邵晓晖（中共安徽省委宣传部研究室，安徽合肥230001）【摘要】市县政府在我国政权体系中具有十分重要的地位。改革开放三十年来，市县政府依法行政取得了长足进步。
但在依法行政的意识和氛围、体制和机制、效果和评价等方面还存在一些问题。原因主要是主体薄弱、动力不强、体制制约、立制困扰、现实社会文化环境。因此，需要进一步理顺体制、强化主体、抓好立制、加强监督等。
【关键词】市县依法行政问题对策
【作者简介】邵晓晖，中共安徽省委宣传部研究室主任。
依法行政的基本内涵就是行政机关根据法律的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应责任。[1](P146-147)据统计“，行政机关作为法律法规的主要实施机关，担负着80%的法律、所有的行政法规和90%的地方性法规的执行职能，而且越到基层，行政执法任务就越重”。为此，国务院在1999年11月发布了《关于全面推进依法行政的决定》。根据党的十六大对全面贯彻依法治国基本方略作出的新部署，国务院又于2004年3月下发了具有里程碑意义的《全面推进依法行政实施纲要》，纲要确立了建设法治政府的目标。为贯彻党的十七大精神，国务院于2008年下发了《关于加强市县政府依法行政的决定》。
一、市县政府依法行政的重要意义根据市县政府在我国政权体系中的地位，国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中明确指出，加强市县政府依法行政是建设法治政府的重要基础。
1、市县政府依法行政，关系到国家法律法规和方针政策在基层的落实。市县政府是国家法律法规和政策的重要执行者，是地方经济社会事务的主要管理者。市县政府做到依法行政，就能把法律制度不折不扣落实到基层，贯穿于政府工作的各个具体环节，依法决策、依法执行、依法监督。
2、市县政府依法行政，关系到政府的形象和干群关系。加强市县政府依法行政，就能推进政府自身的改革和建设，进一步转变政府职能，提高经济调节、市场监管、社会管理和公共服务能力，全面增强行政效能，增强政府执行力和公信力，履行好宪法和法律赋予的职责。
由于行政权力、行政行为得到有效规范和约束，就能促进政风的进一步好转，防止行政权力缺失和滥用以及腐败现象的产生，从而预防和减少各种矛盾和纠纷的发生，更好地树立政府的形象，密切干群关系。
3、市县政府依法行政，关系到中国特色社会主义建设事业的兴衰成败。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出“：人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”而“依法治国是社会主义民主政治的基本要求”。依法治国，市县一级是基础，离开了这一基本细胞，就难以构建依法治国这一宏大目标。同时，推进社会主义政治制度的自我完善和发展，必须“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”，而只有大力加强市县政府依法行政，才能明确和权力与公民权利的关系，保障人民群众有序参与政府管理，监督行政机关依法办事，保证人民群众当家作主的权利，也才能让党和党领导下的人民政府获得广大人民群众的认可、拥护和支持，真正地加强和改善党的领导，深化政治体制改革。市县政府依法行政，之于中国特色社会主义政治建设如此，之于经济建设、文化建设、社会建设乃至生态文明建设同样如此。
二、当前市县政府依法行政存在的问题及原因分析（一）依法行政的意识和氛围还不浓厚总体上看，《全面推进依法行政实施纲要》中提出的“行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成”的目标在市县层面实现程度有待提高。无论是行政人员，还是行政相对人，人治思想、特权观念仍然存在。体现在三个方面：一是部分公务员法律意识和知识相对欠缺。据《决策》杂志所作的公务员阅读抽样调查，相对于绝大多数的省级机关公务员认为“法律法规方面的知识，在工作当中很需要，而这些必须通过阅读来获得”，有50%的县市级公务员认为工作岗位对阅读需求度并不高。这从一个侧面反映了市县公务员学法的积极性。二是在法治实质把握上出现偏差。部分干部把法治理解成“用法来治”，把法治狭隘地理解成政府运用“法”这一工具和手段来治事。[2](P551)三是依法行政的法治思想不够牢固。由于主客观原因，有的市县政府将依法行政与地方经济发展对立起来，将严格依法行政与行政效率对立起来，“认为严格依法行政‘束缚行政机关手脚，使行政机关什么也干不成’”。[3]这些说明，当前市县行政机关和行政工作人员，用法的意识形成了，但更为重要和关键的信法、学法、守法意识尚未真正确立。
