应该，缴得合理，用得其所。
（五）理顺“两委”关系，促进管理民主的顺利进行
要正确处理村“两委”关系，必须在制度上合理划分党支部和村委会的职权。既要在党支部领导下充分发挥村委会的作用、要加强党支部对村委会工作的指导和监督。必须明确，党支部对村委会的领导主要是政治领导和思想领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导。党支部决不能以加强党的领导为名，取代村委会行使村级事务的决策权、管理权。党支部要依照法律规定支持和保障村民开展民主管理活动，具体说，其内容包括：保障村民的选举权和被选举权，尊重村民的选举结果；支持村民会议进行民主决策和民主管理，维护村民会议的权威；支持和开展村民开展民主监督，帮助完善各种监督制度；支持村民委员会开展工作，凡属于村民委员会权限范围内的事项，由村民委员会自主开展。村委会则要积极维护党支部的领导核心地位，自觉服从党支部的领导。
