所谓筹划，是指在掌握信息的基础上，对资源条件和外部环境作出分析，经过预测确定未来的行动目标，并以此订定未来行动方案。简言之，筹划就是未来行动的方案。①筹划法里的筹划，一般多指国家经济(调控)筹划，即与调控国民经济结构和运行有关的筹划。筹划法则是指体现国家筹划内容，保障筹划各项任务和总量指标实现的各有关法律。
市场和筹划法：对筹划的两次限定
——试论筹划法若干基本问题
目 次
引言
一、筹划的价值——为什么需要筹划
(一)筹划经济体制下筹划的异化
(二)市场经济体制下筹划的必要
(三)市场和筹划——一元调节还是二元调节
二、市场和筹划法——对筹划法的两次限定
(一)筹划法对筹划权力的限定和约束
(二)筹划法的信赖保护机制
三、从法律救济到法律责任——筹划法对筹划的“第二次”限定
(一)筹划的法律救济
(二)筹划法律责任
结语
引 言
所谓筹划，是指在掌握信息的基础上，对资源条件和外部环境作出分析，经过预测确定未来的行动目标，并以此订定未来行动方案。简言之，筹划就是未来行动的方案。①筹划法里的筹划，一般多指国家经济(调控)筹划，即与调控国民经济结构和运行有关的筹划。筹划法则是指体现国家筹划内容，保障筹划各项任务和总量指标实现的各有关法律。②
在我国，筹划法由原来的经济法的“龙头法”，到现在被忽视、作为经济法的“点缀”的境况，其地位可谓“大起大落”。笔者以为，从开国初期筹划体制简直立，经由筹划体制下筹划之异化，再到市场体制下筹划调控之必要，乃历史发展之一定，有其内涵的历史逻辑性。
我国正处于由筹划体制向市场体制的转轨过程之中。在经历了长期的筹划经济体制，再转向市场体制的时候，只管认识到了筹划的缺陷和市场的优势，但筹划体制的惯性和“潜移默化”的作用仍然存在。虽然奉行“个人本位”和“权利本位”的民间社会能够比较快地适应市场经济，由于讲求“利益”和“效率”的市场与私人经济主体具有一种天然的相互适配性。但是，习惯了“筹划经济”思维模式的政府机构及其工作人员，有时仍然采取“在‘市场经济’的名义下行‘筹划经济’之事”的办法;甚至倾轧市场、恪守筹划。然而同时，由于长期的历史因素的心理误导，饱受了“筹划一言堂”之苦的市场经济主体对筹划又有一种本能的反感、甚至反对。
一味地否定市场体制下之筹划，与一味地批驳筹划体制下之筹划一样，都不是基于理性认识的基础而应有的客观态度。要改进由筹划体制沿袭而来的政府的市场意识，同时强化市场(私人)经济主体的筹划意识，并使二者能够殊途同归、达成共鸣，必须建立一个二者可以展开对话的平台。这一平台就是对筹划及其意义、特别是筹划与市场之间关系的正确理解。
一、筹划的价值——为什么需要筹划
理解市场经济体制下筹划意义的最佳途径便是对筹划的价值加以理论上的探究。价值是指客体对于主体的意义或客体满足主体的有用性。筹划的价值则是指筹划对于筹划主体的意义，即为什么需要筹划。
(一)筹划经济体制下筹划的异化
所谓异化，作为一个哲学术语，乃指把自己的素质或力量转化为跟自己对立、支配自己的东西。马克思就使用“异化”一词表明白从劳动经由其对象——产品，再到私有财产的过程;并指出，由于劳动的异化，工人成为其劳动产品——资源所统治、奴役的对象。①从这个意义上讲，筹划的异化又何尝不是如此呢?筹划原为人们为组织、管理经济而对其加以事先规划的一种方法;但筹划一旦产生、并得以作为“体制”确立后，借助着国家权力渗透到国民生活的各个方面、各个条理，“无微不至”地“关怀”着人们的生活，不但对经济发展的积极意义荡然无存，而且成为全面控制人们的一种“桎梏”。从对我国筹划及筹划体制历史的简单回顾中，我们可以清楚地发现这一点。
新中国成立以后，百废待兴，因决定走一条不同以往的共产主义道路，并超过资源原始积累的阶段，故唯有将一切重头来过。虽自身无经验可循，又恰有前苏联之筹划模式可资借鉴，于是，国家统包统揽之筹划体制初具规模：土地改革、公社建设、社会主义改革等群众运动接踵而至。应该承认，在开国初期的一段时期内，唯有如此之筹划方能见效得胜，完成社会转型之历史重任，其历史积极作用不应被抹杀。但同样不应忽视的是，筹划自身固有之各种缺陷当时便已“潜伏”，只是在国家以“巩固政治统治”为其职能活动之中心、甚至全部内容时，筹划之缺陷被掩藏而一时并未暴露，一如市场之固有缺陷于自由资源主义时期之情形。
一旦国家将其存眷转向经济建设，筹划之缺陷便初现眉目：筹划信息收集渠道不畅，基层以致中、高层单位信息谎报等问题层出不穷，筹划对经济之预测及组织功能无从发挥;越发之对筹划及筹划者没有任何形式之限定，筹划之缺陷愈加肆无忌惮，其“异化”已为历史发展之一定。这从当时的“赶英超美”的目标、大跃进、大炼钢铁运动及“大放各种卫星”等情形中均可窥知。虽间或也创造了诸如“宁静号”空间站、“10个月”造人民大会堂等一时辉煌，但其对经济的不良影响、甚至破坏，却在多年后才得以显现。
