浅析我国土地制度的特征
一、城乡二元的土地公有制结构
我国实行的是土地公有制，但城市土地与农村土地的产权主体不同。城市土地为国家所有，农村土地为农村集体所有。从理论上讲，土地所有权的转移有两种形式：一是从国家转为农村集体所有；二是从农村集体所有转为国家所有。按照《宪法》和《土地管理法》的规定，我国土地所有权的转移只有农村集体所有转为国家所有，即我国的土地所有权转移具有单向性。在我国城市化进程中，有一部分农村集体所有的土地转化成了国家所有的土地，集体土地在减少，国有土地在增加。
    由于我国实行城乡二元的土地公有制结构，因此，在市场经济条件下，国有土地和集体土地之间的所有权转移应当遵循等价交换的原则。在土地所有权的交换过程中，国家和农村集体作为两个对等的权力主体，其地位应该是平等的，相应的权力义务关系也应该是平等的。但是在实际经济生活中，两者的地位和权力义务关系是不平等的，相比国家而言，农村集体明显地处于一种“弱势”地位。农村集体土地只有通过被国家征收才能转化为国有土地，国家可以强制征收集体土地。
    我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”由此可见，国家征地权的行使只有在符合公共利益的前提下才是合法的，如果从集体土地向国有土地的转换不具有公共利益性质（如开发房地产等属盈利性质的），这种情况下行使征用权就属于滥用。由此带来的问题是，在我国工业化、城镇化进程中，所需的非公共利益土地，以何种方式取得？我国相关法律没有对“公共利益”作出界定，从而给实际操作中政府的种种不当行为的产生埋下了隐患。
    二、集体土地所有权主体的模糊性
我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》等法律中均有明确规定，但是“集体”到底指哪一级，法律规定则含糊不清。如在《宪法》中集体土地所有权被笼统地界定为集体所有；在《民法通则》中被界定为乡（镇）、村两级所有；在《农业法》中则被界定为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。目前，集体土地所有权的主体有三种形式：乡镇农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村农业集体组织。因而，乡、村、村民小组在不同程度上都是农民集体土地所有权的代表。这样必然导致上级集体随意平调下级集体所有土地的现象发生，农村集体所有权主体已是相当模糊。同时，由于农民集体组织与农民集体经济组织内涵不清，土地所有权和经营、管理权界定不力，在实际工作中集体土地所有权主体很难确定。根据产权经济学理论，产权模糊不利于产权主体形成有效的激励约束机制，并最终损害分配机制，而且导致产权的保护功能被严重削弱。这在实践上与耕地保护不力是一致的。
    三、集体土地所有权产权缺失
    集体土地所有权是农民集体依法对归其所有的土地所享有的具有支配性和绝对性的权利，包括占有、使用、收益和处分四项权能。在现行的法律框架下，农民集体所拥有的农村土地所有权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有完全的处分权，农村集体土地只能通过国家的征收才能改变所有权主体和所有权性质。在我国现有土地产权制度下, 农村集体对土地的征收只能被动接受，对土地增值收益无索取权，政府凭借其强势的地位实际上拥有了土地的增值受益权，剥夺了宪法赋予农民集体土地所有权下应该拥有的部分财产权利。
    四、集体土地使用权内容的限制性
农民集体土地使用权是指民事主体以农业建设为使用目的的，依法对集体土地享有的使用权。农民集体土地使用权按土地用途细化为农用地的使用权、农村集体建设用地使用权及“四荒”土地使用权。
    农用地的使用权在我国来说就是农民的土地承包经营权。《农村土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”《物权法》第一百二十八条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农业建设。”《农村土地承包法》第四十九条规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”《物权法》第一百三十三条：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”由此可见，通过家庭承包取得的土地承包经营权只具有耕种权、收益权和部分处分权。也就是说，通过家庭承包方式取得的土地承包经营权权利内容不充分、权能残缺，在实践中必然损害农民的利益。

