转型期城市土地资源治理中政府角色研究
　王玉波,娄成武,东北大学文法学院,辽宁沈阳110819
     摘要:城市土地是一种公共资源,在我国社会转型时期,将“公共治理”理论引入城市土地资源管理中,对于实现城市土地资源公平、有效配置和永续利用具有重要的借鉴意义。在分析“公共治理”理论的内涵、城市土地资源的公共属性,及“城市土地资源公共治理”实质基础上,确定城市土地资源治理中政府的角色为“治理型”政府,并分析其与社会、市场、市民公众之间的关系,从政府执政理念、职能和作用等方面提出了实现城市土地资源“治理型”政府角色的路径选择。
     关键词:社会转型;城市土地资源;政府角色
    作者简介:王玉波(1980-),男,黑龙江齐齐哈尔人,管理学博士,东北大学文法学院讲师,研究方向为国土资源利用规划与管理;娄成武(1949-),男,辽宁北镇人,东北大学文法学院教授、博士生导师,研究方向为行政管理理论与实践。
    基金项目:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(08JZD0018);中央高校基本科研业务费资助项目(N100314002)收稿日期:2010-06-17
     中图分类号:F301. 0　　　　　文献标识码:A　　　　　文章编号:1671-7023(2010)06-0063-05
    一、“治理”理论的内涵
    “治理”对应的英文单词为Governance,在英语国家原义为“控制”、“统治”或“操纵”。20世纪90年代以来,“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年的报告提出:“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。
    我国学者对于“Governance”的翻译不尽相同,如“治道”、“管理”、“管治”、“治理”、“协同治理”等等。在引进和介绍西方“治理”(Governance)理论方面,国内影响和贡献最大的应该说是俞可平教授。他提出,“治理”的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。“治理”强调的是合作,认为政府不是合法权力的唯一源泉,公民社会也同样是合法权力的来源[2]37-41。现在,更多的公共管理研究者认同“治理”新概念:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体,协同处理公共事务,以满足公众需求,实现最大化公共利益的过程[3]109-114。
    从以上的介绍可以看出,“治理”(Govern-ance)概念主要有三个共同的内涵:第一,社会公共资源或公共事务管理的权力主体不是唯一的,而是包括政府、公共部门和私营机构等,强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念;第二,治理是对公共事务或公共资源的网络状的合作管理,是“多中心”的,目标也是多元的,其最终的目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求;第三,主张社会公共资源或公共事务管理最大程度地动员市民社会和非政府组织参与其中,补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足。
    二、城市土地资源的公共属性
    及其治理的含义　　公共资源是指自然生成或自然存在的资源,它是能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件,为公众所共有,且任何人皆无须取得特定的授权便能使用的资源。公共资源在国家或地区范围内,主要由政府代表公众管理、控制和支配,在法律上不属于个人或组织公共资源能为人类的生存和发展创造必要的条件,是人类社会发展的共同所有的基础条件[4]74-77。
    城市土地资源是指在一定期限内用于城市建设和满足城市机能运转所需的土地[5]32-34,是城市空间和城市功能的载体,是稀缺的和不可移动的自然资源。城市中的各种社会经济活动,包括基础设施建设、商品生产和交换、服务行业、交通运输、机关党政团体办公等等都在这有限的土地空间进行。莫尔切(Molotch)曾提出“都市是一个增长机器”的看法。他认为,城市土地资源的利用是城市社会的发展动力源泉,土地资源利用规划与计划是地方政府实施经济社会政策的重要工具[6]314-317。我国《土地管理法》明确规定“城市市区的土地属于国家所有”。所以,城市土地在我国是一种公共资源,具有公共资源的一般属性(公共性、稀缺性与公益性)。
