作者：陈 石 王 蒙 佘元冠 单位：北京科技大学 贵阳市政协
创新西部产业园区特别是少数民族聚居区域土地开发模式，可以有助于推动西部大开发战略的实施，有助于西部地区经济的发展和社会的稳定。笔者试图在分析以布依族、苗族世居地区为主的贵州省贵阳金石产业园土地开发模式的基础上，提出产业园区土地开发的企业化经营模式。
一、科学合理推进产业园区建设是城镇化的重要手段
现代化推进的过程中，产业园区逐渐成为我国地区经济增长的主体。它们对实现资源节约、环境友好的目标有着重要影响，对城市化、工业化起着积极的推动作用，因此，加强产业园区建设成为社会各界关注的热点。产业园区存在的资源基础及空间载体是土地，园区的开发本质上是园区土地的开发，土地的开发模式又直接影响着园区的招商引资、投融资运作模式及基础设施建设进程。所以，科学合理的土地开发是园区经济得以快速发展的前提。目前产业园区建设已逐渐成为西部欠发达地区经济和社会发展的重要基础，未来将在地区经济社会发展中扮演更为重要的角色。而西部地区往往民族多样化、耕地质量差数量少、土地开发利用程度低、农民收入渠道少、农民素质低等现状，使西部产业园区土地开发不能照搬东部经验。
二、国内产业园区土地开发模式
随着国内各种园区土地开发实践经验的积累，逐渐形成了诸多适合于特定园区特征的土地开发模式。学者们也从类别、操作过程、优劣势、存在问题及问题产生原因等方面对这些模式展开了广泛而深入的研究。通过对已有研究的回顾和总结，根据政府行政手段与市场化水平的程度，可将产业园区土地开发模式分为政府垄断模式、政府主导企业参与模式。（一）政府垄断模式政府垄断模式是指政府是整个土地开发过程的主体，并且承担最终的损益。政府首先通过土地市场调查，明确土地需求状况、制定产业园区发展规划，然后完成资金筹集、土地征用、房屋拆迁、补偿、基础设施建设、产业结构的调整和布局以及开发后土地的出让和转让等工作，即政府垄断土地一级开发。在这种模式下，具体执行部门有园区管委会或者政府组建的项目公司等，产业园区的内部机构与同级政府行政管理机构有相同的编制、职能以及权力，就是通常所说的“一套班子两块牌子”，企业则是受政府或者国有控股集团的委托，对土地进行开发，扮演着类似于房产开发中施工单位的角色。当土地由“生地”开发为“熟地”之后，交由土地储备储备中心，中心验收合格后，土地储备中心面向市场以招拍挂的方式出让土地二级开发权。（二）政府主导企业参与模式在这种模式中，“生地”由政府按照测算的“熟地”价格通过市场竞争方式一次性出让给一级开发企业，一级开发企业按照出让协议的约定进行统一拆迁、补偿、安置、城市基础设施建设和社会公共设施建设，使园区的土地达到“五通一平”、“七通一平”、“九通一平”或需求者要求的建设条件，再面向市场转让土地使用权，一级开发企业通过与二级开发商的转让协议保证自身的开发利益，土地使用权在该模式中发生了两次转移。政府控制国有土地使用权的出让并组织土地一级开发企业的招标工作，具体讲，园区管委会作为政府的派出机构负责制定征地、拆迁安置补偿条件和标准，并通过出让协议保证其土地所有者权益和社会公共利益。一般来说，政府委托（授权）的一级开发企业主要有中方独资、中外合资两种形式。政府垄断模式与政府主导企业参与模式的根本区别在于土地一级开发过程中的市场化程度，前者市场化程度较低，后者则较高。两种模式各有特点和优劣势，不存在最优只有更适合，开发模式的选择需从多方面考虑，如土地资源的利用效率、融资的难易度、政府和企业的开发管理能力等。产业园区应根据实际情况采取灵活机动的规划思路，适时调整开发模式使其更有成效。