中国行政改革：提前应对、及时化解社会风险
唐若兰（四川行政学院，四川成都610072）
[作者简介]唐若兰（1962-），女，四川成都人，四川行政学院学报副主编，副编审，主要研究行政管理。
    [摘要]2008年，我国人均GDP达到了3300美元，按照一些专家的说法，人均GDP进入3000美元的社会，就意味着进入社会矛盾的凸显时期，标志着风险社会的来临。我们认为这是一个“伪命题”，至少在目前刚刚进入小康社会初期的中国是不成立的。但是我们应当提前预防、及时化解社会风险。为此，我们要以党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》为指导，注重行政改革的科学设计，加快我国行政体制改革。
    [关键词]行政改革；风险社会；化解；应对
     [中图分类号]D630[文献标识码]A[文章编号]1671-7155（2010）04-0023-05进入新世纪以来，中国社会经济发展势头迅
    猛，在短短5年时间内，GDP就从上世纪末不到1000美元，于2008年底迅速突破到人均3300余美元，迈入了重要的经济发展里程。与此同时，一些专家学者预言中国将进入“风险社会”，社会矛盾以及不稳定因素将会迅速凝聚，如果不采取相应措施，这些不断增大的社会风险将会影响改革的进程。本文从行政管理学的角度来分析和看待上述论点，并由此提出我们的见解，拟针对所谓“风险社会”来临提出当前和未来行政管理体制改革必需重视的几个重要目标。
    一、中国目前是小康社会初期而不是“风险社会”时期
要提出当前和未来行政改革的主要目标，首先有必要正确认识当前我国社会发展阶段的基本特征，并对其社会性质进行界定。
    2002年11月，国家计委主任曾培炎答记者问时提出：经过20多年的改革开放，我国到2000年实现了人民生活总体上达到小康水平，但还只是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康；更高水平的小康水平，就是经济、政治、文化全面发展的小康，即用大体20年的时间，使我国GDP比2000年翻两番，其中一项重要指标就是人均超过3000美元，相当于当时中等收入国家的平均水平。但谁也没有预料到的是，2008年底我们就已经突破了3000美元大关，若按2008年12月31日人民币对美元的基准价6.83计算，2008年我国人均GDP实际上已经达到了3315美元。①原计划于2020年达到的一项“小康社会”的硬指标，提前12年实现了。如此迅猛的经济增长速度，超出了所有世人的预期。人均GDP从1000美元增长到3000美元，世界各国实现跨越的速度各有不同：美国跨越人均GDP1000-3000美元的发展阶段，用了20年，联邦德国用了13年，法国用了17年，韩国用了10年，日本用了9年；而泰国从人均GDP2000美元增长到3000美元，用了14年。[1]尽管各国所用的时间不太一致，其间也有美元汇率与本国货币变化的因素在内，但总的情况表明，这个时期约为10-20年左右。而据当时官方统计数据显示，我国2003年人均GDP才刚刚超过了1000美元，随后从1000美元到3000美元的跨越却只用了5年，这样的速度的确近乎“神话”，堪称世界奇迹。
    一般认为，经济发展与社会矛盾的产生有着紧密的关系，经济发展到一定的程度时，必然使此期社会的转型，因而引发出潜在的社会矛盾，社会对立、民族矛盾、宗教冲突、经济危机等非传统安全的爆发机率很高。按照这种观点，人均GDP1000美元-3000美元这段期间，社会财富迅速积累，城市化进程明显加快，既是经济的黄金发展时期，又是社会矛盾的凸显时期。此期的社会矛盾处理得好，就能保持经济的顺利发展；社会矛盾处理得不好，将会对经济社会发展产生不利影响。从实际情况来看，上述分析对于南美等一些国家和地区的社会发展也许有一定的道理，但在经济持续快速发展的东亚国家和地区———如日本和韩国等国家，所谓“社会对立、民族矛盾、宗教冲突、经济危机”等非传统安全引发的风险并没有出现“很高”的爆发机率。因此上述论点并不带有普遍的意义。