    《宪法》第十条规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，很显然，这里的“土地使用权”不仅指国有土地使用权，集体土地使用权亦包含其中。国有建设用地可以通过市场竞价、公开出让、租赁等方式最大限度地显化商品价值；按照《宪法》的规定，集体建设用地流转理所应当不应排斥在土地市场之外。
    根据现行《土地管理法》，农村集体建设用地使用权的内容主要分为两类：一是宅基地和公共设施、公益事业用地的使用权，其内容只是占有和使用；二是乡镇企业用地的使用权，其内容除占有和使用外，还应当包括收益的成分。《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”可见，乡村企业除了发生破产、兼并等原因，集体建设用地使用权可以发生流转外，其他情况下不得流转。这种禁止流转的规定实际上是排除了农村集体建设用地使用权可以处分的内容。
    《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”这种限制性规定妨碍了集体建设用地进入市场，对农民来说有失公平，也影响了农村经济发展。因此，农村集体建设用地使用权的内容是基本上被限制在用益的范围，而且这种用益也是不完全的。也就是说，我国集体建设用地使用权通常只限于狭义的使用，不能进行开发性经营，不能转让。
    关于集体建设用地使用权的流转问题，《物权法》并没有予以规定。《物权法》第十二章中关于建设用地使用权的规定其客体限于国有建设用地，对于集体建设用地只在第五十一条规定了“应当依照土地管理法等法律规定办理”。《物权法》对于集体建设用地使用权能否流转的回避态度，使得农村建设用地进入市场未能在基本法层面上予以确认。但同时也应该看到，《物权法》并没有禁止集体建设用地使用权的流转，而是让位于相关房地产法律。
    五、建设用地使用权内容的限制性
根据《物权法》的规定，建设用地使用权是用益物权的一种，是指建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，其有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。建设用地使用权在《物权法》颁布之前被称作国有土地使用权，该权利的制度内容散见于《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称《条例》）等房地产法律法规中。根据《物权法》的规定，建设用地使用权所指的“建设用地”是国家所有的土地。建设用地是土地的一种类型，主要是相对于农业用地而言。根据《土地管理法》第四条的规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”建设用地按照土地所有制的性质可分为国家建设用地和集体建设用地。国家建设用地一般指城镇居民住宅用地和公共设施用地、工矿区用地、交通用地、水利建设用地、旅游区用地、军事用地及其他用地。集体所有的建设用地一般指乡（镇）村集体建设项目占用和适用范围内的土地，包括农村居民住宅建设用地（即宅基地）、乡（镇）村企业建设用地、乡（镇）村公共设施、公益事业用地等。根据《物权法》的规定，建设用地使用权的客体限定为城镇国有土地，不包括集体所有的建设用地。
    对于城市土地而言，国家是土地的恒定所有者，而建设用地使用权的受让人取得一种独立的财产权利，包括所有权中占有、使用、收益和一定程度的处分权，建设用地使用权是一种与土地所有权相分离的独立物权，不同于所有权中单纯的使用权能。而且，政府对土地的利用需要加以限制，建设用地使用权人要严格按照规划和合同的规定利用土地，不得擅自变更用途，同时土地使用的年期也要受到限制。
    六、土地市场由政府垄断经营
    按照我国法律规定，政府对国有土地行使双重权力。一种是土地的财产权。政府作为国有土地所有权的代表，直接对国有土地行使财产权，参与国有土地的经营和直接取得经营土地的收益。另一种是行政管理权，政府作为行政管理部门，行使与国有土地管理有关的公共行政权力，有权设定土地用途，对土地进行规划、改变土地用途的许可，对违法用地进行查处等。同时政府为了公共利益的需要，有权决定对农村集体土地实行征收。在土地市场中，与其他土地经营主体相比，政府始终处于优越的位置。政府的行为可以直接影响到土地市场的变化。土地市场实际上是由政府控制的市场，政府掌握着土地市场的调控权和供应权。同时应该注意到，我国《土地管理法》明确规定:国有土地所有权只能由中央政府即国务院代表行使，任何地方政府不得为之。
    但事实上，地方政府在实践中一直代理行使着国有土地所有权，享有大量所有权收益，而中央政府在土地所有权上的地位被相对弱化。这种土地产权主体和权利界定的模糊，导致实践中的保护不力，对拆迁市民与征地农民缺乏合理补偿,城市国有土地权益大量流失，农村集体土地权益也受到严重侵害。

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