周 阳（福建师范大学 公共管理学院，福州 350007）摘 要：我国社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然产物；另一方面又是政府出自管理需要推动的结果，它的路径选择更多是自上而下，这样就必然导致社区行政化的产生。 要改变这一状况，必须引入治理理念。

     关键词：社区；社区行政化；治理

    一、概念界定

    随着我国改革开放， 尤其是社会新旧体制转型的不断深入，城市基层社会结构，如街道办事处、社区居民委员会面临改革和调整，社区建设与管理也成为各国政府行政管理的新课题。 “一般而言，社区是指聚集在一定区域范围内的社会群体，按照一定的规范和制度结合而成的社会共同体。 构成社区的要素包括以下五个方面： 有较稳定和独立的地域界限； 有以一定社会关系组成的社会群体；有维护该地区公共利益的管理机构；有维护群体生存和发展的生活服务设施； 群体成员具有地缘上的归属感、参与感和认同感。 ”[1]而就我国情况来说， 社区主要指城市中居民委员会辖区及农村中的村委会辖区， 其中社区建设的主体力量是居民、居委会及其他自治性组织。

    社区行政化是指城市政府为寻求经济增长与社会稳定的平衡，依靠行政权力，自上而下地实行社会再组织的过程。 政府规定统一规划，依靠行政力量，由外向内，由上而下，重构“纵向到底、横向到边”的城市社会管理体制。

    二、中国的社区建设社区建设是社会发展到一定历史阶段的产物， 是实现城市现代化乃至社会现代化的必由之路。 我国社区建设的兴起既是我国社会经济和政治发展到一定阶段的必然要求， 也反映了我国经济社会发展和基层管理体制的必然需要。 首先，社区建设的兴起取决于社会的客观需要。 社会主义市场经济体制的建立和发展，城市化进程的加快，人民生活水平的不断提高， 使得社会利益和社会需要呈现出多元化和多样化的发展趋势。 这就必然需要打破“单位制”的束缚，实现由“单位人”向“社会人”的转变。 其次，社区建设的提出又是政府管理的需要。 就我国现阶段情况而言，社区建设是在“单位”体制瓦解时，政府为了得到公民的政治认同，解决社会转型时期出现的一些社会问题，缓解管理压力和社会矛盾， 维护社会稳定而提出并自上而下推动的。 由此可以看出，我国的社区建设是社会和政府的共同需要， 其动力主要来自社会和政府两个方面。 但我们也必须认识到在这两者之间，政府起着主导作用，即我国的社区建设在很大程度上仍然是以政府为主导力量强力推动的，它更多是自上而下展开的。 政府的过度介入和干预，使得社区建设普遍存在着行政色彩浓，依附性强，参与程度低，自治能力弱的状况，出现了政府的热情高于居民的热情， 外援的力量大于内生的力量这一与社区发展的初衷和愿望相悖的令人尴尬的局面。

    三、社区行政化的困境政府自上而下的行政权力运作模式导致社区行政化倾向严重，其表现主要为：（一）机构行政化虽然社区并不隶属于行政编制，且社区和基层政府之间的界限并不明确， 但政府部门经常把社区作为行政末端， 常会以下达任务的方式将那些本应该由政府行政管理部门所承担的工作移交给社区。 这样的结果虽然一方面使得社区在机构意义上得到加强，基础设施、办公地点、工作人员都会得到政府的重视和支持。 但从另一方面讲，社区居委会承接政府交办的工作也就变为理所当然。

    （二）职能行政化

    目前我国社区居委会承担了社区环境卫生、社区治安、计划生育和青少年教育等工作，而这些职能工作本应该是政府部门负责。 这样一来，社区居委会就承担很多不该负责的行政和社会管理事务，使得社区居委会的行政色彩加重，社区居委会行政化趋势严重，居民民主自治被行政化工作覆盖。

    （三）运行方式行政化

    政府和社区居委会对于社区的管理，更多地还是按照行政命令和政治动员的方式。 基于以上两方面的描述， 我国社区居委会的工作主要是来自于政府的安排和部署， 很多社区居委会可以自行决定的事务也要得到政府的批准和认可。 很多时候离开政府的指挥棒， 社区居委会成员就不知该如何开展工作。

    （四）成员公职化

    现阶段我国社区居委会成员主要呈现双重身份，一方面是社区居委会选举出来的社区主任，而另一方面可能又是街道聘任的工作人员。 正是基于这两种身份， 导致社区居委会成员上对街道负责，执行街道分派下来的行政任务，把社区居委会变成了政府派出机构的派出机构。 此外，目前我国的情况是大多数社区居委会成员都没有社会工作专业的学科背景， 对专业化的社区工作方法并不熟悉，从而只是听从上级政府布置分配任务。