（二）依法行政的体制和机制还不健全《全面推进依法行政实施纲要》所规定的转变政府职能，深化行政管理体制改革，建立健全科学民主决策机制，提高制度建设质量，理顺行政执法体制，探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，完善行政监督制度和机制，加强依法行政工作领导体制等依法行政体制机制建设目标，在市县一级还有不小差距。
市县政府依法行政水平，一定程度上还依赖于领导干部个人对依法行政的重视程度及其自身法律素质。由于体制机制不够健全，依法行政上的无谓反复、形式主义、阶段突击现象，恣意取舍、随意执法问题，以及多头执法、重复执法、无人执法行为尚未根绝。
（三）依法行政的效果还不理想
对照《全面推进依法行政实施纲要》确立的原则和目标，仍然存在差距。一是以人为本体现不充分。按照《全面推进依法行政实施纲要》所规定的依法行政的基本原则有7条，其中有4条都直接体现了人本精神。但实际一些市县政府没有做到“合理行政”，违反了公平公正、平等对待、正当裁量和比例原则，包括“三阶理论”（Drei-Stufentheorie）[4](p34-40)，在行使自由裁量权上不能正确理解和把握法律的立法意图和精神实质而滥用，所采取的措施、手段和方式违背了政府宗旨和法律目的。当然就更谈不上融会以人为本的理念，实行“尊重行政相对人的权利和人格，彰显人文精神的文明执法方式”———柔性执法。少数市县政府机构甚至粗暴执法，损害了法治政府形象。二是行政相对人的认可度有待提高。
正在向服务、法治型政府转型的市县政府，在保障“人民知情权、参与权、表达权、监督权”上仍有欠缺。行政合法合理合程序不足，以及高效便民、诚实守信不够，都影响了群众认可度。
导致上述问题和现象，有以下几个主要原因：一是主体方面的因素。目前市县法制机构，难以适应法制工作作为政府全局性基础性工作的要求。据统计，安徽省县级政府虽然一般都设立了法制机构，但大多数仅有1-2人，而且相当数量的机构挂靠县政府办管理，[3](p162)实际上一些法制机构是处于半个人的状态。而且市县政府的执法部门一般
都没有设置专门的法制机构，一些临时聘用人员也不具备执法资格。正因为如此，国务院法制办将“市县政府法制机构力量薄弱，很不适应推进依法行政工作的要求”列为了市县政府依法行政工作存在较大差距的七个方面问题之一。同时，市县政府的一些工作人员法律素质也不高，由于一些工作不到位又较难提高。如，招录综合管理类公务员对法律水平的重视程度不够，分数权重不高；而“对行政执法类公务员的划分迟迟没有得到具体明确”，[3](p163)这也影响了招录时对部分行政执法类公务员的专业性法律知识背景和职业资格提出针对性、具体性要求。公务员管理及交流使用中也存在着类似问题。再如，法律知识培训未注重效果，即使个别行政执法部门组织了一些短期培训班、专题讲座，但往往只是简单学习法条，不掌握法理和立法精神，只掌握规则、不了解原则，难以做到真正的合法行政和合理行政。二是体制方面的因素，导向性的是考核体制。首先，符合国情的法治政府评价指标体系尚未建立，省对市县的年度目标管理考核，至今未将依法行政硬化为一项指标，“导致基层政府没有将依法行政真正摆上重要地位”。其次，阻碍依法行政的考核因子仍然不少。近年按照科学发展观和正确政绩观的要求，注重了社会事业和人民生活指标的考核，但GDP主义远未退出历史舞台，很多市县都将招商引资纳入或变相纳入考核指标，-39-导致政府机关过度介入经济生活，丧失在微观主体经济交易活动中应有的中立立场和公正态度，职能发生偏离。再次，政府绩效考核办法也未成熟完善，还处于探索阶段。此外，行政管理体制仍然存在不适应的地方，机构设置与职能配置上、决策体制与机制上、执法经费保障机制上还不够完善。三是立制方面的因素。这里所称的立制，既包括行政机关立法，还包括所有市县制定规范性文件。有供不应求，未能超前立制、及时立制的问题，也有供过于求，行政立法、行政规范过多过滥、质量不高的问题。前者如行政程序法的制定一直没有进展。而没有程序法，就谈不上“在行政管理过程中严格遵循法定的管理方式、步骤、顺序和期限”，也就谈不上“规范行政权力的运行”。四是动力方面的因素。行政监督是建设法治政府的关健，是促进依法行政的重要途径。但总体上当前监督困难、监督不力的问题绝非个别。还要看到社会文化环境方面的因素。我国正处于传统社会向现代社会转型中，把人情社会、熟人社会变成法治社会的难度，从某种意义上说，折射着推进市县政府依法行政的难度。