我国早期园区土地开发采用的主要是政府垄断模式，但随着市场经济的不断完善，变园区土地开发的政府行为为产业行为或企业行为，并全面引入市场机制，政府由市场的直接参与者向规划制定者和服务提供者转变，将愈来愈成为未来园区土地开发模式的发展趋势，对于经济落后、工业化水平低、土地开发成本高的西部欠发达地区的园区来说更是如此。未来产业园区土地开发，企业主导是发展趋势，政府向服务者角色转换是必然，失地农民和村委会的地位和作用不容忽视，因此有效协调各利益相关者的关系，是解决土地问题的根本途径，也是发挥产业园区地区经济增长极作用的前提。据此，以少数民族的占多数、大部分为农业人口的贵阳金石产业园区（以下简称金石产业园）为例，在对园区特点分析基础上，依据模式设计原则，提出企业主导、利益相关者共同参与的土地开发模式，以弥补现有开发模式的不足，有利于弱化由土地引发的各种矛盾，实现园区和地方经济的快速发展。
三、贵阳市金石产业园区土地开发模式设计
（一）基本情况金石产业园地处贵阳市近郊金竹镇和石板镇，这里是贵州贵阳市布依族传统聚居地之一，少数民族占总人口比例接近70%。金竹镇、石板镇土地总面积51.6平方公里，当地农民主要从事传统农业种植、乡村旅游等产业，2008年以前，村民年均收入3500元。当地石材资源蕴藏丰富，历史上村民有就地取材作为修建装饰建筑的传统，但主要以加工建城墙寨门、装饰墙面、屋顶石板代瓦、铺设场坝村内地面或是做成水缸、料槽、墓碑石等。由于交通不便、信息交流不畅，优势资源没有得到开发利用，石材产业主要以销售原料和少量的毛坯粗板为主，处于石材加工的产业链低端，产量低产值少产品的附加值更少，市场化程度很低。金石产业园区是贵阳第10个工业园区，从2010年11月开始建设，园区发展主导产业主要包括石材、建材、钢材、工程机械、二手车、农产品物流等产业。地区经济发展水平、资源及土地特点使金石产业园区的土地开发面临比东部产业园区更严峻的挑战：首先，虽然园区内石材资源丰富，但品种较单一，而贵州省内却有丰富的石材资源，相对集中到园区内开发，有着生产集约化的优势。困难是园区建设的土地整治显然要比东部平原地区的土地整治需要更大的资金支持，对土地征用后对失地农民的补偿及安置需要大量资金投入，这与西部欠发达地区政府筹资能力弱是相矛盾的，也就是说如果园区建设主要依靠政府性资金投入，政府必然承担巨大的财政压力；其次，对于土地基本上是唯一经济来源的园区内农民来说，土地更是弥足珍贵，农民对未来不确定性的担忧更是加大了土地征用的难度，征地问题处理不好会加剧失地农民与征地方的矛盾，对于家族聚居的布依族、苗族个案问题更容易引起连锁反应，甚至可能引发影响社会稳定的民族不和谐事件；最后，实现失地农民的“可持续生计”是我国征地补偿安置的基本目标，而园区内失地农民的“两低”（文化素质偏低、非农业劳动技能低）使得实现难度加大。与此同时，新一轮西部大开发战略的启动，民营企业区域布局调整和投资意愿的增强也为金石产业园的发展带来了前所未有的机遇。挑战和机遇并存的背景下，既不影响全体农民利益，又能保障民族地区社会长期和谐稳定，企业化经营成为金石产业园的理想选择，园区的土地开发由政府主导转向企业主导成为必然。（二）模式设计原则国外土地开发模式之所以能够取得巨大成功，其开发成功的共同点都在于：土地开发的社会公共利益导向、政府的大力支持以及多方参与的开放式开发决策机构的建立。另外，农村土地征收中存在的一系列问题本质上都是与土地征收相关的各方主体的利益之争。因此，本文认为土地开发模式的设计应遵循以下几点原则：1.以公共利益为出发点。由前文叙述可知，我国土地问题产生的根本原因就是公共利益的泛化，所以避免及减少问题的产生首先要保证土地的征用及开发以公共利益为出发点。2.充分发挥政府的引导、支持、监督作用。该模式中，政府由市场的直接参与者转变为规划政策的制定者及监督者。