作者：王 亮              单位：河北农业大学商学院

保定市地处暖温带亚湿润气候区，四季分明，雨热同季，有利于农作物的生长;地势自西北向东南倾斜;地貌分异明显，山地、丘陵、山麓平原、交接洼地和冲积平原自西向东依次排列;东部平原区经济、社会发展较为迅速;下辖25个县(市、区)，2009年总人口1101.66万人，全市经济、社会发展正处于快速增长时期。

1保定市土地利用现状

2009年末保定市土地总面积为2218495.48hm，其中，农用地1169189.42hm，占土地总面积的52.70%;建设用地293374.93hm，占土地总面积的13.22%;未利用地755931.13hm，占土地总面积的34.08%(表1)。保定市土地开发潜力巨大。

2保定市未利用地分布现状

保定市地势由西北向东南倾斜，地貌分山区和平原2大类。山区按高程与地貌分为中山区、低山区和丘陵区3类。保定市未利用地中荒草地面积为320533.50hm，占未利用地总面积的42.40%;荒地面积为365528.61hm，占未利用地总面积的48.35%;滩涂面积为29740.64hm，占未利用地总面积的3.93%;河流湖泊水面面积为40128.38hm，占未利用地总面积的5.31%。其中荒地中，盐碱地面积为250.16hm，占荒地总面积的0.07%;沼泽地面积为57.95hm，占荒地总面积的0.02%;沙地面积为3841.31hm，占荒地总面积的1.05%;裸地面积为361379.19hm，占荒地总面积的98.86%保定市未利用地主要分布在北市区、满城县、清苑县、阜平县和蠡县，面积均在73000hm以上，分别占全市未利用地总面积的14.95%、23.10%、14.59%、9.73%和18.34%;其次是徐水县、新市区、唐县和涞源县;安国市、定州市、涿州市、雄县和博野县的未利用地面积比例均未超过0.10%。从未利用地类型分类来看，保定市各类未利用地的资源量排序为荒地＞荒草地＞荒水＞荒滩，其中，荒草地和荒地主要集中分布于满城县、蠡县、北市区、清苑县和阜平县，荒滩主要集中于新市区、顺平县和蠡县，荒水则主要集中分布于新市区

3保定市土地开发存在的主要问题

3.1开发难度大近年来，保定市本着“先易后难、集中连片、规模开发”的原则，已先后对各类自然条件相对较好的后备农用土地资源进行了不同程度的开发的利用。目前未利用地中的荒地和荒草地主要分布在阜平、唐县、涞源、易县等山区县市，基本上是一些土壤立地条件差、养分含量低、水资源缺乏、坡度较大、自然灾害频发、污染严重、交通不便、分布零散的土地。这些土地在开发利用时需要投入大量的人力、物力和财力，因此开发利用的难度越来越大。

3.2水资源与水利设施缺乏保定市处于华北地区，水资源缺乏，能否保障充足的水分供给是进行后备土地资源开发的重要前提。水资源短缺属于长期性问题，很难在短时间内得到解决。水资源和水利设施缺乏，为土地开发工程的顺利开展带来很大的困扰，比如，土地开发工程涉及到的林业工程、农田改造工程都需要充足的水源作保障，而水资源和水利设施短缺的现实使得保定市山区荒山丘陵植树造林成活率低，平原区荒地种植农作物产量低而不稳，给后备农用土地的开发利用造成很大的困难。

3.3土地开发资金缺乏土地开发资金缺乏主要表现在以下2方面:(1)土地开发资金投入不足。整体上看，土地开发资金投入较少，致使土地开发工程远远达不到预期目标。(2)土地开发融资困难。土地开发经济效益较低，具有一定的公益性，投资主体积极性较低，融资困难;另外，土地开发的融资渠道单一，主要为政府投入，单一的投资主体难于为土地开发工程的顺利开展提供充足的资金供给。

