行政事业资产管理的难点问题及对策建议
     □周顺明
     行政事业资产管理是一项创新性事业，自财政部35、36号令颁布以来，全国各地都加快了资产管理改革的步伐和工作推动的力度，不少地方在理论研究和实践探索上都积累了大量的成功经验。然而，要让行政事业资产管理改革更加深入、深化，行政事业资产管理工作更加科学、规范，行政事业资产管理成效更加显著、持久，还有不少难点问题需要探讨，亟待解决。
    一、把握行政事业资产管理的基本现状
    当前，全国行政事业资产管理出现了各层级重视程度提高、多环节工作有序推进、全过程监管力度加大的新势头，经历了管理职能缺位到有位有为、粗放型到精细化、按部就班到改革创新、流于形式到追求绩效的新转变，迎来了体制逐步理顺、制度不断完善、管理渐趋规范、面貌大为改观的新局面。
    1.理顺体制，明确资产管理职能
    按照“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的行政事业国有资产管理体制，根据财政部35、36号令的规定，全国各地按照党和政府的部署，立即着手理顺行政事业国有资产管理体制，遵循先易后难、逐步推开的原则，组建行政事业资产管理专司机构，基本做到了机构、编制、人员、职能“四到位”。如湖北省已建立“省—市—县—乡”四级架构和“财政部门、主管部门、资产使用单位”三级行政事业国有资产管理格局，做到各层次管理主体不缺位、不越位，各司其职、各负其责，共同管理好行政事业国有资产。
    2.夯实基础，实现资产精细管理
    加强基础工作，完善基础资料，是行政事业资产管理的基本要求。湖北在这方面下了一定功夫，取得明显成效。一是全面开展了清产核资，建立了资产数据库。进行专项核查，摸清资产家底，建立了全省行政事业资产基础数据库。二是开展了资产财务专项审计。
    全面清理核实了2491家省直单位的机构人员和财务收支、总资产和“非转经”资产的规模、结构和管理情况，为加强经营性资产管理，归集行政事业资产收益，规范收入分配秩序，推进源头治腐，促进事业单位改制，深化公共财政改革起到了重要作用。三是建立了资产管理信息网络。按照财政部“金财工程”的统一部署和要求，以信息化技术为支撑，建立了“湖北省行政事业单位资产管理信息系统”。四是不断完善软件系统，推进行政事业资产网络化动态管理。2009年对全省101个县市区资产管理软件联网运行情况进行了全面的验收检查和考核，对有关市、州、县给予了奖励，充分调动各地的积极性，借助资产管理信息系统这个大平台开展资产管理工作。
    3.健全制度，构建管理长效机制
    健全的规章制度是规范行政事业单位资产管理行为，是管理工作有法可依、有章可循的前提，也是管理工作系统化、规范化、法制化的重要保障。根据“两令”要求和湖北实际，省级和各地财政部门都逐步建立和完善了资产配置、使用、处置、收益征管、信息化建设等一系列制度办法，对资产运行各环节的管理工作进行了规范与强化。
    4.关注绩效，推进资预有机结合
    加强管理是手段，追求绩效是目的。湖北主要从以下几项工作入手，推进资产管理与预算管理相结合。
    一是结合对资产存量的分析，研究制定资产配置标准体系。二是结合部门预算编制，开展资产配置预算审批。
    三是利用信息系统实现了新增资产配置的网上自动审核，加快了审核工作进度，提高了审核准确率。四是将资产收益纳入部门预算编制系统，实现资产配置管理和收益管理的有效衔接。五是结合资产配置审批，建立工作联动机制。
     5.突出重点，归集国有资产收益
     行政事业单位资产收益管理与资产配置、使用、处置及更新维护紧密关联，管住资产、管好收益，是完善行政事业国有资产管理体制的必然要求。一是明确机构和职能。2008年10月8日，经批准成立了直属省财政厅正处级事业单位的行政事业资产收益征管办公室，明确了职能，配备了人员。二是明确征收政策。对行政事业单位资产收益在区分性质、分清类别的基础上，实行专户存储、统一管理。对资产处置收入统一监管，集中上缴，统筹安排；对资产经营收入合理分类，科学管理。三是明确征管措施。按照“收支两条线”的原则和统一产权、统一合同、统一平台、统一票据的“四统一”思路，建立国有资产收益征管工作体系，规范单位资产收益征缴和使用流程，建立健全征管工作情况定期通报制度、逐级目标考核制度、工作激励与惩戒制度、征管质量奖惩制度，使行政事业单位国有资产收益征管步入制度化、规范化的管理轨道。