    如果此期经济发展的时间相对较长，一些社会矛盾的出现就容易预防和避免，然而我国仅用5年的时间就走完了大多数国家一二十年才能走完的经济发展之路，这既是一件好事，同时不可否认又伴随着潜在的社会风险。我们应当清醒地看到，我国人均GDP虽然迈上了3000美元大关，但除了GDP指标达到了小康要求以外，其他诸如政治、文化等方面的非经济指标仍然没有达到小康要求，因此仍然属于社会主义的小康社会初期水平。在政治体制方面，我国和其他国家的社会形态有着很大的不同，执政党牢牢把握着改革的方向，人民普遍享受着改革带来的种种好处，各种社会风险仍然处于可控的范围。当然，随着社会财富的迅速积累，社会转型期的社会矛盾也在迅速积累的过程中，而这个过程潜伏着的“非传统安全”因素是对政府职能的重大挑战，也是对行政管理体制改革的挑战。
    二、人均GDP上了3000美元并不意味着进入“风险社会”时期
综上，按照一些专家的上述说法，人均GDP进入3000美元的社会，就意味着风险社会来临，我们以为这似乎是一个“伪命题”，至少在目前刚刚进入小康社会初期的中国是不成立的。[2](P227)中国经济社会的改革发展，实际上是按照循序渐进原则推进的，并没有出现明显的超常规的爆炸式增长。每当经济超速并出现通货膨胀的时候，政府就会运用行政手段，出台宏观调控、紧缩经济的政策，为经济减速；每当经济景气衰退，政府同样也会运用行政手段，出台刺激经济增长的政策。政府通过市场经济与行政调控相结合的方式，促使30年来我国经济一直保持着10%左右的速度增长。
    近年来世界上许多国家已经充分认识到中国经济的独特增长模式，并给予了充分肯定。然而GDP“爆炸式”增长的奇迹毕竟出现了，我们认为主要有如下两个重要原因：其一，这个统计数据是以人民币对美元结算的价格来计算的，因此受到新世纪汇率浮动的影响。
    2005年7月开始汇改时，人民币对美元中间价为8.11；至2008年7月21日汇率形成机制改革三周年之际，据中国人民银行授权中国外汇交易中心21日公布，银行间外汇市场人民币对美元汇率中间价为6.8271元人民币，3年来人民币对美元升值幅度超过21%。这也意味着我国以美元计算的GDP总量也会升值20%以上。[3]其二，2004年和2008年，我国开展了两次全国经济普查工作。第一次普查工作结果已经公布。
    据2005年12月政府发布的首次经济普查结果显示，2004年GDP现价总量为159878亿元，比年报快报核算数增多2.3万亿元，即增加了16.8%。[5]国家统计局公告说，按照国际惯例对2004年以前一定年度GDP历史数据进行了修订，修订后1979年至2004年中国GDP年均增长率为9.6%，比原核算数提高了0.2个百分点，公告显示，2003年、2004年中国GDP增长率分别从修订前的9.5%提高到10.0%、10.1%。2002年我国GDP才突破10万亿元，7年后就突破了30万亿元，而2004年的全国经济普查统计就使GDP提升了2.3万亿元。[2](P228)第一个因素使我国利用美元计算的GDP升值20%以上，第二个因素使我国25年期间GDP年均增长率比原核算数提高了0.2个百分点，这同样也促使GDP出现惊人的“增值”结果。由此可见，新世纪中国经济并没有出现爆炸式的增长，而是上述两项数据之和相加的结果而造成的戏剧性“偏差”，因此我国为什么“仅用5年时间”就走完了其他国家一二十年才能走完的发展之路，就不难得到正确的解释。
    由于上述两个原因，我国GDP从1000美元增长到3000美元的关键时期，实际所花费的时间就不会只有短短5年。那么我们到底用了多少时间？这应当由统计学家综合上述两个因素来计算，但中国GDP快速增长是不争的事实，极有可能在世纪初就达到了1000美元的水平。因此我们度过1000-3000美元这个关键时期，大约还是用了7-8年左右的时间，基本上与亚洲的日本和韩国所花费时间相当。

    有趣的是，每当我国GDP进入1000美元、1500美元、2000美元、3000美元等重重关坎的时候，都有一些专家指出社会风险会降临中国，社会有可能出现大动荡的危险，一些媒体也“耸人听闻”地夸大风险社会已经到来。这种见解是基于南美等一些国家的前车之鉴而作出的判断，而实际上只要是经济快速增长的国家，既有社会风险迅速凝聚的可能，但也有随着经济快速增长，人民生活不断提高而使得社会风险不断释放的可能。因此，在经济快速发展、持续增长的前提下，社会风险并不像媒体或一些专家宣传的那样来得可怕。这个认识已经被近来一些东亚国家的社会历史发展进程所证明。
