浅析行政事业单位如何加强内部控制
      朱少国/河南省潢川县财政局
      【摘　要】　随着我国财政体制改革的深入，建立完善的内部控制制度已势在必行。本文从内部控制实务的角度的分析了行政事业单位内控建设与实施过程中存在的问题，对目前行政事业单位的执行的内控制度进行了研究分析，提出了改善行政事业单位内部控制制度的具体措施。
    【关键词】　行政事业；　内部控制；　问题
     随着我国经济体制改革的不断深化和行政事业单位会计制度的建立和完善，人们迫切要求规范会计行为，提高会计信息质量，强化经营管理，控制风险，防止错误和舞弊。2008年6月28日财政部、证监会、审计署、银监会、保监会在北京联合发布了《企业内部控制基本规范》，对贯彻实施内控基本规范作出了专门布署。由于内控规范的实施是一项系统工程，本着循序渐进、稳步推开的原则，2009年7月1日起，首先在上市公司试行，然后在各单位逐步推开。随着我国财政体制改革的深入，行政事业单位业务活动日趋多样和复杂，投资、举债、经营创收等活动被广泛涉足，因此，相关业务活动的不确定性和风险不断增加。所以，建立、完善并实施行政事业内部控制势在必行。
    一、我国行政事业单位内部控制存在的问题
      （一）内部控制环境受其上级部门影响比较大。
    行政事业单位的内部环境，内部环境包括：①单位负责人对本单位实施内部控制的态度，包括领导人的内控风险意识、内控管理思维方式等。②组织结构中经济责任人的责、权、利明晰程度。③单位管理者的职业素质，包括道德品行、职业操守以及知识与技能等。
    ④内部审计部门的独立性及受重视程度。⑤单位内部控制制度建设的完善程度及执行效果。⑥公开的人事政策和透明的办事程序。因外部控制环境的变化导致重大风险的责任在于决策者对风险控制与防范的认识不足，而当内部环境恶化时，则造成内部控制失控。目前，行政事业单位内部控制环境存在的主要问题有：一是政府在预算单位管理上未严格履行职责。由于国家在法律法规层面未明确行政事业单位国有资产的归属和管理方式，各单位按照一般沿用历史经验管理经营其资产，使部分资产处于监管不到位。由于监督问责体系不到位，导致行政事业单位资产利用效率不高、资金及资产浪费与流失严重的状况。
    二是随着政治及经济体制改革的推进，管理层未根据目前的改革形势提升对内部控制的重要性的认识。随着事业单位改制工作的推进，事业单位将面临诸如财务状况的总体失衡风险、国有控股企业的连带责任风险等。由于城市化进程的加快，财政资金的大量投入，国有资产的迅速累加，无疑增加了财政资金在运作过程中的财务风险；三是对于“非税收入”管控存在严重不足，财政部门安排给行政事业单位的专项经费被挤占挪用现象十分普遍，专项经费难以发挥应有的资金效益。
    （二）内控意识不足，内控制度弱化，对建立内部会计控制缺乏积极性、主动性。行政事业单位作为财政拨款单位，其财务是消耗性的纯支出型财务。财务管理的大收支模式，必然要求其对财政支出实施更加严格的内部控制。但是由于我国目前仅有《预算法》对财务支出进行了原则性的规定，与预算法规相适应的内部控制制度尚未实施，造成财务支出无章可依、缺乏有效的制度规范的局面。
    （三）在管理体制上，财政预算管理方法落后，预算控制缺乏刚性，单位内部同时存在财政经费不足与损耗浪费并存，从而给财政资金运作带来潜在预算失控的风险。
    财政预算是政府活动计划的一个反映，它体现了政府及其财政活动的范围、政府在特定时期所要实现的政策目标和政策手段。财政预算执行过程中存在的不足主要表现为：一是财政预算编制系统不完善。目前，单位预算的编制一般是按照单位当年财政状况、上年收支状况、结合单位自身的特点和业务进行编制，尚未细化到具体预算项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。二是预算刚性不够。预算编制的科学性及计划性不强，预算追加调整比较频繁，预算资金的使用缺乏预见性，预算缺乏整体约束控制力。
