民族自治地方行政管理制度实施过程中非正式制度的影响分析
摘要:意识形态、价值观念、风俗习惯、宗教信仰等非正式制度是对制度实施具有重要影响力但又经常被我们所忽略的因素。探索非正式制度对民族自治地方行政管理制度实施过程所产生的影响及其变迁轨迹，寻找正式制度与非正式制度的结合点，会使民族自治地方行政管理制度在少数民族地区现代化建设中发挥更大的作用。
     关键词:民族自治地方;行政管理制度;非正式制度
    在民族自治地方行政管理制度的建设与实施过程中，具有关键意义的是正式制度安排，同时，非正式制度安排也起着重要作用。新制度经济学的代表人物道格拉斯·诺思就指出，制度由正式规则、非正式规则和两者的执行性特征组成，它们共同决定绩效。其中，正式制度是人们有意识地建立起来并以正式方式加以确定的各种制度安排，如各种成文法律、法规、政策、规章和契约等。非正式制度是相对于正式制度而言的，是从未被人有意识地设计过的规则，是人们在长期交往中无意识形成的行为规则，主要包括意识形态、价值观念、宗教、风俗习惯等，其中意识形态居核心地位。
    一、历史与现状:民族自治地方非正式制度的研究价值在古代国家，由于少数民族地区特殊的自然、社会、历史等多方面因素的影响，封建统治者对少数民族地区的统治和管理更多是间接的，即使在后来的直接统治中，皇权也只止于县，贯彻不到县以下的民间区域，因此，在民间区域非正式制度所发挥的作用远远超出了正式制度。现行民族自治地方行政管理制度虽然已经贯彻到了民族乡层级，但民族乡以下仍然是民族自治地方行政管理制度的薄弱区域，这些区域是非正式制度生长和发挥作用的土壤，即使在乡镇以上的其它行政层级领域，由于民族自治地方特殊的社会历史、文化传统等方面的原因，民族自治地方行政管理制度在具体实施过程中不同程度地受到非正式制度的影响。民族自治地方各种正式和非正式的行为约束体系中，虽然正式规则构成了制度的基本结构，但是对人们行为的具体约束大部分是由非正式规则来维持的。正如诺思所说，即便是在最发达的经济中，正式规则也只是决定人们选择的总约束中的一小部分(尽管是非常重要的部分)，人们行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的［1］(50～51)。少数民族地区因其特殊的自然地理、历史文化等方面的原因，形成了具有民族性、宗教性、封闭性的多元的非正式制度，这些非正式制度渗透于少数民族社会生活的方方面面，在民族自治地方行政管理制度的实施过程中产生了一系列的积极或消极的影响，且其影响力是持久的，潜在的。
    正因为民族自治地方非正式制度的这些文化性特征及其对正式制度的潜在的影响力，在进行制度设计时，对这些非正式制度的挖掘和研究就显得非常重要。但在实际行政管理活动中，非正式制度的作用经常被我们有意或无意地忽略，致使非正式制度对民族自治地方行政管理制度的支撑和促进作用没有得到有效发挥。相应地在理论层面，以往有关民族自治地方行政管理制度的研究中国家法律法规等正式制度一直是学界关注的热点，而民族自治地方特殊的意识形态、价值观念、宗教等非正式制度则涉及甚少。目前，在民族学、民俗学等学科领域内学者们对少数民族宗教、风俗习惯、价值观念等非正式制度进行了大量的研究，积累了比较丰富的研究成果①。另外，在政治学、行政学学科领域内有关政治文化、行政文化的研究中对民族自治地方非正式制度也有所涉及②。但民族自治地方行政管理制度研究中非正式制度的研究还处于探索阶段，这也在很大程度上影响了民族自治地方行政管理制度实施过程中非正式制度正面作用的有效发挥。我们认为，民族自治地方行政管理制度的研究过程中，如果将这些民间非正式规则挖掘出来，不仅可以解释很多正式制度所解释不了的现象，而且能够确定这些非正式规则中哪些是可以转化为社会发展的和谐因素，哪些是需要我们加以改革和完善的，以更好地设计正式制度。