    6.拓展领域，强化国有文化资产监管
     国有文化产业，在国有行政事业资产中所占比例较大。加强国有文化资产监管，是近年来国有资产管理拓展的一个新领域，全国各地对这部分资产给予了极大关注，得到了高度重视，加大了监管力度。湖北省认真贯彻落实中央关于深化文化体制改革的精神和要求，大力支持文化企事业单位转体改制，切实履行监管职责，加强文化企业国有资产管理，建立健全国有文化资产保值增值考核和责任追究制度，为推进全省文化产业的发展提供了良好的政策环境。首先，大力支持文化体制改革。根据“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”的要求，积极支持文化、出版、广播电视等领域的管办分离。培育和造就了一批“自负盈亏、自主经营、自我发展、自我约束”的市场主体。其次，认真履行国有文化企业资产监管职能。建立资产经营责任制，制定了文化企业国有资产保值增值绩效考核办法，严格规范和履行审批程序，先后完成了长江出版集团、知音传媒集团、湖北广电总台控股的楚天数字网络有限公司的资产重组、借壳上市方案及资产划转事项的审批。在文化企业组建监事会，设立国有文化企业监事会，向企业派驻专职监事，加强国有文化企业监管。
    二、当前行政事业资产管理工作难点问题
    1.关于如何实现资产绩效管理问题
    资产绩效管理是以结果为导向，通过目标责任制的建立保证资产管理促进部门实现职能目标、节约成本、降低消耗、提高效率。对行政事业单位来说，提高资产使用效率，是发挥资产在履行职能方面物质基础作用的根本保证。从绩效管理角度看，由于缺乏有效的绩效管理机制、绩效评价指标体系等原因，财政部门不能有效地评价、监督部门和单位的资产使用效率，主管部门也没有很好地监督资产占用单位的使用情况，导致资产的配置效率和使用效率都较差。在配置环节，资产的结构与分布不科学、配置不合理、公共资源浪费严重；在使用环节，资产闲置浪费、使用效率低下以及资产使用成本过高。对于财政部门来说，如何通过绩效管理提高资产绩效是一项新课题。首先，要解决资产绩效考核内容，也就是如何量化资产绩效考核的指标体系问题。对于行政事业单位来讲，如何量化资产的社会效益则是其中的难点，要关注所购建资产是否符合公共服务的需要，是否充分为单位职能的实现或事业的发展提供了最大价值化的服务？其次，要解决信息不对称问题，如何采集到与资产管理绩效相关的信息，对不同类别的资产如何制定不同的配置标准、使用效率、处置要求等方面的指标，将资产绩效管理落到实处。最后，要厘清资产绩效管理与预算绩效管理的关系，解决好如何利用资产绩效管理结果的问题，促进财政预算编制、资产管理、政府采购等相关环节的改革与发展。
    2.关于资产管理与部门预算有效结合问题
    （1）资产与部门预算的有效结合关键在于解决信息不对称问题。资产预算主要包括两部分内容，一部分是通用资产的预算，指满足单位日常公务运行的资产购置；另一部分是项目资产的预算，指纳入项目支出的资产购建。在重点审核试点单位的通用资产预算时，发现以下问题:一是项目资产审核未与前期的项目后期的绩效评价很好的结合。但对于项目后期的绩效评价工作，由于缺乏全面的资产管理绩效评价体系，目前尚无法将资产管理效率与预算安排直接挂钩，难以形成对资产管理行为的有效约束，无法真正建立起有效的约束与激励机制。二是由于未关注项目资产的使用效率，不能科学的确定资产配置方式。项目资产金额一般较大，在审核中没有关注项目资产使用频率，造成行政事业单位资产购建中的重复建设，共用共享程度低，使用效率不高的问题比较突出。因此，如何充分利用管理手段获取充足的资产信息是，从源头上防止大量闲置资产的出现，提高资产配置效率的关键。