到20世纪60年代中期，各种盲目标群众生产运动之恶果开始显现，又由于三年自然灾害及与前苏联“老大哥”的决裂，国家经济之困顿几入无以复加之境地。彼时本应为重新审视并反思筹划性质与作用的绝好机会，但又因“阶层斗争”占据了国家生活的全部，“文化大革命”之十年大难席卷全国，筹划之缺陷及其“异化”再度被掩饰于“巩固政治统治”的口号与活动之中，一个检讨历史的机会从此丧失。
此时之筹划往往与群众运动相联系，也因“筹划之异化”使然。异化之筹划既然要全方位地控制人们的生活，一定寻求行动的整洁划一性，一切行为均按既定筹划行事，虽然也就要求筹划执行人员、甚至受筹划影响的全国人民在行动上、甚至思想上的统一性和单一性。诚如哈耶克所言：“社会筹划所指向的目标，是一个单一的目标体系，要使每个人为这个单一体系服务的最有效方法，就是使每个人都相信那些目标。”但这“还是不够的。重要的是，人们应当把它们看成是他们自己的目标。……这些信仰必须要成为他们的信仰，成为一套被广泛接受的信条，以便使个人尽可能自愿地依照筹划者所要求的方法行动。”而在当时之中国，国家通过引导人民的“政治豪情”甚至是“狂热”，“在使人民照着它所要求的那样去思想这方面取得了高度的成功。”②但是，人之所以为人的一个重要特点，就是有其自身的思想并以此相互区别，短时期内的“思想控制”可能会临时见效，但人之思想自主性及其求知欲注定最终会使这种控制失败。当人们意识到经济及思想等社会因素之多元化乃是现代民主国家之基本内涵时，其对包罗筹划在内的“国家统一控制”自然会产生质疑，并随之以各种方法将这种疑问加以表现，从而促使进一步的社会变革的产生。
及至打倒四人帮、恢复正常国家生活之后，“筹划之异化”由于长期未加改正，又有发展至至高无上之势。此时之“筹划”已成为既定的、先入为主、且根深蒂固之概念，并由某些筹划权力者于其组织经济之功用外，更开发出谋取特权及私利的好处来。所以，筹划体制之下，“人们”的思路是：在筹划可以满足国家、大概更确切地说是某些政府及政府官员的“任何”需要的前提下，为什么还需要市场呢?大概说为什么不需要筹划呢?筹划体制下的某些政府及其官员看不到筹划的“弊端”，只顾得享受筹划给他们带来的源源不停的“好处”，所以作为筹划的决议者、订定者和执行者以致监督者的他们找不出、更重要的是不肯意找出“不需要筹划”的任何来由，“筹划”的价值在这时得以“最大化”;虽然，其价值主体只是一部分“既得利益者”，而非广大的人民群众。
从国民经济运行的实际情况来看，国家的经济职能非常发达，社会经济的结构和运行主要依赖国家调节，而国家对于社会经济的调节和管理基本上都是通过国家筹划实施的，所以，所谓国家调节主要就是“筹划控制”，筹划控制成为“国家调节”的代名词。不但筹划范围包揽一切，而且筹划指标多为指令性的，筹划实施手段主要依赖行政命令。从国家对经济管理和调节的基本方法上分析，筹划主要不是属于国家促导经济这种类型，而是包罗了国家强制、国家参与和组织经济等各种方法在内的一种综合的、全面的管理和控制手段，①我们本日所以为的国家调节经济的三种方法都被筹划控制所掩饰或取代：
在市场规制方面，由于筹划经济就是(行政)垄断经济，作为筹划订定者的国家或政府是最大的垄断者，而那些政府官员大概称之为既得利益集团充分享用着(行政)垄断给他们带来的特权和“超额垄断利益”，虽然不会去“反对自己”——反垄断和限定竞争。由于，“现代的筹划运动是一种反对竞争本身的运动，是一面将竞争的一切宿敌都集结其下的新旌旗”②;“反对竞争”的另一面含义就是“同意垄断”，筹划主义者是主张并尽力促成垄断的，反过来，垄断又为筹划主义者提供了种种特权和好处，二者可谓“相得益彰、相互依存”。所以，在筹划体制下的筹划控制当中，根本就没有反垄断和限定竞争的位置。
在国家投资经营和宏观调控方面，国家垄断的主要方法之一就是由国家直接投资、在国民经济的各个领域建立国有企业，全面执行筹划的各项内容，从而达到具体掌控经济生活各个方面的目标，我们本日所谓的国家“经济参与”和“经济促导”不过是实施筹划的手段之一，“国家投资经营法”和“国家宏观调控法”也让位于筹划法，以至于没有对其加以区分的必要而统一混合于筹划法之中。
筹划本为组织经济的一种方法，它在一定范围内设置资源的有效性及其固有之缺陷均为其内涵的客观属性。只有对其予以相称之限定与制约，如以市场为前提、并辅之以法律控制等，其客观积极作用方可充分、有效发挥，其消极作用亦可被控制于公道限度内。筹划经济体制下筹划之异化，不但脱离了筹划组织经济之基本功能的定位，而且演变为阻挠经济发展、甚至导致经济倒退的障碍，更沦为某些既得利益者谋取个人私利的工具。然而造成这种异化的根源并不在于筹划本身，而在于其所依附之体制的不公道性，在于筹划被国家作为“控制经济”的全部和唯一手段。要改变这种异化状态，扭转筹划与经济、以及筹划与人们之间的对立局面，必须通过社会变革以进一步发展社会生产力。所以，20世纪80年代初期，我国顺应历史潮流，作出改行确立社会主义市场经济体制的历史决断也就不难理解了。
