对于经济结构调整可以这样认识：其主要目标不是由政府调用社会财力来实现“更合理”的经济结构，而是要通过改革、转轨、制度建设，建立起适宜于经济结构自行调整、持续调整的机制。政府在结构调整中的基本态度，应该从传统的“国家推动发展”转变为“增进市场”。?

    政府一身而二任焉。一方面象所有市场经济国家一样，它是国民经济的组织者和管理者；另一方面与所有市场经济国家都不同，它拥有一个总量庞大、比重甚高、门类庞杂的经营性的政府资产，而且至今没有建立起出资人制度和所有者代表机构。在经济结构战略性调整中，政府有政府的职责，国资有国资的动作。两者的作用都极为重要，但是首先应该划清界线，不可混为一谈，否则难免强化以政代资的习惯势力。

    一、政资不分是政企不分的根源

    近些年为了解决政企不分的问题，出台了一系列政策，但是效果有限。其根本原因在于，要求企业完全“自主运营”是不现实的，任何类型的企业都不可能摆脱所有者的督导。对于国有企业，在所有者缺位的情况下，政府即使以某种形式退出干预，也必然要以另一种形式加强干预。无论干预的形式如何变化，其过程都是行政选择而不是市场选择，其绩效考核都是凭长官意志而不是凭经济效益。?在经济结构战略性调整中，必须建立起国有资本的出资人制度。在所有者归位的前提下，正确认识和处理一系列问题。?

    1.国资有进退，产业无朝夕

    以中国幅员之广大和经济发展之不平衡，只要是有市场需求的产业方向，都应该去竞争拼搏。在这个意义上来说，无所谓朝阳产业和夕阳产业，任何产业都不能轻言放弃。在经济全球化浪潮之中，如果有些高技术产业我们不能占有一席之地，如果有些传统产业逐渐走向衰落，其原因只能是由于政府未能提供制度保障，以及在较弱程度上是由于国际分工的内在规律。

    一些官员在论述产业结构时谈及孰进孰退，这是把“国资进退”与“结构调整”混为一谈了。由此也可见在所有者缺位时，政府常常把握不住自己的定位。?

    2.不宜由财政部门代享股东权益

    这里所说的股东权益，一是指企业的应付利润，二是指售股变现所得。这两部分收益在任何类型的企业中毫无疑问归股东所有，但是对于国有资本来说，由于所有者缺位，最终在某一环节上以某种形式归入财政。财政部门代享股东权益，这是政资不分的财务基础。其弊端之一，在实施经济结构战略性调整时，国有资本没有一个统一的、规范的、属于所有者的财务手段，仍然象过去一样必须仰仗政府各部门的恩典。1998年以来炽焰大盛的“跑部钱进”就说明了这一点。

    政府各有关部门都在某些方面（一般是权利）代行所有者职权，而在其他方面（一般是义务）则囿于权限而不自居为所有者。在这样一个格局之下要想做到政企分开，要想实现战略改组，实在是难矣哉！?

    3.行政性扭亏增盈的负面效应太大

    行政性的扭亏增盈以行政性的惩罚措施为后盾，企业和各级官员只能奉命行事。在大量体制性问题未获根本解决的情况下，最简单的应对措施就是少提折旧。折旧制度改革后的1994年，国有独立核算工业企业的综合折旧率曾达到7.2% 的历史最高水平，但在两三年内就骤降了3个百分点（1996年3.8%，1997年4.1%），致使国企的折旧率低于改革开放初期（1982年4.3%）。1999年在经营环境和经营效益大为改善的情况下，国有及国有控股工业企业的综合折旧率仍只有4.7%，若以1994年的水平来衡量，少提折旧1329亿元。作为对比，1999年国债用于技改贷款的贴息数额是90亿元。?