    （2）资产与部门预算的有效结合难点在于建立完善的资产配置标准体系。行政事业单位人均占有资产状况并不是衡量资产分布是否合理的最佳指标，真正能衡量资产配置合理的是单位资产的绩效状况。因此，如何从理论上找到突破口，通过对单位资产使用绩效进行科学评价来完善配置标准体系是一个难点。
    （3）资产与部门预算的有效结合核心在于建立激励机制。资产管理中常常会陷入一种误区，偏重于完善制度、规范流程来约束单位的行为，而忽视了与单位间的互动。事实上，资产配置的主体可以是财政部门或主管部门，也可以是行政事业单位自身，资产管理工作从“入口”到“出口”都更有赖于单位自身的管理理念的强化及管理手段的创新。比如，资产管理与预算管理相结合，并非仅仅表现在财政对于单位报送的资产预算的审核上，更重要的是需要推动单位树立绩效理念，根据职能需要和资金可能来申请配置资产，从某种程度上来讲，在配置环节，单位更清楚自身需求，购置怎样的资产更能满足本单位的正常运转，并确保充分发挥其职能。因此，如何从制度层面，激励主管部门对所属单位开展资产配置审核，提高单位资产配置效率，实现单位内部资产使用公平与效率的统一。
    3.关于行政事业所属企业类国有资产管理问题
    从现行的制度层面，除金融类资产外，由财政部门直接管理的行政事业所属企业类资产主要包括行政单位未脱钩经济实体，企业化管理事业单位，事业单位投资兴办企业以及转制后的文化企业。在2006年财政部组织的清产核资中，以上企业资产并未列入资产清查范围，目前的行政事业单位资产管理信息系统中，缺少这部分国有资产的基础数据，其资产管理的许多环节游离于财政监管之外。如何实现对这些所谓“真空地带”资产的有效监管，将这类单位的资产纳入监管范围，是完善国有资产管理体制的重要内容。另外，文化体制改革中也存在一些资产管理问题。如何突破区域局限，将优势文化资源有效的整合，盘活存量资产，实现文化产业规模化、集约化、专业化发展？还有如何建立有效的财务激励机制对文化企业进行绩效考核，促进文化产业发展壮大和资产的保值增值等等。对这些问题，在今后资产管理工作中应重点引导与关注。
    行政事业资产管理工作，还存在着大量的有待我们关注、研究和探讨的难点问题，如资源性资产和无形资产的管理真空、无据可依的问题；如何解决公益型事业单位资产管理目标多元化和有效激励问题等等，这些问题都是行政事业资产管理工作的重点、难点和创新点，需要在工作不断研究、探索和实践，以便更好地为资产管理改革服务。
    三、推进行政事业资产管理的几点建议
     党的十七大报告明确指出，今后五年要“完善各类国有资产管理体制和制度”。谢旭人部长明确指出，资产管理是财务管理的重要组成部分，是预算管理的延伸；财政实行科学化、精细化管理，必须加强行政事业资产管理。因此，以科学发展观为统领，深入贯彻落实党的十七大精神，全面推进行政事业资产管理工作，是新时期财政管理和改革的重要任务之一。
    1.进一步深化改革，完善行政事业资产管理体制
    推进政府资产管理体制改革，是加强行政事业单位资产管理的核心。资产管理与行政体制改革、事业单位分类改革紧密相关，行政和事业单位体制改革的方向，运行机制以及改革绩效等对资产管理的路径和体制影响深远。由于历史原因，在政企尚未完全分开和事业单位体制没有根本变化的情况下，需要继续深化改革，树立服务、绩效和法治的理念，进一步完善行政事业资产管理体制，实现对行政事业资产的有效监管。应该看到，政企分行政事业资产与财务事分开、政资分开是必然的趋势，随着市场经济体制的完善，建立一套分类合理、边界清晰、权责明确的行政事业性国有资产管理体制尤为迫切。因此，要从国家法律的层面尽快理顺行政事业单位国有资产管理体制，进一步明确财政部门是各级政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，明确各部门、单位对资产使用、管理的权限和责任，建立政府统筹、财政主导、分级管理、统一产权、分类委托的资产监管体系，保证各项资产管理工作的顺利开展，统筹推动行政事业单位资产管理改革。