(二)市场经济体制下筹划的必要
让我们回到问题的实质方面上来，即市场体制下，为什么需要筹划。实在，作为一种设置资源的手段，筹划与市场一样，也不存在什么“姓‘资’姓‘社’”的问题。临时撇开在筹划经济体制下，筹划的功能与意义被全面强化以致“异化”的情况不说，在以市场为设置资源的基础性手段的市场经济体制下，筹划的作用也是不可忽视的。
众所周知，市场调节机制并非万能，存在着一定的范围性，即所谓市场缺陷。市场缺陷有三种，其中造成市场缺陷的第三种原因乃是市场调节的被动性和滞后性。虽然一般来说，市场主体的经济活动是受市场供求关系引导的，但往往是先有了某一产品一定量的交易与流通之后，其供求关系才华够真正地反映出来——从这个意义上讲，市场调节是被动的。同时，由于从产品投资、生产运营到市场价格形成和信息反馈，需要经过一段时间，而各个市场主体对有关信息的重视程度、掌握程度等的不同，这一段时间便成为一些市场主体在竞争中胜出的决定性条件，也是另一些市场主体被淘汰的灾难性因素——这种时间的隔断性使得市场不能在市场主体进行经济活动的同时正确地进行同步调节，因而具有了滞后性。
当市场主体的经营规模广泛不大的时候，市场调节的被动性和滞后性恰恰成为市场经济活动中正常的“优胜劣汰”的推动因素，虽然可能给某些经营者个体的经济效益造成损害、亏损甚至破产，但并不妨害社会经济全局，反而使社会经济不停更新，从总体上保持生机和活力。然而当产业革命爆发后，市场经济从自由竞争走向了垄断，大规模的企业、即垄断企业渐渐形成。他们对于超额垄断利润追逐的心理，往往使之凭仗自身的垄断优势，忽视市场需求而不停扩大投资，以致造成生产过剩和产品大量积压，最终由亏损到破产。与前述小企业不同，垄断企业的破产会对市场供求关系产生直接影响，同时还引起其他相干企业和经济部门的连锁反应，甚至引发经济危机和社会动荡等严峻后果。此时，市场调节的被动性和滞后性便从正面转向了反面，成为严峻影响市场机制正常发挥作用的障碍。
于是，国家开始介入经济运行，对社会经济进行某种调节，以维护和促进社会经济结构和运行的协调、稳定和发展。由于市场调节的事后性，引起某些领域投资膨胀和生产过剩，而另一些领域则投资不足，产品求过于供，由此发生结构比例失调、经济波动。对此，国家需要随时观察了解全社会及各部门、各行业、各地区的经济和市场情况，掌握各种经济数据和信息，作出科学分析和预测，大概进而订定一定时期的经济发展规划或筹划，指导社会投资，影响生产、流通、分配和消费等社会再生产各环节。①这时，筹划的重要性便凸现出来了。
从上述意义上来说，筹划具有补充市场机制的内涵缺陷，对经济进行宏观调控的职能，具体包罗：(1)筹划有助于保障经济总量的平衡;(2)筹划有利于保障社会公共利益;(3)筹划有利于引导投资和促进经济结构的公道化;(4)筹划有助于市场主体预测经济发展趋势，减缓经济波动。②
筹划一旦出现，就凭借其特有的上述宏观调控职能成为以“国家筹划——经济政策——调节工具”为轴线的宏观调控体系的起点和核心。而且，在现代国家，缺乏宏观调控(虽然就包罗筹划调控)的市场经济体制都是不实际、甚至不可想象的：对于社会主义国家来说，只管正在从筹划体制向市场体制过渡，筹划方法也由过去完全的指令性转变为以指导性为主，但即使未来市场体制确立，筹划也是不可或缺的;同时，“在本日高度发展的资源主义社会里，古典自由主义经济的原有形式已不能全面实现其机能，需要有人为的政策上的国家干涉。因此，可以说任何意义上的筹划，都有其必要性。”③
从更根本的意义上说，无论是筹划经济体制、市场经济体制，还是近年来西方经济学者提出的所谓混合经济体制，筹划的不可或缺性并不在于以何者为设置资源的基础性手段上，而在于“经济”本身。“经济是指通过生产、制造和分配短缺的物品以及提供短缺的服务来有筹划地满足人们需求的各种条件和措施的总和。”④也就是说，经济本身就包罗了筹划因素在内;换言之，筹划是任何一种经济形态固有的内涵要素，任何一个市场都内涵了一定程度的“筹划需要”。同时，任何一种经济形态又是或应该是以市场为基础的，所以，在一种正常运行的经济体制下，筹划与市场是相辅相成、和谐统一的。
(三)市场和筹划——一元调节还是二元调节
在确定筹划的上述价值意义之后，有必要对市场与筹划之间的关系作进一步分析。所谓一元或二元调节，就是指经济调节是以市场为一元、还是以市场和筹划为二元：前者以市场为基础，筹划为补缺，筹划始终不应超越正常的市场调节而“越位”为主导性调节手段;后者则市场和筹划二元并行，所以市场设置资源的基础性地位并不如前者牢固，存在着可能在并不是必要的情形下，筹划对市场的非正常干涉、以致于筹划在一定程度上成为主导性调节手段。