    根据公共治理理论的内涵与城市土地资源的公共属性[7]55-57,我们可以理解城市土地资源治理是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众管理城市土地资源的诸多方式的总和,其目的是实现城市土地资源的公平、有效配置和永续利用;是相互冲突的或是不同的利益的土地所有者和使用经营者得以调和并且采取联合行动的持续过程,这既包括政府有权迫使人们服从的正式土地制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的土地制度安排;同时,城市土地资源公共治理是公共权力和社会的互动过程,在这一过程中,政府的公共权力居于主导地位,与市民社会(非政府组织)共同制定政策并为社会和业主(土地使用者、所有者、权利者)的经济活动提供高效服务,着眼于调动各个土地相关利益者的积极性。
    三、政府在城市土地资源
    公共治理中的应然角色　　自新中国成立后,在计划经济体制下,城市土地资源管理是以政府组织为单一行政管理主体的计划模式;改革开放以来,政府将市场机制引入到城市土地资源管理中,城市土地资源管理模式的实质是政府行政计划与市场机制并行的双轨制。这两种城市土地资源管理模式中,其主体是城市政府及相应的职能部门(包括公务员),公众参与和市民力量(包括社区)未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”(Responsiveness)的单向性管理行为一方面缺乏程序上的公正,无法做到实体上的公正;另一方面,也不利于政府自身的发展和公务员素质的提高,从而影响城市土地资源的整体规划与科学管理[8]52-56。
    在中国社会转型时期,市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“城市土地资源公共治理”正是经济市场化、政治民主化和全球化背景下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此,作为城市公共利益代表的政府,需要对其在城市土地资源治理中的角色进行重新定位,亦即变“统治型”政府角色为“治理型”政府角色。
    其一,就“治理型”政府与社会的关系而言,政府在城市土地资源治理过程中仍然扮演着重要的角色,如负责制定城市土地资源治理的政策法规,如具有城市土地出让权、规划权和监督执法权。但是,政府不是唯一的权力中心,与城市土地资源有关的公共部门、私营机构、民间组织如果能得到公众的认可,也可以成为不同层面的权力中心,他们完全能够在不同程度上分担城市土地资源用途管制和交易中的公共事务管理、提供公共物品和公共服务的职责。
    其二,就“治理型”政府与市场的关系而言,强调无论是政府机制、市场机制,还是社会机制,它们都是社会得以发展不可或缺的力量。
    因为市场的原则是追求利益的最大化,能够充分实现城市国有土地资产的价值。政府的原则是服务,即通过制定城市土地规划、监督检查措施和稳定秩序为土地市场服务,通过城市土地资源收入(出让金、税收等)的再分配服务于社会公众。同时,“治理型”政府非常重视社会机制? ?市民社会的作用。希望通过市民社会所具有的“反思的理性”来弥补城市土地资源市场机制“形式理性”和政府机制的“实质理性”的不足[9]63-65。
    其三,就“治理型”政府与市民的关系而言,政府应与市民进行良好合作并动员市民积极参与城市土地资源治理过程与决策,实现城市土地资源管理的民主化。公共资源与公共事务“治理”的本质在于实现市民的利益、权利和价值,市民不仅是公共物品和服务的“消费者”,更应是监督者。因此,政府必须对市民(土地使用者、所有者、权利者)的要求做出及时的、负责任的反应,在城市土地资源产权、使用、交易管理以及方式方法等问题上,主动向市民征求意见、解释政策法规并回答问题。

    四、实现城市土地资源“治理型”政府角色的路径选择　　在我国社会转型时期,以政府公共权力为主体的良好的城市土地资源“公共治理”是城市土地资源管理与发展的根本所在。根据上述分析,并结合当前我国城市土地资源管理实践以及治理的目标要求,笔者认为,实现城市土地资源“治理型”政府角色,政府必须做到如下四方面:(一)确立“公共治理”为城市土地资源管理与发展的基本理念我国现行的城市土地资源管理模式,讲究的是政府对城市土地资源的经营管理,政府运用市场经济手段,对构成城市空间和城市功能载体的土地资源与资产进行集聚、重组、经营、盘活存量、激活增量,实现城市土地资源在结构、布局和容量上的最优化和最大化,从而实现城市土地资源与资产的保值、增值。城市土地资源经营的目的与企业经营的目的类似,即实现经济效益最大化。