    二、冲突与不兼容:非正式制度对民族自治地方行政管理制度实施的影响民族自治地方非正式制度在民族自治地方行政管理制度实施过程中发挥了引导、规范、整合等多方面的积极作用，但也产生了一定的消极影响。
    (一)宗教权威的影响力对制度权威形成挑战我国少数民族在长期的社会生活中形成了各自特殊的宗教信仰，与各民族思想文化、风俗习惯、伦理道德紧密联系在一起，不仅丰富了信仰者的精神生活，传承和发展了少数民族传统文化，而且通过其内聚性功能实现了民族地区安定有序的发展。在宗教观念深厚的民族中，宗教甚至作为一种特殊的组织和管理形式，在少数民族社会公共事务的管理中发挥着重要作用。比如历史上曾经实施政教合一制度的藏族，世俗和宗教的权力都集中于宗教上层人物，宗教的道德、礼仪及统治阶级制定的法规规范支配着全民行为。图齐认为:“西藏人的全部宗教生活受一种持久的防御状态的支配，即一种对他们感到害怕的神灵长期实行平息和赎罪的努力。”［2］(281)即使在今天，当人们遇到困难的时候，往往将希望寄予神或神选派的人物的救赎，而不是去寻求政府的帮助。人们在生活、生产中更愿意相信宗教领袖，其行为受到了宗教礼仪和一些神灵人物的约束，带有明显的宗法人治色彩。这不但影响了国家基本法律在少数民族社会生活中的权威地位，阻碍和延缓了国家政治一体化的发展进程，而且在特定的国际环境下，这种传统的政治因素还可能成为分裂势力利用的政治工具，对民族地区政治稳定及国家的统一产生不利的影响。
    (二)宗族权威及伦理规范对制度的合理性、合法性形成挑战中国古代社会的宗族自治通过族长和其他长老的权威，通过宗族的伦理规范、价值取向、道德50①②代表性著作有:张泽洪．文化传播与仪式象征———中国西南少数民族宗教与道教祭祀仪式比较研究［M］．四川:巴蜀书社，2008;中国少数民族社会历史调查资料丛刊修订编辑委员会．巴里坤哈萨克族风俗习惯［M］．北京:民族出版社，2009;王飞，杨玲．云南少数民族传统文化与道德教育研究［M］．昆明:云南大学出版社，2009。
    代表性文章有:赵玲．从哈尼族传统行政看民族自治区行政文化的改造［J］．云南行政学院学报，2000(5);田华．论入世后边疆民族地区行政文化的重塑［J］．云南行政学院学报，2002(1);汗克孜·伊布拉音．民族自治地方行政文化析论［J］．中国行政管理，2007(6)。等非正式制度，有效地规范和抑制宗族成员的行为，协调宗族成员之间的矛盾纠纷，对维护基层社会秩序起到了重要的作用。虽然随着市场经济的发展，传统的基于血缘的宗族这种首属群体的社会连结机制日渐消解，人们宗族意识开始淡化，但经过几千年的历史积淀于民族心理层面的这些非正式制度的影响因素，今天仍然存在于国家政治体系中。在经济欠发达的少数民族地区，行政管理体系中的宗法血缘影响尤为明显，人们习惯于借助传统的方式来解决各种经济社会问题，而不习惯通过现有的政治法律方式解决问题。当发生某些问题时，人们虽然也找当地政府，但更多地会沿用传统的方式去解决问题，原来的村社头人或长老仍能发挥主要的作用。村社头人或长老的权力被高度推崇，而个体意识、个体价值、国家的法律法规等被排挤到次要的地位。当权力被高度推崇且得不到有效制约的时候就必然会膨胀，走向绝对化。绝对化的权力反过来又巩固人们的等级观念，使其成为人们心理结构中的超稳定系统。其必然结果就是人的主体意识丧失，自治意识、权利意识、平等观念受到抑制，进而影响人们追求和行使自治权的行政行为，影响民族自治地方行政管理制度在民族地区的广泛、深入的实施。
    (三)少数民族习惯法的存在使国家制度在民族地区的治理受限我国少数民族几乎都有其本民族独具特色的习惯法体系。在几千年的历史中，少数民族习惯法作为民族文化的组成部分以口头传诵、碑文记录等方式被传承了下来，扎根于民族成员的心中，成为他们的一种价值观念，渗透于少数民族婚姻家庭、生态保护、社会治安、生产生活、祭奠、丧葬等社会生活的各个领域，对调节民族地区各种社会关系，实现少数民族地区社会和谐稳定发展发挥着国家法律所不能替代的重要作用。而且民族地区现代法律体系不完善，国家法律还没有从根本上内化为人们的价值观或内心需要，这也为少数民族习惯法提供了发挥作用的空间。苏力教授认为:“国家制定法有国家强制力的支持，似乎容易得到有效贯彻;其实，真正能