3.4土地开发技术落后土地开发工程作为1项集约利用土地、合理开发利用土地后备资源的重要途径，需要大量的先进技术支持。土地开发技术落后主要表现在2个方面:(1)土地开发技术缺乏对生态工程的综合技术研究，多偏重于工程技术，致使开发后的土地生产力低下、生态系统恢复能力较弱，土地开发带来的经济效益、生态效益和社会效益甚微，土地开发工程难以达到预期的目标。(2)土地开发缺乏精通先进技术的综合人才。土地开发工程最终是要落实到具体的技术人员，能否拥有掌握先进技术的综合人才是关系到土地开发工程能否顺利开展的另一重要因素，目前土地开发工作中综合人才缺乏，严重制约着土地开发工作的顺利开展。

3.5土地开发参与主体单一土地开发参与者主要是政府部门，而公众参与不充分，原因主要表现在以下5个方面:(1)对后备土地资源的开发价值、作用及相关政策的宣传力度不够，广大群众对其缺乏相应的认识。(2)各级政府之间缺乏相应的政策引导机制，同时政府部门之间缺乏统一的规划，责任界定不明确。(3)土地开发的后备资源的开发难度大、投入资金多，但见效慢、效益低，对社会公众缺乏吸引力。(4)各类后备农用土地基本上是农村集体所有，没有承包到户，缺乏必要的开发资金。(5)由于公众参与开发后的土地产权不清晰等问题，打击了公众开发土地的积极性。

4对策与建议

4.1建立多元化的土地开发融资渠道对于土地开发，应在尊重市场经济规律的前提下，政府投资要体现公益性，其他社会投资要坚持有偿性。政府投资主要来源于土地的各种税费，包括耕地占用税、土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、土地复垦费、水利基金和水土保持基金;个人、集体和外商以入股方式募集的资金或承包经营方式收取的承包费。在不损害长远利益的前提下，运用优惠鼓励机制，通过政策引导群众、个人或集体踊跃开发、积极投资。

4.2培养土地开发需要的综合人才土地开发作为合理开发利用土地后备资源的重要途径，需要大量的具有先进技术的人才，因此培养土地开发需要的综合人才显得尤为重要。加强对土地开发生态工程的综合技术研究，改变以往单纯的研究某一方面的片面思想，以提高土地开发整体效益为目标，提高开发土地的生产力和生态恢复能力;同时加大对土地开发专业人才的培养，通过培训、学习、会议以及继续教育的形式提高土地开发工程中相关专业人才的综合水平。

4.3拓宽土地开发的参与主体土地开发主体单一原因是多方面的，拓宽土地开发的参与主体主要通过以下2个方面来实现:(1)成立土地开发的专门部门，统一领导，建立领导责任制。土地开发涉及部门多、协调任务重，必须切实加强领导管理，建立领导责任制。市政府及各县、乡要加强“规划”、“计划”、“实施”的组织领导管理，认真落实土地开发责任制，主要负责人负总责，分管负责人具体负责。政府主要领导要关心实施工作，定期听取土地管理部门关于实施情况的汇报，及时帮助解决工作中遇到的困难和问题。土地管理部门作为专职机构，负责实施组织、项目落实、跟踪反馈、检查考核、深入研究等日常工作。(2)积极引导公众参与，奠定土地复垦的群众基础。深入宣传土地复垦政策，增进群众对土地复垦工作的理解和支持，动员、引导公众积极参与土地复垦，充分发挥广大群众的创新能力，创建土地复垦的民主形式，奠定土地复垦工作得以顺利落实的群众基础。

4.4加强土地开发权属调整工作市、县级土管部门应根据土地分配结果进行土地权属调整，权属调整工作完成后，进行权属变更登记与核发土地权属证书。涉及所有权调整的，应由市、县土管部门依据开发前的权属调整协议重新勘定村界，并登记造册，发放土地所有权证书。涉及农民承包地调整的，由村集体经济组织依据开发前与承包人签定的协议，重新调整并登记造册．

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