现在无论是理论界、还是实务界，都存在着一种危险的见解，即强调我国实行的是“宏观调控(包罗筹划)下的市场体制”;不但否定了“市场调节”在经济运行中的主导作用，而且将之置于(筹划等)宏观调控之下的次要地位，实际上还是一种变相的“筹划体制”，值得我们警惕。很显然，“(筹划)宏观调控下的市场”、“市场与筹划”以及“市场体制之下的筹划”，这些名词中的“市场”与“筹划”之间的关系都是大不雷同的，其主次关系依次递增(或递减)。以市场为主导的筹划调控和筹划(宏观)调控下的市场是是两种截然相反的态度，其中筹划与市场的主次关系是大相径庭的。
“以市场为主导的筹划调控”说明，国家调节只是在正常的市场运转出现问题时的一种改正手段，国家调节始终是以市场是否需要大概说市场运转是否正常为促发因素的;市场是主，国家调节是辅——这符合市场经济的一般纪律。但是“筹划调控下的市场”则恰好相反，市场成为国家意志的附属，其自我调节功能被克制以至于丧失;同时，政府职能和目标的多元化，使其无法完全以市场为中心订定经济政策，导致所谓的“国家调节”的效果无法超越市场调节本身。况且，目前我国的很多经济政策和做法，并不是源自于理论上的“市场失灵”，而是根源于筹划经济的惯性和本能;但筹划经济从一开始就是立足于取消市场，消灭竞争的。⑤而且，筹划调控虽然是在市场调节失灵时才发挥作用，但调控之筹划的订定并非可以任意为之，仍然必须以市场纪律为依托;换言之，筹划调控的目标在于使市场调节恢复正常，并不是在市场调节之外再创造或实行另一套调控体制。所以，筹划调控不但以市场经济纪律的扭曲为促发的前提，而且以市场经济纪律恢复正常为最终目标之一;后者还是在中国当前筹划实践中更应强调的方面。这从另一个角度也说明白市场体制乃“一元调节”而非“二元调节”。
对此，法国的经验和教训值得我们借鉴和参考。
法国在长期的筹划实践中，形成了一系列独特的筹划理论，二元调节理论(或指导性筹划原理)是其中最具代表性的理论之一，曾经创造了法国的“筹划经济奇迹”。二元调节理论要解决的是自由市场经济下国家是否应有一个全国筹划，国家筹划与市场调节是一种什么关系。但从70年代中期开始，法国进入了筹划的危机阶段：第一次危机发生的标志是1973-1975年世界性的经济危机和以德斯坦为首的右翼政治势力上台;第二次危机在1986年，标志是法国国有企业经营状况恶化和右翼势力在议会选举中获胜，希拉克再任总理;第三次危机发生在1993年，标志是以戴高乐派为首的右派联盟再度得到1993年3月议会选举的胜利，由前财政部长巴拉杜出任总理。假如说第一次危机涉及的仅是扩大还是缩小筹划的范围，是怎样实行筹划的问题的话，那么，第二次危机则涉及到筹划化本身有无存在必要的实质性问题了，第三次危机干脆停止了筹划的实施，在巴拉杜总理的授意下，第十一筹划甚至没交议会通过，使法国战后经济于1992-1997年间第一次在没有中期筹划的情况下运行。
对于法国筹划危机导致的“筹划失灵”的原因的分析，海表里学者有比较一致的见解，即“石油危机”引起的国际经济形势的巨大波动和国际间信用关系的破坏，最终导致的海内经济的“滞胀”、就业危机和投资条件恶化等，除此之外，其原因还包罗：编制筹划的信息不充分，不能兼顾全局;国家财政困难和国有企业实力的下降，使筹划机制的影响力越来越小;筹划信息的传递系统没有随着产业结构的调整而随之发生变化，导致新兴产业的发展与筹划目标的距离越来越远。因此，法国“筹划失灵”有着深刻的历史背景，既是国际经济形势变化的产物，更是法国筹划机制本身渐渐失去影响力的一种一定结果。①
雷同的情况也出现在目前的中国，筹划与市场的联合还是一种“板块式”联合(二元调节)，二者各自进行，形成一种“双轨运行”的模式;而不是“融合式”联合(一元调节)，在相互依存、相互联系的过程中共同发展。所以，法国的筹划实践不但给我们提供了正面的经验，同时也为我们呈现出其负面的教训，即筹划与市场的“二元调节”模式在现代市场经济体制下是行不通的，仍然必须强调市场在设置资源方面的基础性地位与作用，筹划是对市场缺陷的一种补充，正如作为“第二次调节”的经济法是对“第一次调节”的民商法的补位一样。我们应当始终牢记的是，真正的市场经济体制本身就包罗了筹划因素，大概说，“筹划”是“市场”题中应有之义;筹划是否以及怎样发挥作用，都必须以市场为前提，所以，只存在“一元调节”、即市场调节。而所谓的“二元调节”，即把筹划提拔到与市场相提并论的地位，势必造成筹划与市场的冲突，减弱市场的主导性调节地位，导致一个“不正经”的市场经济机制、甚至是“变相”的筹划体制。
二、市场和筹划法——对筹划的“两次限定”