    2.进一步创新理念，建立绩效化的资产管理模式
    从国外的实践来看，绩效管理已成为一种降低政府机构的运行成本，促进政府部门绩效的持续改进和提升的有效工具。推进预算绩效管理，提高预算资金使用效益是落实科学发展观，建立公共服务型政府的重要举措，也是财政科学化、精细化管理的核心内容。从绩效管理角度看，当前资产管理离科学化、精细化要求还有较大差距，主要表现在资产浪费严重、资产随意购置以及资产使用成本过高。准确掌握公共资源的占有、使用情况，把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理的范围，能够对政府投入进行严格的监督和控制，是提高政府管理能力的关键。因此，要进一步创新机制，建立绩效化的资产管理模式，将资产管理和使用绩效纳入到对部门单位的考评体系中，充分利用资产配置预算和统计报告，对资产管理效率进行定期考评，作为资产配置和处置的重要依据，将资产绩效考核结果与单位新增资产预算安排挂钩，按资产使用绩效来配置资产，有效约束和激励单位提高管理效率，促进资产的高效利用。
    3.进一步加强监管，建立高效的资产管理体系
     一是实行统一管理，优化配置效率。无论是从政府职能的转变还是从公共财政体系的建立来看，均需要把行政事业单位资产纳入统一管理的范围，将原来分散到各行政事业单位的国有资产的产权实行集中统一管理，由财政部门代表政府拥有所有的行政事业单位资产，行政事业单位对其使用和占有的资产不再享有处置和收益的权利，从而彻底改变资产分配不合理、单位间苦乐不均的问题，提高资产配置效率。
    二是实行精细管理，提高使用效率。资产信息系统是提高资产管理效率，优化资产配置和分布，实现资产精细化管理的重要手段。要充分利用资产信息系统，规范资产管理流程，对资产的配置、使用、处置、收益、清查、统计等内容实行全过程监管，实时掌控单位资产的存量、增量情况，为编制和审核部门预算提供参考；动态监控资产使用状况，为资产的调剂、更新和处置提供全面、准确的信息，提高国有资产的利用率。
    三是实现公正监督，提高管理效益。要完善国有资产的管理、使用、处置、考核等各项制度，建立健全财政、部门、审计、社会相结合的立体监督体系。通过建立资产管理信息系统完善监督手段，实现对资产入口到出口的全程监控，规范资产有偿使用和处置等重点环节的审批，全面引入招标竞争、阳关交易和部门联动机制。
    通过资产信息披露制度，建立群众参与、公开透明的监督制约制度，保证公民对资产管理的社会监督权，强化单位的管理责任，从而有效的约束单位资产管理行为。
    4.进一步创新机制，建立市场化的管理方式
    要在资产管理中借鉴企业财务管理的精神和思路，注重利用市场机制，提高资产效率、控制运行成本。一是适当引入市场机制实现财务创新。尽快修订行政事业单位财务会计准则，推行权责发生制的会计核算办法，对固定资产计提虚拟折旧，以便真实反映固定资产价值和行政事业单位提供公共产品和公共服务所耗费成本状况，解决公共服务成本不清晰的问题。二是发挥市场在资产配置、使用和处置中的积极性作用。将资产配置纳入公开、透明的政府采购体系，运用市场竞争机制降低资产形成成本，对房产等不动产配置，可采用类似于内部市场的模式，运用房租等价格手段对资源重新配置和有效整合。
    实现公共服务的社会化和市场化，对建购成本过高且不易流动变现的资产采取租赁或购买服务的方式，降低资产的运营成本。建立资产交易和租借市场，对闲置资产进行合理调剂，并到指定的拍卖机构实行公开拍租、拍卖，以实现处置价值的最大化。三是推进机关后勤服务的市场化。利用现有资源组建专门的资产运营公司，参与市场竞争，并逐步向专业化的资产管理机构转变，逐步培育资产成本意识，不断提高管理效率。
    （作者系湖北省财政厅党组副书记、副厅长[正厅级]）

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