企业化经营并不意味着土地开发与管理的整个过程都完全由企业掌控，政府还要对企业进行正确的引导，给予政策上的支持及行为上的监督。在失地农民问题上，政府参与也是农民当前损伤得以补偿和未来生计得以保障的必要条件。3.有效协调各利益相关者的关系。各利益相关者都可看作独立的经济实体，都有追求利益最大化的要求，这就存在着利益关系的调整，利益的平衡是解决冲突的有效方法，也是实现整体效益最大化的前提。4.土地征用的短期经济补偿与长期妥善安置相结合。失地农民补偿和安置既要补偿当前的损失，更要着眼于未来的生存保障，即把农民的“可持续生计”作为补偿安置的基本目标。（三）园区土地开发模式我国土地管理法规定，农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由本集体经济组织的成员承包经营。农村集体土地所有制，充分注意到了使用权和所有权的分离。贵阳市金石产业园土地开发模式指导原则是企业主导、利益相关者共同参与，并在我国现行土地所有制保障下实施。一方面，企业通过农民出让土地使用权获得土地，对土地进行开发、利用和经营，失地农民则根据参股份额参与企业经营收益分红，那么失地农民获得补偿的同时也消除了对未来生计的担忧；另一方面，土地集体所有意味着集体土地不能被买卖或以其他形式非法转让，所以，农民不能买卖或转让其在园区企业中的股份，这是企业能够长期稳定经营的重要条件，也是避免引发少数民族地区社会矛盾的前提。根据金石产业园自身情况，遵循模式原则我们提出了在依托石板镇石材资源的基础上，以石材加工、销售为核心，带动其他产业进入园区，形成“一核多中心”的发展模式。在土地开发过程中，针对村民血缘关系接近、家族特征明显的实际情况，要特别重视政策普惠性和高度一致，不论布依族或是苗族、汉族农民都要依法依规，一视同仁。要在保障全体农民合法权益的前提下，推行由企业主导、利益相关者共同参与的金石产业园土地开发模式。模式除包含企业、政府、失地农民及村委会（村办企业）这四大利益相关者外，还包括扮演督察角色的上级政府、行业协会、新闻媒体及民间组织。国有、民营和村办企业共同构成了金石产业园土地开发的股东，他们是园区企业化经营的主体。该模式通过对各利益相关者的关系协调实现共赢。1.企业在各类股东中，民营企业比重最大。这些民营企业包括本地知名企业、省外资金雄厚技术先进的民营企业、本地中小型与省外民营组建的企业。股东多元化、民营企业为主、村办企业土地入股可以说是本园区最大的特点，这样，民营企业闲置资本得到充分的利用，农民集体利益通过村办企业得以保障，同时也解决了政府融资难、财政压力大的问题。另外，省外石材企业多是来自石材资源富集地区且发展较早，因此他们不但为园区提供了巨大的资金支持，也带来了先进的生产加工技术和经营管理理念。企业从农民利益代表村委会那里获得土地，将集聚的社会资本一部分用于失地农民的补偿，另一部分用于基础设施及其它非营利性项目的建设中，然后通过公建设施的运营获得收益。企业对政府的直接责任是纳税，还要为失地农民提供就业机会，村办企业则作为开发企业的股东之一参与分红。2.政府如前文所述，政府在金石产业园不直接参与园区的土地开发，但其在开发过程中的监管、利益分配等方面仍起着其他社会组织无法替代的作用，只是角色由管理转向引导、服务和监督。政府利用经济杠杆来调节企业的生产、经营行为，包括提供政策支持、资金补贴等。例如：对于投资额较大的项目按照相关规定给予相应的补助，对前来投资的国家鼓励类产业的企业和参与基础设施建设的企业，在一定年限内给予企业所得税的减免。另外，逐利本性难免会使某些企业做出类似拖欠征地拆迁补偿资金等危害公共利益的行为，因此政府还负有引导和监督的责任。