服务型政府的特征和构建途径研究
方海珍（中国地质大学，湖北 武汉 430074）2010.Ⅱ政治学研究党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了全面部署，强调要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。 这是我们党首次在党的文件中提出服务型政府建设的明确要求。 党的十六届三中全会审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，强调增强政府服务职能，首要的是深化行政审批制度改革，政府职能从“全能型”转向“服务型”，政府决策建设突出规范化，增强透明度和公众参与度。 党的十七大报告再次提出：“加快行政管理体制改革， 建设服务型政府”。 这样，在理论和实践的双重作用下，服务型政府的概念开始在中国流行起来。 在我国， 政府职能一直存在越位、缺位和错位的问题。 解决“三位”问题的根本途径就是归位，凡是市场能做的事情就还给市场，企业能做的事情就让企业自己完成，企业与政府各就其位。
我国作为社会主义国家，建设服务型政府，从根本上说是由人民政府的性质所决定的。 我们的政府是由中国共产党领导的人民政府， 全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨。 党的宗旨和政府的性质决定了政府所做的一切，必须也只能是为人民谋利益，为人民服务。 在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下， 政府传统的管理模式越来越不适应经济社会飞速发展的需要， 迫切需要加快政府改革，转变政府职能，不断提高为人民服务的水平。 建设服务型政府，是构建和谐社会的必然要求，是完善社会主义市场经济体制的迫切需要， 是加强政府自身改革的需要。
近年来， 虽然政府在自身改革和建设方面采取了一系列措施，并取得了明显成效。 但是，政府自身建设的任务依然艰巨，很多地方政府机关存在着“门难进，脸难看，事难办”的不正常现象，甚至还有一些政府工作人员违法违规，滥用权力，贪污腐败，严重损害了政府在人民群众中的形象。 这些都与建设服务型政府的要求背道而驰。 此外，随着广大群众法制意识、参政意识、维权意识的不断增强，对政府的期望必然越来越高，这也要求切实加强政府自身的改革和建设。
一、服务型政府的内涵
党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了全面部署，强调要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。 这是我们党首次在党的文件中提出服务型政府建设的明确要求。
服务型政府是指在民主政治的框架下， 通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府。 建立服务型政府作为新时期行政改革的一个目标选择呈现出丰富的内涵。
（一）“以人为本”、“执政为民”是服务型政府的治理理念。
“ 向人民学习 ， 为人民服务 ， 请人民评判 ， 让人民满意”，是我国服务型政府建设的基本要求。 政府实施对国家事务和公共事务管理的目的是维护最广大人民的根本利益。 这就要求政府牢固树立“公民权利本位，政府义务本位”的思想，完全从人民需要出发，以为人民谋幸福为宗旨，以人民满意为评判工作的唯一标准。
（二）由 “全能政府 ”向 “有限政府”转变是服务型政府的发展目标。
随着市场经济的建立和完善， 我国政府的功能不再是无所不为的全能型管理，而是有所为、有所不为的有限型管理与服务。
（三）“依法行政”是服务型政府的行为准则。
服务型政府强调政府由法律产生、受法律控制、依法律办事、对法律负责。 要求政府的服务程序化、规范化，不仅追求行政行为的效率，而且遵循公平、公正、公开的原则。
（四）“顾客导向”是服务型政府的服务模式。
政府服务必然体现“以民为本”的原则，以人民诉求为导向， 也就是说要以公众的期望决定策略设计的蓝图；以公众的需求决定服务的内涵与方式；以公众的满意度衡量政策执行的成效；以公众的评价决定政策变迁的方向。
（五）“违法必究”是服务型政府的问责机制。
政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。 人民不仅有享受政府服务的权利，还有监督政府行政、要求其承担责任的权利。 对于政府服务得怎样?是否达到人民期望值，人民有权评判，对于政府违法服务，过失服务造成的后果，人民有权追究。
二、服务型政府的特征
面对新的国际国内形势，我国政府在总结 20 多年发展经验的基础上，提出了“以人为本、统筹发展”的新的发展观。 新的发展观的核心是以人为本，是社会主义核心价值的全面实现， 是宪法理念和我们党的执政理念的具体落实。 要实现新的发展观，从政府层面来看，就是要坚持以建立服务型政府为目的的制度建设。 在我国目前的发展阶段，服务型政府理念的核心特征，主要表现为以下五个方面：
（一）服务型政府是一个具有核心竞争力的政府。
在我国，这个核心竞争力就是社会主义的基本价值、政治民主和以人为本。 一个服务型政府，首要的特征就是张扬社会主义的基本价值，实现社会平等、政治民主和以人为本的“制度化形态”，并在社会实践和改革过程中具有切实的可操作性。 离开了社会主义的基本价值、宪法原则和我们党的执政理念， 这个服务型政府就可能是无本之木、无源之水。
（二）服务型政府是一个民主和责任政府。
人民民主是共和国宪法所赋予人民的基本权利，特别是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利，它界定了政府的有限性。 宪法规定的这“四个民主”权利，反映了社会主义民主政治的本质。 公民通过正常程序和渠道参与国家治理，表达自己的愿望，是服务型政府的本质特征。
（三）服务型政府是一个法治和有效政府。