得到有效贯彻执行的法律，恰恰是那些与通行的习惯相一致或相近的规定。”［3］(9～10)少数民族习惯法具有民族性、地域性、强制性、稳定性等特征。相对来说，国家法律政策崇尚概念上的周延，逻辑上的缜密，适用上的公开性、普遍性、强制性。在许多方面国家法与少数民族习惯法存在适用上的冲突［4］。针对少数民族习惯法与国家法之间冲突的现状，《宪法》与《民族区域自治法》赋予民族自治地方制定自治条例、单行条例、变通与补充规定的立法自治权，通过制定自治条例、单行条例、变通规定与补充规定将少数民族习惯法纳入国家法体系，以协调国家法与少数民族习惯法之间的关系。另外，《村民委员会组织法》也规定了通过农村村民自治将少数民族习惯法纳入国家法以外的村民自治体系的途径。
    在这方面民族自治地方也作了一定的尝试，取得了一定的成果。例如，黔南布依族苗族自治州雷山县方祥乡格头村，按照当地的习惯法规范，有的女孩15岁就结婚，女孩不出外读书或打工，普遍存在早婚现象［5］。针对当地这种特殊的婚姻习惯法，黔南布依族苗族自治州人大1994年颁布了《黔南布依族苗族自治州执行〈中华人民共和国婚姻法〉的变通规定》，该变通规定的第三条规定:“结婚年龄，男不得早于二十周岁，女不得早于十八周岁。”这样通过法律变通，对民族地区早婚现象作出让步，并试图通过变通规定实现国家法与习惯法的协调。但总体上看，通过变通规定、补充规定及村民自治的方式，将少数民族习惯法纳入国家法体系所涉及的范围有限，并且缺乏应有的民族特色和地方特色，远远不能满足少数民族群众生产、生活的各种需要，其必然结果就是，少数民族群众在解决其生产、生活中的各种矛盾纠纷的时候，更多的是诉求于习惯法，而不是国家法，国家法在少数民族地区的治理受到了限制。
    三、互补、替代或转化:民族自治地方行政管理制度与非正式制度相兼容的路径选择任何一个社会不可能完全依靠正式制度的强制性来治理，正式制度的执行同时必须是以非正式制度的遵守为前提，再好的正式规则，若远远偏离了土生土长的非正式规则，也只能是“中看不51中用”。按照新制度经济学的观点，正式规则和非正式约束的某种组合能够提高经济绩效，而我们的任务就是要找到那种组合能够某一个时点上或者在不同时期产生合意的结果［6］(72)。只有正式制度与非正式制度相容时，才能充分发挥其作用力，否则就较难有效或其作用力会大打折扣。我们认为这种相容或是互补、替代，或是相互转化。
    (一)制度互补———实现制度优化的必然选择非正式制度必须有正式制度的补充，才能实现制度的高效。非正式制度可以在一定程度上解决人们之间的纠纷或其他问题，但是不足以完全解决，而必须诉诸正式制度。在民族地区，我们在进行制度安排时，要考虑其特殊的历史文化传统，对于一些有价值的历史文化传统给予足够的重视和尊重，继续发挥这些非正式制度的作用。比如，少数民族的一些习惯法至今在解决一些民间纠纷的过程中仍然发挥着重要作用，对这类的非正式制度我们可以继续保留，甚至当条件成熟时可以考虑通过立法的程序使其转化为一种正式制度。但是对于那些通过非正式制度解决不了的问题，我们要诉求于正式制度，通过法律法规的途径来解决。比如，对那些在民族地区发生的有关土地纠纷、自然资源开发过程中的矛盾冲突等敏感的社会问题，我们不应通过非正式制度的途径来解决问题，而应该通过正式的法律法规的途径，只有这样我们才能确保民族地区和谐稳定的发展。这类问题如果通过非正式制度的途径解决，往往使问题更加恶化，有可能由此引发民族矛盾、宗教矛盾，甚至发生流血事件。