对于失地农民，政府也承担部分补偿、安置和引导工作，其中引导主要是指帮助失地农民正确合理地经营补偿收入，并为其再就业或自主创业提供尽可能多的培训机会和指导。政府与村委会（村办企业）之间是委托代理关系，它实际上是在企业与村委会之间起到桥梁的作用。村委会（村办企业）与开发企业建立关系后，政府的主要精力就集中于园区建设的服务性工作中。3.农民农民（包括布依族、苗族、汉族全体农民）作为土地的承包经营者和使用者，关注的是自身效益的最大化，在土地征收和保护方面具有矛盾性。因此，金石产业园内的失地农民大致分为两类：自愿失地农民与被动失地农民。贵州特殊的山多地少水土流失严重特征，决定了园区内农业用地利用效率低下，种地的风险大而收益低，所以对于可以通过外出打工获得经济收入的农民来说，他们宁愿选择将农地转租甚至抛荒，而那些由于年龄、性别等条件限制而无法走出去的农民生活则十分艰难。这些农民其实更希望土地被征用，也就形成了自愿失地农民群体。还有一部分是祖祖辈辈都从事农业生产的农民，他们更希望自己的农地得到保护并且长期拥有，在农业生产能保证基本生活，自己又不具备非农业生产技能的情况下，未来一切的不确定性使他们极不愿放弃自己的土地，即成为被动失地农民。对于被动失地农民，政府及村委会首先要做的是努力转变其认识：失去土地并不意味着失去了生活保障，土地仅仅是转变为集体参与园区建设的股本，使其转换为自愿失地农民，征地过程中农民委托村委会与企业就征地补偿事宜进行磋商，征地结束后，农民以土地入股的方式成为村办企业的股东。目前，我国失地农民就业呈现出政府安置就业、自谋职业中的“自雇型”和“受雇型”就业的独特类型。金石产业园内失地农民作为园区股东的构成，可以根据自身情况选择外出务工、园区内就业或者自主创业，其中，园区内就业是农民直接向企业提供劳动力支持。在确定征地后，农民唯一考虑的就是经济利益，而土地租金、门面租金、股金分红、园区打工工资等多渠道收入方式可以满足农民的这一要求。民族融合既是不同文化的融合，也是各种利益的平等分配，各民族受到平等对待，享受同样收益和预期分配，同时可以自由选择个人职业，金石产业园区农民利益得到了全面保障，意味着因土地问题潜在的民族矛盾、群体上访、利益冲突等因素的减少，这是政府政治利益得以实现的重要保证。4.村委会（村办企业）村委会和村办企业都是农民利益的代表，所以本文将两者放在一起讨论，他们在土地开发的不同阶段各自发挥着作用。土地征用过程中，村委会受政府委托，代表农民与征地方就土地补偿及失地安置进行谈判；土地征用后，村办企业则代表农民以土地入股的方式参与到园区的建设当中，而村委会的工作重心则转为对村办企业的经营和管理进行指导、帮助和监督。
四、结语
企业主导、利益相关者共同参与的土地开发模式充分发挥了企业的资金优势，突破了政府主导模式下资金不足的瓶颈，同时也提高了企业建设园区和招商的积极性与主动性。最重要的是，土地入股方式让农民参与到了土地增值收益分配中，因为入股是土地使用权，而不是所有权，农民能长期得到受益，聚居在一起的各族农民享有同等利益，这是实现失地农民可持续生存发展的有效方式，同时也是各民族同胞和谐发展并最终实现民族大融合的理想道路。失地农民与园区建设之间建立了纽带，他们同企业一样成为园区的主人，主人翁意识能够增强其建设园区的积极性，减少园区建设中的各种阻力。该模式强调的是利益相关者之间的合作，这是实现共赢的最佳选择。未来该模式的发展需要多方的努力与支持。政府要转变过去只做管理者的决策思维方式，企业作为土地开发主体应该做好承担失地农民经济补偿与妥善安置的责任的准备，失地农民及村委会也要避免利益短视现象的出现，要积极参与园区后续建设与发展。另外，公众、社会舆论、新闻媒体、法律和社会团体的监督也必不可少。