三、解决市县政府依法行政问题的对策建议（一）理顺体制胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“新时期最鲜明的特点是改革开放”[5](p8)而三十多年的改革，说到底就是不断推进各方面体制机制的创新。体制是带有根本性、全局性的，实现市县政府的依法行政，必须进一步理顺体制。
1、加快推进考核体制的科学化。一则突出考核导向的鲜明性。按照国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》提出的要求，抓紧“建立符合国情的法治政府评价指标体系”，“作为衡量法治政府工程建设是否达标的基本衡量指标或者量化标准”，从而真正形成强有力的促进市县政府依法行政的倒逼机制。建议在总结全国首个推出的《深圳市法治政府建设指标体系》的基础上，认真调查论证，把握实际需要，设立科学指标，引导好法治工作。二则注重考核体系的科学性。建立科学合理健全的，以民生为重、社会协调发展的综合指标为参照系，体现科学发展观和正确政绩观要求的市县政府及其公务员考核评价体系。要明确不同地方、不同岗位的不同职责要求和考核标准，实行分类考核；要精确、全面地制定具体考核指标，防止导向GDP政府、全能政府的可能，实现由单纯的效率目标、效率取向，转向“以公民为中心，以公民的满意度为政府绩效这个终极标准”。[6]三则追求考核方法的科学性。要在借鉴国外先进理论经验、总结国内一些市县（如青岛市）成功实践经验的基础上，拿出一套比较符合中国基层实际且易于推广实行的考核评估办法。目前看，宜对各种考评方式方法进行扬弃，形成集成后的整体优势、立体效应，防止一种方法可能造成的失真。
2、努力推进行政体制的合理化。按照党的十七大和十七届二中全会确定的“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标”，努力推进行政体系结构的合理化和功能的合理化。政府行政管理体制改革的核心是转变政府职能，要把职能转变与推进市县政府部门之间的横向行政体制改革与上下层级政府之间的纵向行政体制改革结合起来。与此同时，要加快完善市县政府的行政决策体制机制，关键是要在明确主体和权限的基础上，严格规范行政决策程序，严格落实行政决策听证制度，建立健全重大行政决策实施后跟踪反馈评价和责任追究制度，还要做到严格依法行政与严格执行党的路线、政策、方针相统一。
（二）强化主体
1、提高市县政府工作人员法律素质。没有一支高素质的行政执法队伍，法治就是一句空话。一是要把好人员入口关，在招录公务员时，应将法律知识作为“第一素质”来要求、来安排权重，同时抓紧对行政执法类公务员进行具体明确的划分，以组织相应的、专门的法律知识考试。二是把好资格认证关，全面实行行政执法主体资格合法性审查制度，健全行政执法人员资格制度即持证上岗制度，抓紧建立“全国行政执法人员行政执法资格和行政执法证件统一制度”。[3](169)三是把好出口关，建议考虑国情，适当鼓励公务员提前退休并规范化，以便加快改善年龄结构和人员结构。四是把好岗位专业关和流动规范关，以确保专业化、职业化水平。五是把好培训学习关，突出科学发展观的学习和法纪教育、法律服务意识教育，切实树立执法为民、文明执法、适应社会变化的法治新理念，掌握行政指导、行政合同、政府购买服务、行政规划等柔性执法新方式，间接管理、动态管理和事前、事中、事后管理等多种新手段，以及行政和解执法新模式，从而为行政执法中将法律的刚性和人文精神的柔性结合起来奠定思想观念和理论基础；突出抓好法理学系统培训，让行政执法人员全面深入了解具体条文背后的法律原意和精神实质；突出强化领导干部学法、用法、守法。
2、加强市县政府法律专业力量建设。一是加强市县政府法制机构。结合政府职能调整，大体统一市、县级政府法制机构设置模式和机构规格，以分别单独设法制局或法制办为宜，并应设置较为齐全的内设机构。在人员配备上，宜按需增加编制，李炳余认为，“县（市、区）人口-40-下的至少应配备5人，50万到100万的至少应配备6到8人，100万以上的至少应配备9人”。[3](p144)根据笔者对安徽省一些法制办的征询，认为市、县级法制机构分别以20人、6－10人为宜。二是明确条件、提高门槛，真正把具有较高法律素质的干部安排充实到法制机构工作。