    城市土地资源作为一个地区的经济、政治、文化和科教中心的载体,政府对其管理与利用的目标除了经济效益以外,还应更加注重社会效益和生态环境效益,这是政府的重要职责。
    根据经济学原理,只有自由竞争条件下才能够实现资源配置最优化,国家及各级政府的调控是对市场经济的补充。在城市土地资源经营理念下,政府既有土地资源管理行政权力,又以经营手段参与土地资源市场运作,城市政府在“土地资源经营”过程中究竟是“运动员”还是“裁判员”就很难说清楚[10]54-56。
    要真正实现城市土地资源公平、有效配置与可持续利用,政府应从城市土地资源“经营管理”理念向城市土地资源“公共治理”理念转变,将这种理念作为促进城市土地资源全面协调可持续发展的基本理念。政府应充分考虑城市经济发展、社会、生态环境等各种因素,打破其自身对城市土地资源管理的垄断,在科学的制度和规则安排下,允许并鼓励非政府的行为主体,如社会中介组织、行业协会、城市市民网络、营利公司等以多种方式和途径参与城市土地资源治理活动,与政府分享政治权威和公共权力,从而实现城市土地资源的良好治理和以人为本的可持续发展。
    (二)在职能上要实现从“划桨人”到“掌舵人”的转变中国在1978年改革开放之前,政府城市土地资源管理主要采用行政手段和无偿划拨的使用办法,政府承担了本该由市场和社会中介组织承担的全部社会职能,其后果是统治型政府、全能政府的出现,致使城市用地处于混乱、浪费、低效的状态之中,严重影响了城市社会的发展;改革开放以后,政府将城市土地所有权和使用权进行市场化分离,在国有的基础上土地使用权以有偿方式进行出让,其实现方式是通过各级政府层层代理(科层制)来实现,在此过程中会发生中央与地方政府之间以及地方政府之间的利益冲突及较高的代理成本,城市土地资源的运用不能充分体现市场规范。同时,城市土地资源管理制度在实践中存在着许多不足之处,例如:土地征用对农民补偿偏低,农民没有参与权和知情权;在编制土地规划、城市规划、环境保护规划过程中,各行政部门之间缺少相互协调的机制,对实施产生了障碍。
    中国社会转型时期,随着市场经济的发展和民主化进程的推进,城市土地资源治理中必须改变“划桨”政府为“掌舵”作用的政府。所谓掌舵型政府就是引导、监督、服务作用的政府,不是“消极政府”,也不是全能政府、划桨政府。政府在城市土地资源公共政策制定中充当主角,将本应该由市民社会承担的公共职能交给能够做好的社会中介组织去完成,而不是用行政权力过多干预城市土地资源社会治理和直接参与城市土地资源交易市场。也就是说,城市土地资源治理是以政府为主体的多元化、多中心的网络治理,政府职能只是对个别职能加以私有化,而不是把城市土地资源治理的全过程都私有化。
    城市土地资源治理过程中政府职能从“划桨人”向“掌舵人”的转变,采取更具有包容性的方式扩大政治统治的阶级基础和社会基础,65社会科学版SHEHU IKEXUEBAN将多元化的利益发展纳入到一元化(政治结构)的框架之中[11]25-26。土地资源产权管理职能方面,政府应进一步改革和创新城市土地资源产权制度,界定科层制政府治理主体对城市土地资源利益的分配比例、责任和义务;土地资源使用管理职能方面,政府应制定科学的城市土地规划和完备的政策法规,引导生产和消费合理的土地资源使用强度,监督和惩罚乱用土地资源的行为;交易管理职能方面:完善市场对城市土地资源市场机制治理,减少土地价格的行政性干预,发展土地和房产开发企业,培育城市土地资源市场社会中介组织。由此建设政府与市民社会城市土地资源治理共同决策的机制,增强社会公平感和利他主义精神。
    (三)推进社会介入,构建城市土地资源多中心网络治理结构所谓社会介入,首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与城市土地资源相关的社会中介组织或资助公益事业。近年来,一些经济发达城市土地中介机构发展迅速,但仍存在不少体制和制度障碍,政府唱独角戏的局面尚未从根本上改变,还需通过政策引导大力推进;其次,从法理上讲,每个城市集体或公民都对城市土地资源享有一份所有权,以适当方式参与城市土地资源治理与监管应是其本分[12]36-38。应该通过改革,克服现行体制和制度安排造成的治理主体(科层政府)单一状况,切实发挥社会力量和公民的“多中心”网络治理作用。