    我国GDP增长所用时间既然与东亚几个国家和地区接近，说明我们的社会经济发展的确是按照循序渐进的方式推进的，经济的运行并没有出现“大跃进”，始终是健康有序的。因此，按照这个“相对正常”的发展模式，此期社会风险的凝聚速度就不会很快。本文对经济快速发展以及GDP急剧增长的兴趣不在于数据变化的本身，而在于这个速度发生时期的社会变化情况。此期虽然不能视为“风险社会”已经到来，但随着社会财富的“大增长”，也有可能出现社会风险的大凝聚，因此执政党和政府主动采取推进行政改革的果断措施，是应对此期潜伏着的社会风险的最好方法。
    随着经济的快速增长，最大的危机实际上是对中国共产党执政能力的考验，是对政府职能能否成功转变而具有各种社会风险的考验。惟有通过深化行政管理体制改革，促进政府职能转变，从而保持社会长期稳定，不断促进经济社会可持续发展，才能保证执政党的地位，才能化解各种社会风险。因此，未来行政管理体制改革，就应当从促进社会经济政治等方面快速持续发展、关照社会民生、维护广大群众根本利益这个大方向来制定目标。
    三、当前行政改革的重要目标：提前预防、及时化解社会风险
虽然我们不认为中国已经具有了“风险社会”的显著特征，但经历了30年改革的持续快速发展，迈入经济快车道的中国社会一直存在着社会转型时期必然要面对的种种挑战。属于政治改革范畴之一的行政管理体制改革相对滞后于经济体制改革，这是不争的事实。政治体制相对于改革取得长足进步的经济体制而言，表现出来的不适应性同样也会加剧社会风险的形成。如果我们运用马克思主义政治经济学原理来作基本分析，问题就十分清楚了。
    当作为上层建筑的政府机构不能适应已经快速发展变化的社会状况，当发展到一定程度的社会生产力水平受到行政束缚而难以继续发展下去的时候，即使我们进入的是小康社会初期，而不是所谓的“风险社会”时期，同样也会面临着来自非经济方面的社会风险。
    当前中国政府面对非经济方面的风险主要有哪些呢？在行政管理体制改革方面将会出现哪些现实挑战呢？毫无疑问，人均GDP超过3000美元的阶段，社会的经济结构、政治体制、思想文化、政府与公民的关系、中国与世界的关系等等方面，都处在深刻的历史变迁之中，无论是政治体制改革还是经济体制改革，需要处理的问题基本上都是困难重重，改革进入了重重雷区，深化改革的种种措施都深刻地考验着执政党和政府的执政能力。我们认为，在执政党和政府的主动推进下，我国行政管理体制以及管理方式必然会发生转变，这是一个大的思路。行政管理体制改革主要应当从如下几个方面采取步骤，以应对可能出现的社会风险。
    第一，努力强化政府运用行政手段进行宏观调控的能力。从各国发展的实际情况以及我国的改革发展的现状来看，此时的行政改革应当注意吸取一些发达国家自由市场经济走得过头的教训，政府在经济方面的行政职能方面，不宜再单方面地强调放权，而是面对金融风暴带来的经济大危机，转变过去一贯坚持的行政放权的思路，大胆运用行政手段来加强宏观调制的能力，加强对社会经济等各方面事务的管理，以科学发展观为统领，全面协调社会和经济的持续发展，以避免出现美国式的经济泡沫。一味地强调行政放权，以及过度任由市场化来左右政府的行为，将会出现政府监管的重大失误，从而导致社会风险的出现。例如，因食品监管的缺失，而导致出现“毒奶事件”、“毒酒事件”；金融监管的放任，而导致银行的倒闭以及经济危机的产生；
    卫生监管的漏洞，而导致危及人民生命安全的假药走向市场；对采矿业监管不力，会导致矿难频频发生。以上种种情况都可能导致潜伏着的社会矛盾激化，乃至于出现巨大的社会风险。非常时期采取非常的举措，旨在强化政府的宏观调控能力，以避免危机的发生。在当前经济危机的特殊情况下，强化政府运用行政手段强行干预市场的职能，这并不是等同于走回头路，并不等同于回到过去的计划经济时代，而是对西方国家的政府行政部门过于放任自由的市场化行为以及对行政改革的惯性影响，进行适当的反思、批判和纠正。