    同时，一个有形的制度安排，必须有与之相匹配的非正式制度才能有效地发挥作用。或者说，同样的正式制度，与不同的非正式制度相匹配，就会有不同的治理效果。我国各民族的价值观念、风俗习惯、意识形态等非正式制度又有其各自的特殊性，致使民族自治地方行政管理制度在各个地区的实施效果也有所不同。因此，要想实现民族自治地方行政管理制度实施的高效率，我们不仅在制度本身的完善上做大量的工作，还必须有与制度相匹配的非正式制度来支持制度的运行。在实践中我们对那些具有本地区、本民族特色，能够使少数民族群众喜闻乐见、容易接受的富有时代性、民族性、地方性的非正式制度进行继承和发展，作为正式制度的补充，支持制度的运行。同时，我们要通过发展民族地区经济，努力培养和提高少数民族地区公民尤其是政府官员的发展意识、自治意识和自治能力，增强自治机关行使自治权的主动性和创造性，为民族自治地方行政管理制度的实施提供必要的、与之相匹配的非正式制度支持，这是实现民族自治地方行政管理制度高效运行所不可忽视的问题，而在现实中这往往被我们忽略或低估。
    (二)制度替代———弥补制度缺陷的合理选择正式制度与非正式制度的替代问题一直是学界关注的热点话题。大多数学者认为，非正式制度对正式制度有一定甚至很强的替代功能。张继焦通过对改革开放以来的海南省琼海市的社会变迁进行实证研究，指出非正式制度在中国社会经济转型过程中已经产生了市场和政府所不能替代的巨大影响［7］(56)。李峰等将正式制度和非正式制度关系模型化，通过模型分析认为，非正式制度对正式制度存在着很强的替代功能，忽视非正式制度建设的发展战略是无效的［8］。在现实中，在正式制度缺位的情况下，非正式制度安排也可能替代正式制度，以获得有效的制度运行。针对目前民族自治地方行政管理制度不完善或缺位的现状，我们要继续发挥少数民族习惯法、宗教教义、宗族伦理等非正式制度在解决少数民族一些社会问题及协调民族关系等方面的重要的作用。比如在宗教问题上，我们要向国内外广泛宣传国家的宗教信仰自由政策，尊重信教者的宗教信仰和风俗习惯，支持并帮助其开展正常的宗教活动，以丰富和发展信教者的精神生活。同时充分发挥宗教团体桥梁纽带作用，引导群众参与少数民族地区的开发和发展，兴办各种民族特色产业，促进少数民族地区经济的发展。当然，从短期来看，非正式制度会显得经济、有效，但从长远的眼光看，建立理性化、法制化、正规化的制度安排和制度结构，才真正有利于社会经济保持长期稳定和发展［7］(281)。
    同样，民族地区的一些非正式制度有可能在短期内显得非常有效，但从长远看，我们有必要健全和52完善民族自治地方行政管理制度，通过正式制度的安排来实现民族地区经济社会的长期稳定发展。
    实质上，这个过程就是正式制度不断地替代非正式制度的发展过程。诺思指出，正式制度也可能修改、修正或替代非正式约束。有时(但不总是)新的正式规则可能取代现存的非正式约束［1］(65)。需要指出的是，这里的替代不是在非正式制度缺位情况下的替代，而是当非正式制度不完善或存在缺陷，不能与已经发展了的环境相适应的时候，产生新的正式制度来替代原来的非正式制度，这是社会发展的必然结果。比如对于严重危害国家利益及践踏人权的各种少数民族习惯法进行取缔，制定维护国家利益和尊重人权的正式的国家法就是新的正式制度对旧的非正式制度的替代过程。当然，正式制度与非正式制度之间的重要区别，在于非正式制度不仅提供安全，而且还提供其他个人享用品，例如温暖的人情、相互信任等。一旦法律制度替代了非正式制度，这种富有人情味的行为规则也就不复存在了［7］(264)。在这种替代的过程中有可能引发正式制度与非正式制度的某种“紧张”的局面，因此，需要我们对这种制度变迁过程中可能出现的各种情况进行充分考虑，并采取适当的措施来避免这种“紧张”局面的出现。