对于筹划经济体制之下的筹划，和古典经济学假设的(实际上并不可能存在的)“完全自由竞争”的市场经济体制之下的市场，我们分别讨论其优越性是偶然义的。如前文所述，筹划与市场应当是任何一种运作正常的经济形态固有的内涵因素，因此，筹划的优越性与市场的优越性，只有在二者相联合、而且彼此相对于对方来说的情况下，才是故意义的。大概说，二者的优越性都在于补充对方的缺陷与不足。
所以，犹如市场本身有缺陷一样，筹划也存在着一些先天或后天的缺陷，有学者对此作了比较全面、正确的归纳综合，以为筹划的缺陷主要包罗：(1)筹划对筹划资源的依赖;(2)筹划者对信息难以完全掌握;(3)筹划过程中客观存在着基层单位的劝说行为和谎报军情现象;(4)筹划需要奋发的组织成本。②筹划的这些缺陷，从一定角度上讲，亦可看作是政府失灵的一部分。
众所周知，当市场能够自发地根据价值纪律调节经济运行时，其相应的法律保障体系为民商法，也可称之为对市场的“第一次调节”;不然，就需要国家调节的介入，与之相应的法律保障体系——经济法被称为对市场的“第二次调节”。在前者，市场的自我调节是筹划的前提，可以影响筹划的订定大概限定筹划的实施、甚至促使筹划的修改与废除，从而在一定程度上避免了筹划的某些缺陷对市场造成的负面影响，但不可能消化筹划的全部缺陷。特别是在后者，当市场的内涵缺陷于条件具备或变化而凸现、以至于市场失灵而“自身难保”时，包罗筹划在内的宏观调控、反垄断与限定竞争以及国家投资经营等调节措施的介入，恰恰是为了尽可能补充或消除市场的缺陷;市场对筹划缺陷的影响就微乎其微了。此时，就需要从法律的角度来严格地订定与实施筹划，力图将筹划的缺陷限定在最小的范围之内——这就是筹划法。从这个意义上，我们可以以为，市场是对包罗筹划在内的国家调节手段的“第一次限定”，而包罗筹划法在内的经济法则是“第二次限定”。需要补充说明的是，只是在市场得以自我调节时，经济法的作用才主要表现为对国家调节措施的限定;不然，经济法就是保障国家调节措施有效运作的法律保障。
所以，从根本上说，筹划法是因循“市场缺陷——国家调节——相应法律保障体系”这一逻辑主线发展的一定结果。针对市场机制的被动性和滞后性的内涵缺陷，国家订定和实施各种经济筹划和经济政策，运用税率、利率、汇率等经济杠杆和其他政策工具，引导和促进社会投资和经济发展，换言之，国家进行了一系列的宏观调控措施，作为国家调节经济的基本方法之一;为了规范和保障这一基本方法的正常运作，国家又需要订定国家经济引导促进法，或称宏观调控法，其中也就包罗了筹划法，其目标是保障筹划的公道、科学编制及其有效的实施。
然而，在历史上，筹划最初与法律好像是无缘的。日本闻名经济法学家金泽良雄以为，在第二次世界大战以前的日本，行政机关在没有法律根据的情况下，可以自由地订定筹划，换言之，筹划属于行政机关的自由活动范围，没有任何法律意义。但是在高度集中的筹划经济体制下，国家主要运用行政命令的方法管理国民经济，此时筹划可以被以为是行政措施的一种，被直接吸收到行政法律规范当中，甚至有的筹划直接就以行政法规的形式表现出来，在一定程度上，筹划与行政法规便等同起来。所以，即使是当筹划只属于行政机关的职权范畴时，也具有一定的法律意义，只不过这种法律意义被掩饰在行政措施当中。况且，“筹划实现的手段，只要是求诸于法规的，便产生了筹划与法的关系。……在筹划的背后，可以说这些法律是各种行政活动的实质性基准。在这个意义上，筹划与法是有关系的。”至于第二次世界大战以后，筹划所蕴涵的实质法律意义进一步显现出来，而且也被赋予了法的形式意义。①
筹划法对筹划的意义，除了上述总的理论意义外，主要另有以下两方面的实践意义：
(一)筹划法对筹划权力的限定和约束
筹划经济体制下，筹划对国民经济的全面干涉、甚至控制主要得益于两种力量：一是筹划与行政垄断权力的紧密联合，筹划成为国家垄断经济的方法之一，得以借助行政权力的扩张而将其触角伸到社会经济的各个角落。二是受益于筹划法的“保驾护航”。筹划经济是与人治社会紧密相联的，在实行“法律工具主义”的人治社会中，筹划法的唯一功能是确保筹划全面、彻底的实现，筹划的扩张性因此而得到空前的强化。而在奉行法治、寻求“法律至上”的市场经济体制下，筹划法除了保障筹划功能的正常、有效发挥之外，更重要的是限定筹划作用的范围、约束有关筹划主体在订定和实施筹划过程中的权力，避免发生筹划超越市场设置资源的基础性地位的“越位”现象。
有学者以为，在当前中国，权力脱离规范，以至非规范化、无规范化，或称为“法律中的权力缺席”已为广泛之现象，成为对权力加以制约的最大障碍，由于“控权对象缺失、权力制约丧失规范依凭、权力推定之可能、权力与责任失衡”等四致而成因果关系，故应加强公法建设，致权力为法所控，使权力成法治之权。②筹划法亦为公法，其筹划权力于筹划法中之缺席、并致无“法”制约之情形一如上述。“权力者，乃衡量、确认和保障实现权利之力也，……且权力本身也是经由社会衡量、确认之力。”现权力脱离法之控制，超越作为其基础之权利，异化为无“权(利)”之力或无“法”之力，无非意图“保障”权力者之利益——亦即权利与权利之本源，而忽视权利者之利益。③以上种种，于筹划法领域之表露可谓极尽描摹。