    行政命令必然按条块执行。无论是条还是块，在没有能力使绩差企业产生盈利的情况下，必然要求绩优企业少提折旧多报盈利，以展示全条或全块的政绩。所以，行政性扭亏为盈象过去的许多行政手段一样，最终效果都是抽肥补瘦、鞭打快牛，对企业结构作逆向调整。

    如果所有者在位的话，首先关注的当然是折旧率，绝不会不提折旧而去交所得税，因为提足折旧才意味着资本保值。在以政代资的情况下少提折旧，可以看作是寅吃卯粮的一种形式，也可以看作是抽逃资本的一种形式。所以说，不怕婆婆多，只怕没有娘，没娘的孩子最可怜。

    二、政府的首要职责是提供制度保障?

    毫无疑问，在市场经济国家，结构调整是以企业为主体，以市场为基础。但是在中国这样的转轨国家，首当其冲的问题却是使企业成为企业，使市场成为市场；而推进企业化和市场化进程，责无旁贷只能是政府的专利。因此，政府在经济结构战略性调整中的首要职责，是通过政策集成，促进企业转制和市场发育。

    1.彻底清理现有经济法规

    政府各部门每年大量出台的经济法规类文件，对于尽快强化法制建设有着重要的作用。但是这种以内部红头文件来组织和管理国民经济的传统方式，存在着四大弊病。其一，政出多门。彼此矛盾的事情经常发生，新法规与既有法规矛盾的事情也经常发生。其二，透明度太低。虽然对于经济人行为有很强的约束作用，但是当事者事先并不知道触犯了哪一个部门的哪一个内部文件。这实际上是一种“不教而诛”的管理方法。其三，缺少制约机制。法规对于政府自身几乎没有任何约束作用，很容易把行政长官的主观意志变为行政部门的政令。其四，由于缺少监督反馈机制，因而随意性较大。杜撰的用语、错误的概念、违背经济规律的做法，在法律中较少发生，在法规中则大量存在。?

    处于因特网时代而仍然采用内部文件来协调一个大国的经济，在信息传递速度、信息公开性、信息获取成本等各方面呈现出何等巨大的反差！

    为了有力有序推动结构调整，需要彻底清理现有的经济类法规。清理的办法不是象过去那样废止一批，又重新炮制出一批，形成新的堆积。应该仿效当年财务会计制度的改革，实行一揽子改革和模式性转换。第一，对各部门现行法规中有约束性的条款，按照一定的序列进行系统集成，形成《经济规典》。第二，《经济规典》公开颁布，既显示出有教无类，同时可接受社会检验。第三，此后各部门新出台的约束性措施，统统按照集成顺序纳入规典，从此不再堆积文件；规典中成熟的部分可以陆续升格为法律。

    这样一个模式，当可在一定程度上破除部门法规的四大弊病，而仍然保留其快速拾遗补缺的优越性。?

    2.以分级所有为产权框架，建立出资人制度

    按目前规定，全部“国有企业”都属国务院所有，各级政府只是在“分级管理”。这样一种产权安排是不现实的。一方面说“谁投资，谁负责，谁拥有”，另一方面说“地方政府投资，中央政府拥有”，这在逻辑上怎么能够解释得通呢？

    在法权上怎么能够协调起来呢？我们可以从理论上说明“分级管理”的悖误和“分级所有”的确然，但是最直观的检验还是看一看国外情况。任何一个市场经济国家，只要政府是分级的，那么政府所办的企业象政府的其他资产（财政收入、非经营性资产等）一样，必然是分级所有，没有哪个地方政府是以自己的财政收入替中央政府（或联邦政府）开办公司。

    对于政府所办的企业（俗称“国有企业”或“全民所有制企业” ），必须象市场经济国家那样建立起分级所有的产权框架，才能实现企业改革改制的最基本的要求：产权清晰。“分级所有”并不实质性解决“国企”的任何问题，它只是确立应该由哪一级政府来解决哪些企业的问题，确立政府与企业之间、以及各级政府之间的责权利关系。但是另一方面，以产权为界明确各级政府的职责，恰恰是贯彻落实十五大和十五届四中全会大政方针的关键性措施——建立组织保证。

    要实现政资分开，就必须建立起出资人制度。在分级所有的产权框架中，政府和所有者代表机构应该具有一一对应的关系，即某一级政府只有唯一的所有者代表机构，某一个代表机构只唯一行使本级政府的所有者职权。至于下设多少个总公司或控股公司实施经营管理（包括资本经营），那是属于资本纽带如何延伸的问题，需要因地制宜、因时制宜，它与政资分开是不同层面的两个范畴。?