    (三)制度转化———通过制度变迁化解矛盾的必经之路制度一经产生就具有一定的稳定性，但制度也不是永恒不变的，随着制度环境的变迁而发生变迁。在解决民族自治地方正式制度与非正式制度之间的非均衡问题时，我们除了通过制度互补或替代解决问题外，还可以通过制度转化实现制度变迁来化解正式制度与非正式制度之间的矛盾。
    一方面，要实现非正式制度向正式制度的变迁。诺思指出，正式规则能够补充和强化非正式约束的有效性。它们能降低信息、监督以及实施的成本，并因而使非正式约束成为解决复杂交换问题的可能方式［1］(64～65)。由于受社会、历史、文化等诸多因素的影响，民族自治地方非正式制度的因素将会长期存在。在解决民族自治地方正式制度与非正式制度之间矛盾问题时候，我们要从民族地区的实际出发，充分发挥民族地区非正式制度的作用，可将那些具有较强约束作用的习惯或约定俗成的乡规民约作为现行行政管理制度的有益补充，实现非正式制度向正式制度的渐进性变迁。少数民族习惯法就是典型的例子。诸如西南山地少数民族关于水的自然崇拜、水源保护、水资源使用和管理习惯法及水资源纠纷解决习惯法等。对于这一类的习惯法我们应该给予肯定，当条件成熟的时候，通过制定自治条例、单行条例、变通规定与补充规定等立法程序，将其所蕴含的巨大的价值和潜能吸收到国家法律体系内，这样既能保护和弘扬优秀的民族文化遗产，又能形成贴近少数民族地区实际的多元法律保护机制，以更好地调节少数民族地区各种社会关系。赵旭东先生曾指出:“既然法律与习俗是一个相互渗透的过程，那么，法律就不应当脱离实际的民俗生活来自行建构。”［9］(314)朱苏力教授也认为:“在国家制定法和民间法发生冲突时，不能公式化地强调以国家制定法来同化民间法，而是应当寻求国家制定法和民间法的相互妥协和合作。”［10

］另一方面，完善正式制度，实现正式制度的自我否定、自我完善和发展。制度实施过程中出现异化或偏差的原因有很多，如非正式制度因素、环境因素、制度本身的因素等等。在解决问题的时候，我们不仅从非正式制度因素、环境因素寻找问题的答案，还要考虑制度本身是否有问题。就民族自治地方行政管理制度本身而言，有很多需要完善发展的方面。我们需要建立健全《民族区域自治法》的配套法规，建立健全民族自治地方行政管理制度的监督机制，优化民族自治地方行政组织，提高民族自治地方政府官员素质，等等。这种完善发展的过程就是一个自我否定的过程，是“扬”和“弃”的过程，即吸收制度中能适环境变迁发展的合理的部分，摒弃其中已经不能适应环境、不具有生命力的部分，并根据环境的变迁加入新的元素，使制度更具有生命力。而被“弃”的旧制度由于其惯性，在短期内很有可能还要占据人们的生活空间，甚至有可能转化为一种非正式制度在社会生活中发挥一定的作用。
    四、结语
    人们在思考正式制度和非正式制度的关系时，通常的思考方式是由上而下的，即政府所创建的53正式制度对非正式规则的影响。James March和Martin Schultz以组织关系为立论点，认为正式制度明显影响非正式制度的变化轨迹，正式制度的变化可能会打破组织间密切但存在功能性障碍的非正式联系。因此，正式制度在很大程度上规定了非正式制度的演变方向。我们的分析方式则是自下而上的，重点关注的是何种条件下非正式制度会促进正式社会制度的发展。我们认为非正式制度是构建正式制度的基础，而且非正式制度不会随正式制度的改变而改变，也不会像正式制度一样一夜间消失。更重要的是非正式制度影响资源的分配，进而影响正式制度实施过程中相关各方的力量对比，只有当非正式制度与正式制度兼容时才能降低制度运行的成本，才能实现制度的高效。因此，在民族自治地方行政管理制度实施过程中，我们必须对少数民族地区的非正式制度给予充分的关注，通过制度互补、替代或转化来建立一套与民族自治地方行政管理制度相匹配的非正式制度，来推进制度的高效运行，实现正式制度预期的目标

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