如笔者前文所述，筹划体制下筹划之“横行无阻”，缘于其与权力之紧密联合，二者配合无间，为的是以“(筹划)权力”谋“(经济)利益”。现在即打着迈向“法治国家”之旗号，则最少表面上或形式上应将“权力”纳入法之控制范围，只管真正实现“法治之权”还需假以时日。特别是在当前我国从筹划经济转向市场经济的过程中，由于筹划体制之“惯性作用”及筹划权力者或称既得利益集团的拦阻，通过筹划法对筹划权力加以限定和约束就显得尤为重要了。
需要补充说明的是，目前理论界在(包罗筹划法在内的)宏观调控法是限权法(或控权法)还是授权法的问题上存在较大的争论。①笔者以为，从全面的角度讲，宏观调控法应当首先是授权法，其次才是限权法。由于，宏观调控法的主要目标之一就是保障宏观调控措施顺利、有效地实施，而宏观调控又是政府针对市场失灵现象而采取的干涉措施;在“一元”的市场体制中，作甚市场失灵?政府可否以及怎样对市场失灵进行干涉?都必须要有明确的法律依据，并得到充分的法律授权，这恰恰是宏观调控法所要解决的首要问题。
但目前强调“宏观调控法是限权法”也不为过。正如有学者指出的那样，当前我国的经济现状，不是市场高度发达，而是市场发育不充分;拦阻经济发展的不是市场的内涵缺陷，而是政府的过分存在;经济体制改革的目标之一，是政府的淡出和市场的渐入，所以必须限定和减少政府的经济权力。②造成这种现状的原因，从立法的角度上看，是对政府的授权过多、过滥。比方，1984年和1986年，全国人大或其常委会两次对国务院在对外开放和经济体制改革过程中的立法授权，权限不明、界限不清，使得国务院享有过大的行政权力，在一定程度上甚至侵蚀了立法权力，导致其在国民经济管理中的权力膨胀、以致权力异化。在这种状况下，强调宏观调控法的“限权法”性质，比首先突出其“授权法”性质恐怕更有实际意义。
(二)筹划法的信赖保护机制
筹划法对筹划的实践意义的另一方面，就是筹划法为作为筹划执行主体的市场经济主体(主要是私人经济主体)提供了其对筹划的信赖保护机制。
无论筹划是否具有法律上的拘束力，都会影响市场主体的经济活动：指导性筹划为市场主体提供了经济发展的方向，而且通过一定的优惠措施诱导市场主体从事筹划所指明的经济活动，从而实现筹划任务;指令性筹划则更不必说，其对有关市场主体的影响较指导性筹划更为直接和深远。同时，筹划的特性之一就是机动性，意即随着经济形势的变更而相应地作出更改。但是，市场主体一旦选择了根据筹划内容大概作了相应的准备工作、大概已经从事了经济活动之后，由于筹划的变更导致其活动目标落空，不但市场主体的有关经济利益遭到了损失，更重要的是损害了市场主体对筹划的信赖盼望。
对此，可以合同法上有关要约的不可撤销作一类比。《联合国国际货物买卖合同公约》第16条第2款规定了要约可以撤销，基本采取了平凡法系的见解;然而，在但书部分，却采用了大陆法系的信赖原则，规定在合同成立以前，写明或以其他方法表示要约是不可撤销的，大概受约人有来由信赖要约是不可撤销的，而且已本着对该项要约的信赖行事，则要约不能撤销。“不能撤销”，意味着受约人一旦承诺，合同即成立，假如要约人不照约行事，便要负担违约责任。我国《合同法》第19条采用了与此基本雷同的规定。筹划，作为国家订定的、公开宣布的经济规划，虽然具有公信力，经济主体完全有来由信赖这一点，并依筹划行事，从而期待得到一定的经济利益;但是，假如经济形势的变化确实需要筹划作出必要的更改，并非如上述要约般不能撤销，而同时筹划权力主体又不负担任何“违约责任”，对依筹划行事的经济主体的损失不作出任何补偿，则最终导致筹划的公信力受损，失去对经济活动的引导性，筹划就成为可有可无的摆设了。
所以，一方面要通过筹划程序法来规定筹划修改的程序，防止因筹划权力主体的错误预测而对筹划作出的不正确或不正确的修改，另一方面，必须保障依筹划行事的经济主体对筹划的信赖盼望，即赋予其筹划保障请求权。所谓筹划保障请求权，是指好坏关系人所享有的要求筹划权力主体对其基于筹划的信赖盼望而产生之经济利益加以保障的请求权;好坏关系人则是指为履行筹划作了必要的准备工作，大概已经履行了筹划的有关经济主体，其法律形态包罗自然人、法人和非法人组织。筹划保障请求权的目标，一是通过好坏关系人的请求，发现筹划权力主体修改筹划所依据的对经济形势判断的错误，而恢复原筹划的执行;二是在确有必要修改筹划的情形下，对好坏关系人的经济损失通过国家补偿制度加以补充，以确保公众对筹划的信赖盼望不致落空。