    股东权益在总公司（或控股公司）内沿子母公司的资本纽带逐级上交，首先用于解决公司内部的遗留问题。肥公司的盈余权益沿资本纽带上交所有者代表机构，用于解决瘦公司的遗留问题。在资本范围内仍然难于解脱的历史包袱，同级政府应出面协助。对于中西部地区政府在企业脱困中的为难之处，中央政府应加以援手。这是在分级所有、政资分开的前提下，解决“国企”历史遗留问题的责任顺序。?

    3.为解决两大负债打下制度基础

    国企的资产负债率过高， 企业间应付不付应收难收形成庞大的三角债，国有银行的坏账居高不下，现有投融资体制还在继续加剧这种状况，这些都是显性负债问题。老职工（包括离退休职工）的社会保障缺口很大，这是隐性负债问题。政府资本的这两大负债具有积累性，今天的严重局面是过去几十年的积累，如果不能标本兼治，必将形成今后更严重的积累。蓄之既久其发必速，这实在是不仅危及经济稳定、而且危及社会稳定的重大隐患，是政府在结构调整中必须解决的大事。

    从分级所有的角度来审视，政府资本在两大负债中具有“负盈不负亏”的特性，并由此而造成互相侵犯权益的事实。

    中央资本负盈不负亏集中表现在隐性负债问题上。在资产重组时只组织尚属优良的资产，而把困难企业置于不顾，实则是推给了地方政府；在企业改制时坐收“减员增效”之红利，而把“下岗分流”的包袱留给地方政府。这一类挑肥弃瘦的结构调整措施必然是不可持续的，它是迟迟不能摆脱“东北现象”的根本原因。?

    地方资本负盈不负亏主要表现在显性负债问题上。地方企业改制中以各种方式逃废债务，从而侵犯中央资本（国有银行）的权益；地方政府争办各类金融机构，继而大量出现亏空，不得不由中央资本出面施救（广信事件后责任有所明确）；等等。投融资体制对这些全无信用的做法缺少遏制，强化了“投资在地方、风险在中央”的危险格局。?

    要缓解并进而解决两大负债，关键在于制度基础。对于隐性负债，必须明确哪一级资本的欠账哪一级资本去还，绝不能统统推给地方政府。对于显性负债，需要解决的是全社会普遍缺乏信用这一根本性问题，要建立起信用机制。必须以各级所有者作为资信评价的对象，并由此而确定它们各自的融资资格和融资条件，仅仅评价企业的资信是不行的。?

    三、国资进退的辩证关系是不退不进

    在经济结构调整中，政府资本的动作至关重要，动作的轨迹应该是退而后进。?需要从资本全局的角度而不是单个企业、单个行业的角度来理解国资的进退。常有官员说：“这么好的企业，这么肥的行业，政府资本为什么要退？”但是从全局来看，差企业、瘦行业，想退也无从退起；硬退，只不过是把包袱甩给“社会”，实则是甩给基层政府。只有从好企业、肥行业退出，才有希望解决政府资本的两大负债，消除有可能导致社会不安定的基因；也才有希望加强那些关系重大、非政府莫属的瘦行业：科技、教育、军工等等。?

    扩股融资是进，售股变现才是退；上市是进，减持才是退。为实现国有经济战略改组的目的，必须更多地、更有意识地采取售股变现、减持的手段。更进一步看，在明显的竞争性产业中，债转股、扭亏增盈、减人增效、增资减债、保价限产等一系列措施如果不是为国资退出作准备，就都不具备战略意义，仅具有战术价值。?

    以纺织工业为例，在压锭近1000万、分流116万人、核销呆坏账300多亿元、财政补贴近30亿元、主要原材料购进价格指数下跌近20%（1995年＝100，1999年＝81.7）等一系列努力之下，国有纺织工业开始盈利。现在正是政府资本全面退出纺织工业的大好时机，国内民间资本是完全有条件入主这一行业的。

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