（三）完善立制
1、力求数量上相适应。一方面要及时立制、超前立制，解决供不应求的问题。但要切实把握好节奏，既要讲求时效性又要考虑实施的可能和效果，如果相关执法人员、机构、经费不准备充分，相关配套性文件（下位法）不能及时（包括稍后）、同步配套出台，则宜暂缓立制或暂缓公布、暂缓施行。适度超前立制其实是一种特殊的及时立制，它是在充分调研可能出现或必将出现的经济社会发展趋势，并分析研判、科学预测的基础上，及时作出的切合实际的立制。另一方面要科学立制、民主立制，根治供过于求的问题。解决过多过滥，要以科学化、民主化来反部门化（即部门利益通过立制而过度部门化、利益化）：一则主体集约化。减少部门作为立制的主体，可“相对统筹加以集中，由一个综合的部门来承担”[3](p448)。二则启动程序化。完善立制决策程序避免部门寻租，首要的就是强化立制计划（规划）的硬约束、权威性，减少立制项目上部门的冲动性和盲目性，而这个计划（规划）又必须是通过调研、论证、公示、听证、审批等环节制定的。三则过程公开化。就是在立项、论证、起草、审查、反馈评价、纠错清理等所有阶段，都要实行开门立制，尽量削弱部门利益的影响。
2、务求质上相适应。一是解决具体化。我国的国情，决定了一刀切立制的不合理性。解决办法有二条：上级立制时为下级立制留下具体化的空间，即除共性和应该一律的方面外，尽可能多
地让地方以立制相配套，但对制定配套性文件应有时限、效力等方面的规范；适当扩大地方立法权限，可否在加强人大和政府法制机构建设的前提下，给予所有市县以立法权，改变它们一般只能制定规范性文件而造成质量不高的现象，也可以考虑规定没有立法权的市县政府制定规范性文件，在程序上比照立法执行。二则解决滞后性。就是要落实在跟踪评估的基础上即时清理、定期清理的动态化、常态化清理机制，从而使修改或废止也即时化、定期化、动态化、常态化。三则解决冲突性。在增强制度建设整体协调性的同时，以有效的审查监督来保证，真正做到“有件必备，有备必审，有错必纠”。四则解决机制性。建议国家抓紧建立统一的行政规范性文件制定程序，制定规范性文件事前合法性审查、备案审查行政法规，制定统一的规范立制技术和标准的法律，解决立制技术上的问题，包括名称、体例、格式、语言等。同时，建议要抓紧制定和完善地方政府立制上的岗位目标责任制和过失责任追究制。
（四）加强监督
应在已初步建立多元化行政监督制度体系的基础上，统筹抓好内部监督和外部监督，加大权力制约力度。
主要是：突出强化人大监督；以提高独立性加强司法监督和专门监督；大力推进包括群众监督、舆论监督在内的社会监督；加大配套体制机制建设力度，尽快出台监督法，建立追究监督者监督不力的责任制度，健全联动监督体制。
还要着力营造法治的群众基础、社会土壤。采取多种形式，加大普法和法制宣传力度，营造与依法行政相适应、相促进的学法、懂法、用法和尊法、守法、护法的良好社会氛围和环境。特别是要大力弘扬民主精神、科学精神、法治精神和树立法律权威、执法为民、依法行政理念，让广大行政机关工作人员牢固树立、广大人民群众知晓“包括宣传至上、尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、程序法治、政府诚信、接受监督、权利救济等”在内的现代行政法治观念。[3](p287)【参考文献】[1]曹康泰.全面推进依法行政实施纲要辅导读本[M].北京:中国法制出版社，2004(8).
[2]国务院法制办公室主任曹康泰：《〈国务院关于加强市县政府依法行政的决定〉的出台背景、主要内容及贯彻实施的几点要求》。
[3]国务院法制办公室政府法制研究中心.加快法治政府建设的思考与探索[M].北京:中国法制出版社，2008.10(1).
[4]应松年.行政法与行政诉讼法学，北京：法律出版社，2005.3（1）.
[5]胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗———在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告，北京：人民出版社，2007（1）.
[6]参见王智亮、王磊：政府绩效评估报告首度发布拟实现“民评官”，http://news.china.com/zh_cn/domestic/945/20090427/15451478.html