三、从法律救济到法律责任——筹划法对筹划的“第二次限定”
相对于市场对筹划的“第一次限定”而言，由于市场的复杂性、自发性和不稳定性，通过具有权威性和稳定性等特质的法律——筹划法对筹划进行“第二次限定”就显得尤为重要。而实施法律救济，并设置相应的法律责任，正是实现“第二次限定”不可或缺的必要措施：实施法律救济，是为了使有关市场主体在其因筹划而生利益遭受损害时存在寻求救济、得到补偿或补偿的可能性;设置法律责任、尤其是筹划权力主体的责任，则是为了使上述可能性能够最终得以落实。而这两方面，恰恰是目前我国筹划法理论与实践的薄弱环节，成为制约其发展与完善的“瓶颈”。“从法律救济到法律责任”，实际上也是分别从前文所说的对筹划管理者的筹划权力主体——限定和约束筹划权力，和对筹划实际执行者的市场经济主体——提供信赖保护机制，这两个角度出发就筹划法对筹划的“第二次限定”所作出的进一步的理论思考。
(一)筹划的法律救济
1.筹划法律救济之必要。所谓法律救济，是指当法律关系主体的权利和义务不能正常实现的情况下，依照法律规范对其加以补救和保护。法之设权、控权的目标在于规范权力或权利，而且确保在权利不能正常享有或权力不当行使时存在改正或补救的可能，筹划的法律救济，正是筹划法领域中这种可能性的体现。尤其是在筹划法领域，筹划权力的“缺席”已为广泛现象，其对市场经济主体之权利的超越，往往是出于筹划权力者自身谋取不当利益的需求①(虽然，也包罗因公道因素导致的筹划不当而损害市场经济主体的利益)，所以，一方面需要从立法上规范权力，另一方面必须为权利主体设置相应的法律救济制度，以双管齐下，控制筹划权力、维护权利主体之利益。
在筹划法律关系当中，筹划管理主体往往处于支配地位，只管在筹划订定过程中要求广泛汲取社会主体之意见，但实际操作中往往是仅凭其“一己之力”、以单方意思表示作出，且筹划的内容之归纳综合性与宽泛性，往往使筹划管理主体享有较大的自由裁量权，假如没有相应的法律救济，则易使筹划的执行偏离其既定方向，而且，更严峻的是会因筹划管理主体的筹划自由裁量权之滥用得不到改正与补救，而助长其进一步滥用之可能。因此，从控制筹划权力的角度出发，从保障市场主体筹划权益的角度出发，应当也必须在依筹划行事的市场主体的合法权益受到不当筹划侵害时给予充分的法律救济。
2.筹划法律救济之类型。根据实施法律救济的机关进行分类，可以将筹划的法律救济分为以下几种：②
首先是权力机关救济。权力机关的筹划救济分为权力机关对其自身订定的筹划的法律救济和权力机关对行政机关订定的筹划的法律救济两种：前者主要是一种内部的救济，通过权力机关内部的有关专门机构实施;后者是一种对行政机关的外部救济，而且由于当前我国行政机关行政权力扩张的实际因素，显得尤为重要。在英国，议会(权力机关)救济是其独有的一项制度。政府向议会负责是英国不成文宪法的基本原则之一，公民由于行政活动受到侵害时，可以通过本选区议员促使部长注意，也可由议员在议会中提出质问或提议进行辩论;对于重大问题，议会可以通过决议成立观察庭。③英国的这一经验可供我国借鉴。
其次是行政机关救济。行政机关的筹划救济是指行政机关因其订定的筹划损害好坏关系人权益而给予相应的补救和补偿;主要是行政机关系统内部，上级行政机关对下级行政机关的筹划进行的救济。我国宪法第89条规定，国务院有权改变或撤销各部、各委员会发布的不得当的命令、指示和规章，改变或撤销地方各级国家行政机关的不得当的决定和命令。宪法第108条又规定，县级以上的地方各级人民政府领导下属各部门和下级人民政府的工作，有权改变大概撤销各工作部门和下级人民政府的不得当决定。《国务院组织法》第10条规定，各部、各委员会工作中的方针、政策、筹划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。以上规定均表明，我国事实上已建立起行政机关系统内部的法律救济制度，但仍需将其进一步规范化、体系化。
具体来说，上级行政机关对下级行政机关的筹划法律救济，主要可以通过以下制度来进行：(1)行政复议制度。行政机关在行使职权过程中，相对人以为其订定的筹划已构成具体行政行为，并侵占其合法权益的，可以向上一级行政机关提出复议，由有复议权的行政机关对引起争议的筹划行为进行审查，并视审查结果作出维持、变更或撤销具体行政行为的决定。同时，依据《行政复议法》第7条的规定，对所依据的筹划也应有权审查。(2)报告工作制度。我国宪法第110条规定，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。通过下级行政机关向上级行政机关的报告工作制度，实现上级行政机关对下级行政机关的决议活动和其他管理活动的监督，并对其不当之处加以改正和补救。(3)监督检查制度。这主要是上级行政机关对下级行政机关执行法律、政策和筹划的行为加以监督和检查。假如说报告工作制度需要依赖下级行政机关的主动的话，那么监督检查制度则由上级行政机关控制主动权，其目标在于包管法律法规的严肃性，防止在筹划行为当中出现的违法违规行为。