    城市土地资源多中心网络治理是指政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作、共同管理城市土地资源的互动过程,其目的是增进土地相关者的公共利益。城市土地是一种公共资源,没有哪一个行动者或组织能够单独地承担起治理城市土地资源的所有职能,市民社会对城市土地资源多中心网络治理是建立在城市载体(土地资源)的相互依赖关系中,通过多元主体相互的沟通与信息交流来弥补信息的不完全和不对称现象,各司其职、相互协作,从而保证城市土地资源的公平和有效利用。
    中国社会转型时期,市民社会和社会中介组织正处于起步阶段,相应的制度政策与法律法规有待健全和完善。如何立足于城市土地资源管理的现状,创造和完善市民社会多中心网络治理实现条件成为了当务之急。首先,政府应建立健全政策法规,需要对政府、企业、社会中介组织和公众的作用、职能等做出法律条文上的规定,加大监督执法力度,实现执法的公平、公正和有效,从而真正监督和约束城市土地资源治理主体的行为;其次,政府要扩大宣传和教育力度,培养公众的参与意识,提高公众的参与能力。建立和完善城市土地资源治理公众参与制度,赋予公众相应的知情权和决策权,创建信息流动的渠道与信息反馈机制,拓宽公众参与渠道;同时,完善公众参与的法律制度基础,为公众参与城市土地资源治理提供法律保障。
    最后,政府通过强大的组织体系和政治规则协调、理顺城市土地资源相关社会中介组织与其他团体相互之间的关系,将公共部门、私营机构、社会中介组织统一调动起来,使之为整个城市土地资源与其相关者的利益和目标而共同协作治理。

    (四)推进市场化配置,完善市场对城市土地资源市场机制治理市场经济条件下的社会生产是物质运动与价值运动的统一,物质交换通过价值交换实现。
    在社会价值运动中,土地资源扮演十分重要的角色[13]90-95。城市土地资源是我国国有资产最重要部分,要发挥城市土地的资产效应必须引入并逐步推进市场机制建设,实行资产化经营,重组、盘活土地资产,实现城市土地资源保值、增值。城市土地资源市场机制的治理主要是寄希望于由市场的价格波动、供求变化与竞争机制等法则来配置城市土地资源,形成以市场为契机的土地资源要素分配和交易机制范畴内的有偿性数量及其比例,达到城市土地资源配置效率的最大化。
    建设和完善城市土地资源市场机制的核心是规范各种交易行为,明确界定协议出让土地资源的范围,最大限度地推进经营性用地采取招标、挂牌、拍卖的方式出让,协调各种土地资源取得方式之间的衔接。通过城市土地资源市场的建设与完善,充分挖掘土地资产的价值,增加市场信息流动,促使市场信息对称,从而提高市场配置城市土地资源竞争性,形成城市土地资产增值保值的内生机制,为中国市场经济取向的改革创立公平合理的竞争环境。
    在市场经济条件下,市场机制对土地资源配置起基础性作用。但市场机制存在的内在缺陷———市场失灵,例如:市场机制不能提供公共设施建设用地资源和解决私营机构或企业用地外部性问题,不能解决土地利益分配中的不公平问题等。因此,政府必须介入城市土地资源市场:第一,政府在充分认识和遵循市场机制的同时运用法规、政策和信息引导对城市土地资源市场进行治理,定期更新和公布城市基准地价,严格执行城市土地定级和估价制度,科学地开展基准地价更新与土地定级的修订工作。
    第二,政府介入城市土地资源市场主要应采取间接方式和宏观调控的措施,如金融调控、税收调节,土地收购储备等,合理分配土地收益；
    协调市场主体(包括国家)的利益关系,突出其功利性,创造市场竞争机制,突出市场公平性。
    第三,政府机构与城市土地资源市场中介组织(如土地市场中介机构、房地产中介、城市土地顾问咨询公司,等等)必须彻底脱钩,健全和完善城市土地资源市场中介组织的执业制度,以推动城市土地资源市场中介机构真正成为产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业。
    第四,完善城市土地资源市场监察管理体制,加强城市土地资源监察执法队伍建设和市民公众的监督作用,确保城市土地资源监察执行人员有法必依,执法必严,整顿清理城市土地资源市场中的违法违纪行为,规范市场主体行为,突出市场有序性。
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