    四、社区行政化的影响

    虽然社区行政化可以迅速补充“单位制”解体后留下的管理真空，但从根本上讲，社区建设的行政化倾向是我国传统管理意义上的全方位管制思想和方式的延伸。 在这样的思路下社区居委会更多是被当作街道办事处的下属机构来设计的，被赋予了很浓的行政色彩， 在实践中被赋予了很强的政治动员功能和社会事务管理功能， 但其自身的自治管理功能却极其有限。

    （一）增加了政府管理层次

    社区居委会行政化， 相当于增加了政府行政管理的层次，导致公共财政支出增加，这与行政体制改革中所要实现的“小政府、大社会”的目标相冲突。 现实中社区居民对政府资源的依赖和服务的要求越来越多， 但由于在行政事务和社区事务中有很多混淆不清的地方， 以至于相应的社区资源却没有得到有效的动员和整合。

    （二）社区独立性丧失，自治理念匮乏社区行政化的问题在于过分强调政府对社区的控制和主导作用， 这样必然会忽略社区自我治理，其结果会导致政府所呼吁的居民参与始终处于低水平，代表社区主流价值和要求的自治组织无法形成。 从宏观上看，社区依附于政府，使得社区缺乏自我管理和自我发展能力， 这将影响社区的协调、快速、健康发展；从微观上看，将导致公民的自信心降低，使得公民很少能意识到自己的责任，其中包括对自己和社会的责任，不能形成对社区的认同感和责任感。 居民对居委会的态度是冷漠的，主要是把它当作一级政府而不是自己的自治组织。

    （三）不利于基层民主建设

    社区居委会本应是城市居民的自治性组织，其主要担负的功能是发扬基层民主， 是实现人民民主的重要组织形式， 但目前存在的居委会行政化并没有实现此功能。 基层社会民主选举、民主管理、政治参与也因此受到影响，远离了社会主义民主建设目标。

    五、社区治理路径

    目前中国社区管理结构、过程和方式都发生深刻的变革， 社区行政化在目前及今后的社区建设中并不能起到很大作用。 要走出社区行政化的困境，更多地应该引入治理观念进行改革。

    （一）

实现政府管理与社区自治的良性互动要真正解决社区行政化问题，首先要界定政府管理与社区自治的边界。 政府管理的介入应该是建立在居委会的自治运行基础上， 进行服务、协调、保障和监督上。 在我国，政府与社区自治组织之间的关系尚未完全理顺， 社区自治组织的自治职能没有得到真正的落实。 实行“政社”分离，需要明确政府和社区居委会各自的职责定位， 理顺两者之间的关系。 政府在城市社区建设中承担着重要的角色，其主要职责是宏观决策、政策引导、法规规范、资源提供、协调监督。 政府和社区居委会不是上下隶属关系，而是指导与被指导的关系。 作为城市社区自治组织的居委会， 在坚持社区自治的同时， 也要自觉接受政府及其职能部门的指导和监督，积极协助政府机关开展工作。

    （二）促进社区治理主体多元化发展与传统公共行政不同，新公共管理和新公共服务理论认为，政府与社会既要分开，也要合作，公共权力部门、 非政府组织和公众都是公共事务治理主体。 积极培育公民社会和社区中介组织，充分发挥社区多元主体的作用，加强政府与社区组织、社区成员的合作。 建立政府、社区组织、非营利组织、 社区成员单位及社区居民之间的多元互动的网络型运作模式， 建立以社区共识和认同为基础的，充分发挥社区能动性和自主性的治理模式。

    (三)增强社区成员的参与意识和民主意识社区参与是实现社区自治和促进公民社会发育的有效途径，健全社区组织与管理制度，培养社区居民的民主及参与意识， 为社区居民参与社区治理提供制度途径。 政府、社区组织、居民、企业、非营利组织都是社区治理的参与者， 通过培育居民自发性的小社团，构建社区参与网络，从而增强社区信任和合作，实现共同利益。

    总之，社区是城市公共物品的集体消费单元，社区行政化可以迅速填补“单位制”解体所留下的组织管理真空，但无法提供有效服务。 中国城市社区建设，需要从行政化阶段转为治理阶段。 社区行政化是因为政府权力扩张而出现， 也需要靠政府权力缩小而减弱。 政府改革至关重要，社区发展的政策框架需要尽可能多样化， 需要发展社区草根组织，提高居民自治组织能力，需要促进居委会转我们要借鉴国外经验， 通过法律制度规定赋予农村合作组织法人地位并对其活动范围及相关权力义务作出具体规定， 促进这种农民自愿合作组织的健康发展。

    目前，农产品价格变化已经基本由市场决定，市场不仅为他们提供了创收的机会， 更重要的是为他们带来了风险和使他们处于不利的地位，尤其是农业生产群体与市场的关系越来越密切，市场风险日益突出。 增加农民收入，是一项长期的综合系统的工程，其中，法律制度建设是该系统工程中最具有操作性，最有力的一项。 我们绝不能简单地仅仅只提靠提高农产品价格或者某一两项措施而盲目冒进。

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