依法行政是现代政府的一个基本特征， 是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。 我国政府就其本质来说， 是依据宪法原则建立并按照宪法原则运作的。 宪法是我国的根本大法，只有尊重宪法并按照宪法原则办事，才能在全社会树立政府的权威，确立政府的社会公信力。 建立服务型政府，核心是政府必须尊重宪法精神，按宪法原则办事，这样，政府服务才能为群众所接受。
（四）服务型政府是一个为全社会提供公共产品和服务的政府。
提供公共产品和服务， 核心是在公共财政和预算以及财政转移支付的导向上， 要真正关注普通老百姓的利益、需要和愿望，政府必须下决心把钱投到以改善人民群众生活质量，关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、社会安全和秩序等方面来。 这些都是一个服务型政府的最基本组成部分和核心内容，是关乎国家稳定、发展和繁荣的国家战略产业。 要提高党和政府的执政能力，建立服务型政府，就是要把这些方面作为公共财政支出，切实通过预算硬约束保证公共财政的正确使用。
（五）服务型政府是一个实现了合理分权的政府。
合理分权是完善政府治理、优化政府结构的一个重要内容，是建立服务型政府的重要手段。 分权的基本内容主要包括：政府内部各部门之间的分权；上下级之间的权力下放；政府与社会中介组织之间的权限划分；中央与地方政府之间的权限划分等。 在我国目前的发展阶段，合理分权是我们建立服务型政府所遇到的一个最复杂的结构性难题，但合理的分权至少可以带来以下几点好处：第一，最大好处是可以带来经济上的效率；第二，可以合理地控制政府的管理幅度；第三，可以减轻中央的财政负担；第四，可以调动地方的积极性；第五，可以有效地平衡中央与地方的利益；第六，在政治上的有利于建立问责制政府，明确政府核心工作，便于政府的绩效评估。 实现合理分权，是提高我党执政能力、建立服务型政府的基本前提。
三、建设服务型政府的途径
服务型政府要求政府不仅要代表最广大人民群众的根本利益，认真履行“人民”政府的宗旨，还必须适应经济全球化和世贸规则的需要，坚持公开、公正、合法、透明等原则，努力把政府工作重心转移到加强市场调节、社会监管、依法行政、公共服务等职能上来。 服务型政府应该是“阳光政府、创新政府 、责任政府 、法治政府 ”等模式交叉 、综合渗透的政府。 它的建立与发展应遵循以下途径：（一）改变观念，树立服务意识。
由于封建思想的影响，我国公务员还存在明显的“官本位”思想，政府部门往往充当社会的管理者，而不是服务者，因此，政府部门首先要改变观念，树立为人民服务的意识，各级政府应以人为本，确立责任意识，以提高服务质量为已任，以公众满意度为最高标准，以对民众负责为使命。 因此，各级政府要树立以人为本的管理理念，其公务活动都应做到保障民权、尊重民意、关注民生。
（二）转变政府职能。
1.实现由“全能政府 ”向“有限政府 ”的转变，政府部门进行适当放权。
在计划经济体制下，政府权力过大，职能过宽，管理幅度广泛，被称为全能政府。 在“全能政府”体制下，政企不分、政事不分，政府管了很多不该管、又管不好的事情，往往造成政府职能越位、错位，行政效率低下。 中国政府和社会正处于变革和转型的关键时期， 为了建立适应社会主义市场经济体制的行政管理体制， 就要求改变这种全能政府模式，实现由“全能政府”到“有限政府”的转型。
为此，我们要以转变政府职能为核心，以精简、统一、效能为原则，重新构建政府与市场、政府与社会的关系，从而实现政府职能的转变。
2.实现由“高成本政府”向“高效率政府”的转变。
我国是高行政成本的国家， 政府运作的高成本与政府服务的低效率是如影随行的，通过行政管理体制改革，合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权， 明确中央和地方对公共服务方面的管理责权，减少审批程序，有利于降低管理成本，从而提高工作效率。 在政府部门引入“新公共管理 ”，实现政府再造 ，通过市场竞争 ，绩效评估等一系列手段降低行政成本，提高政府办事效率。
3. 实现财政由 “ 经济领域投资 ” 向 “ 公共服务领域投资”的转变。
我国目前对政府官员政绩的考核指标主要是看 GDP的增长速度， 这种考核制度使得政府官员为了追求 GDP的增长，将财政主要向能带来经济增长的领域投资，而忽略了公共领域的投资，比如医疗卫生、教育文化、体育文化设施及社会保障等方面的投资相对匮乏。 因此，应该从制度层面改变政绩考核指标， 将人民群众的意见纳入官员考核的范围，迫使政府加大服务领域的投资力度，为人们群众提供更好的服务。
（三 ）建立透明政府 ，让人民群众对政府行为进行监督。
服务型政府所包涵的“以人为本”“民主行政的理念”必然要求实现公开、透明行政。 政府行政只有公开、透明，才能确保社会组织、公民个人的知情权，有力促进公正、公平等行政价值的实现，及时有效地参与公共决策过程，并且对公共行政过程实施有效地监督，防止腐败。
要推行政务公开， 建设阳光政府， 首先必须建立公开、透明的制度。 政府要对公共服务主体、对象的权利和义务做出规定，明确公共服务标准，为公共服务提供有效的法制保证。 其次，要逐步提高决策过程的透明度。 建立政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度，建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度。 再次，要重视信息技术和电子政务在政务公开中的作用。 实现政府网上政务公开和政府职能上网，进一步增强政府工作的透明度和公开性。
建设服务型政府突出以民为本， 以提高政府工作的整体效能和服务水平为中心，以“三个文明”协调发展为目标，构建以市场为导向、以公共服务为特征的政府管理体系， 形成有利于社会资源合理配置的机制与有利于各种生产要素竞相迸发的社会舆论和文化环境。 建设服务型政府，是市场经济发展的需要，是实践“三个代表”的客观要求，体现了建设和谐社会、“以人为本”的理念，适应了市场经济的发展， 体现了中国特色社会主义制度的优越性，完善了党的执政能力，对促进经济发展，社会和谐稳定都起到有重要作用。