    （四）其他方面：会计基础工作较为薄弱，会计人员综合素质不高，有的单位会计人员是一岗多职，岗位之间没有起到相互牵制、相互监督的作用；监督考核机制不到位，内审机构大多与会计部门平行，依附于执行机构，权威性和独立性不够；忽视内部会计控制制度与考核挂钩的监督机制，形成重考核，轻内部会计控制的现象。

    二、完善行政事业单位内部控制的方法
      （一）建立组织机构实施内控
     各单位内部组织机构的设置及合理有效的职能分工控制比较明确，做到了相互监督，相互制约，执行一把手负责制，分管领导亲自抓，并将此项工作列入领导实绩考核内容。二是建立了职务分离制度。如出纳与会计分离，审批执行分离。
    保管账务与记录分离，较有效的防止了错误和舞弊行为，控制作用得到了有效的发挥。三是授权批准较严密，且执行得也到位。特别是对一般授权业务，都能实施有效控制，使每项经济业务都有人把关，防止了授权不当或滥用职权现象的发生。四是财产安全控制制度比较完善，均对财产清查的时间、范围、方式、方法按内控制度的要求都作了明确规定。实现了资产的安全维护。五是在会计监督制度方面，进行自我调节，定期进行审计，起到了一定的约束机制作用。六是会计信息控制制度，如原始凭证取得、填制、传递、审批比较规范。使用会计科目符合会计制度要求，编制的手续依据完备。有规范的会计处理秩序和财务核对制度，在会计核算和管理制度是比较健全的。
    （二）建立健全行政事业单位内控制体系
     行政事业单位要加强财务会计工作和内部控制工作的效果,必须制定一整套科学合理的内部控制制度予以保证。目前,财政部颁布的《内部会计控制基本规范》的具体实施办法，从使用的契合程度上来说，还主要还是针对企业制定的。由于《内部会计控制基本规范》的具体实施办法未专门考虑行政事业单位的特点,也未关注到其业务的特殊性,诸如收支两条线管理、部门预算、政府采购、国库单一账户体系、国库集中支付和国库直接支付等都没有体现出其内部控制的差异。鉴于行政事业单位内控制度体系不健全、不完善的状况,财政部门应根据实际情况,研究制定体现行政事业单位特点内部控制制度,促进行政事业单位建立健全内部控制的制度体系。
    （三）积极发挥审计部门的监督作用,完善单位内部控制体系
     审计部门是监督行政事业单位内控制度执行的重要保证部门,因此,在健全完善行政事业单位内部控制体系的过程中,应强化审计部门监督作用。各级审计部门应当成立相应的组织机构,加强对行政事业单位内部控制制度建设的组织与指导和检查。
    （四）齐抓共管，构筑良好的控制环境。
    任何一个单位的内部都存在于一定的控制环境中，它是一种氛围，塑造出单位的文化，影响干部职工的控制意识和实施控制的自觉性。
    一方面，决策机构的重视和支持是严格、有效执行内部控制制度的保证。
    因为内部会计监督主要是衡量和评价单位内部其他管理控制的有效性的，其成效并不取决于会计本身，而是取决于决策机构对会计的利用程度和信任程度，取决于决策机构对会计合理化建议的采用与否。另一方面，内部控制主要是做人的工作，矫正人的行为，必须配备与职务相适应的高素质人才。这就迫切需要广大财会人员加强学习，更新知识，培养相应的指挥和协调能力，使内控制度能够更好地、更全面地贯彻落实。
    总之，要建立健全并改善我国行政事业单位内部控制现状，必须首先从上至下转变内部控制观念，其次从制度层面入手，内外结合，适应不断加深的财政体制改革，从根本上解决单位内部控制不严的问题。
    [参考文献]
    [1]张靖.事业单位内部控制制度建设浅探[J].财会通讯(理财版).2006.6

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