别的，这里有必要介绍一下英国行政法上一项特别的救济制度——强制卖出，它是公民对公共机构所具有的权利。根据1971年《英国城乡筹划法》的规定，公民的土地或房屋因受公共机构执行筹划的影响而不能公道地有益利用时，可以请求执行筹划的机构购买公民因此而不能利用的地产。1973年的《土地补偿法》扩大了强制卖出的范围，包罗已经宣布但尚未执行的筹划所产生的损害在内。比方某一土地已预定作为公路或公园使用，全部者因此不能在市场上出卖该地，或只是在极不利条件下才华出卖该地。假如土地全部者需要出卖该地时，可以请求执行筹划的机构按正常价格收买。同时，法律也规定了筹划机构拒绝购买的来由，比方执行筹划的机构可以公开声明该地不在征购范围内，或声明该筹划在15年内不会执行等而拒绝购买。强制卖出制度对于我国目前因土地使用规划、城乡建设筹划引发的土地纠纷的解决不无借鉴之处。
最后是司法机关救济。司法机关的救济是指筹划的好坏关系人以为筹划侵害其合法权益而提起诉讼，由司法机关通过司法审查为当事人提供补救的救济方法。由于前两种救济方法的起因都有部分或全部自我监督的因素，而司法机关因其对于权力机关和行政机关而言具有相对的独立性，对二者的筹划行为是一种外部的监督，所以对筹划的好坏关系人来说，司法机关的筹划法律救济在三种救济方法当中具有最重要的地位，也是好坏关系人寻求法律救济的最终途径。
但是，我国目前的司法机关救济显然并不完善。
第一，由于我们尚未建立“违宪审查”制度，所以司法机关无权对权力机关的立法行为进行审查，虽然也就无权对其颁布的相称于法律的筹划提出质疑，只能依赖于权力机关的自我发现和自我改正，又回到了权力机关自我救济的途径上。而自我监督和自我救济，假如不和外部监督和外部救济联系起来，从来都只能是片面的，对筹划的好坏关系人的保护也不可能是全面的。
第二，司法机关对行政机关订定的筹划是否有权通过诉讼的方法加以审查，即行政筹划的可诉性问题，也存在着争议。对于行政筹划的纠纷，可以分为对筹划的具体内容的不服和对筹划的订定本身不服两种情况，其解决的方法不能一概而论。对于前者，一般以为不是对特定个人的具体处分，因而欠缺诉讼的成熟性。以日本的土地使用规划为例，一旦订定了土地区划整理事业筹划，在该区域内土地的形状、性质的变更，建筑物的新建等都要受到一定的限定，在这种限度内，该筹划具有法律效果。但是，日本最高法院以为，在这种阶段尚欠缺诉讼的成熟性。①但是，也有人以为，具体的事业实施筹划实质上决定着有好坏关系者未来的权利关系，而且，若公共事业的实施有非法的地方，早期改正违法行为，合法地实施有关事业，无论是对于事业主来说，还是对于国民来说，都是有百利而无一害的。所以，大多数日本学者以为，大概还不能承认对抽象的基本筹划提起诉讼，但当怀疑具体的事业实施筹划有违法性质时，应该答应提起诉讼，以谋求阶段性疑问的解除，然后再重新开始公共事业的实施。从这种见解出发，下级法院的判决中，出现了很多与最高法院相左的意见，比方，日本札幌高等法院1971年12月23日关于土地改进事业筹划决定的判决。②
对于行政筹划订定本身不服的司法审查，不少国家在司法实践中已予以肯定。一般以为，筹划的订定(广义上理解，包罗订定、修改和废止)属于行政行为，好坏关系人对筹划订定行为不服的，可以提起行政诉讼。对此，某些国家的法律也作出了明文规定，比方，德国《行政法院法》第40条规定，好坏关系人对行政筹划订定行为不服的，可以提起撤销之诉。③
3.筹划保障请求权。假如说，上述三种救济方法主要是从国家机关的角度来考虑的话，那么，从筹划的好坏关系人的角度出发，其是否享有筹划保障请求权则成为其合法权益可否得到法律救济的关键。所谓筹划保障请求权，是指好坏关系人所享有的要求筹划权力主体对其基于筹划的信赖盼望而产生之经济利益加以保障的请求权。
有关主体得以行使筹划保障请求权的条件包罗：(1)筹划具有法律约束力，筹划管理主体负有订定、修改、废除，以及组织实施和监督的义务，但筹划管理主体没有履行该项义务；(2)请求权人对筹划管理主体的筹划义务履行行为享有实际的或可期待利益，大概是为履行筹划作了必要的准备工作，大概已经履行了筹划的部分或全部内容，也就是说请求权人的合法权益与有关筹划管理行为具有直接好坏关系；(3)请求权人的合法权益因筹划管理主体未履行其义务的行为(作为或不作为)而受到了损害，这种损害可以是实际损害，也可以是可得利益的损害。
作者：李刚
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