    第二，大力改善行政管理方式和水平，避免激化社会矛盾。由于经济、社会结构与关系的深刻变化，全社会的民权意识、民主意识、建设法治国家的意识日益觉醒，国家与公众的关系模式也将发生变化。人们对参政、议政的要求也相应提高，例如要求加强廉政建设，要求政策公开透明，要求政府的公务员真正接受社会的监督。如果广大公民参政议政的要求得不到满足，提出的问题不能得到及时解决，同样会引起公众的不满，从而引发社会动荡。
    2008年以来中国社会发生的许多事件，都表明了全社会公民的民主参与意识在不断加强和提高。例如“华南虎照风波”、“躲猫猫事件”、行政措施不当而引起的出租车群体罢工及游行事件、监狱缺乏监管而造成的被关押人员的死亡事件、暴力执法引起的民众抗争事件。凡此种种，无不与政府的行政管理方式的不科学、法制的不健全、传统的管理水平的落后有着密切联系，从而引发群众情绪的波动，造成屡屡与政府出现对立的情绪，甚至频频出现暴力抗法事件的局面，激发社会风险的产生。因此，政府不能成为社会矛盾激化的中心，而应当成为防范和化解风险的关键。政府行政改革的目标之一，就是要本着以人为本的精神，推动现代民主与法治国家建设，一方面要促使公民的民主参政的权利得到保障，尤其对公众意见极大的不合理的行政方式进行改进，对公安、城管等系统执法人员的行为依法进行严格规范；一方面加强政府与人民群众的互动与沟通，听取大多数群众对政府的意见，努力改善行政管理方式，提高执政能力和水平，最终达到善治的目的。
    第三，建设服务型政府，向社会公众提供更多的公共服务。党的十七大政治报告中提出的行政改革的目标之一，就是建设服务型政府，以满足社会公众对公共服务的需求。进入3000美元以后的小康社会初期，广大社会公众拥有比以往更为广泛、更为强烈的公共需求，这些需求不仅表现在缩小收入差距，实行社会再分配的基本公共需求方面，还表现在扩大享受义务教育、公共医疗、养老福利、社会保险、环境保护等重要的公共需求方面。当前广大公众最关心的是自己的切身利益能否得到保障，尤其对教育和医疗制度的改革等问题尤其关注，政府最近对医疗卫生体制的改革，以及医改方案中拟向公民免费提供的9类21项“国家基本公共卫生服务项目”，就是满足社会公众公共服务需求的重要举措。此外，包括人身安全、食品安全在内的公共安全，也开始成为社会全体公众普遍存在的公共需求。这就对行政体制改革提出了更高的要求，政府必须妥善、全面、合理地解决利益关系，对社会各阶层的利益关系进行调整，利益分配向弱势群体倾斜，建立社会公众对利益表达和利益诉求的有效机制，以避免因贫富差距过大或利益分配不公平而导致社会矛盾激化而出现的社会风险。新世纪中央对建立行政问责制度的重视，对食品、药品、卫生安全的行政监管制度的健全和改善，让城乡居民共享公共文化服务，此类强化政府的公共服务职能，满足社会公众对公共产品的各种需求，都是防范社会风险的重要措施。
    四、注重行政改革的科学设计，以化解和应对社会风险
中国行政改革伴随着改革开放，走过了30年的历程。从改革全局的角度来考察，行政管理体制作为国家的上层建筑，这种改革的初衷完全是为了与经济基础的根本性革命相适应而进行的。十一届三中全会以来，执政党首先全力推进的是经济体制方面的革命，一步步改变与新建立起来的经济体制不相适应的上层建筑，由此引发政治体制的渐进式的革命。相对于积极推进的经济体制而言，行政改革呈现出一定的被动性和滞后性。

    行政体制改革和经济体制改革一样，开始由“摸着石头过河”的经验积累阶段，逐步过渡到“循序渐进”地分阶段推进。进入20世纪90年代以来，随着全面建设社会主义市场经济体制的启动，邓小平南巡讲话再一次消除了姓“资”姓“社”的困惑，我们开始主动向西方发达国家学习行政管理的理论与经验，逐渐重视用理性思维指导改革。党的十六大以后，科学发展观日益成为统领我国改革开放的重要指导思想，行政改革也由过去经验总结、引进管理模式等方式，发展到注重制度建设、加强专家论证、倡导科学设计的阶段，这个特征在党的十七大报告中得到充分体现。
    新世纪中国人均GDP快速增长的同时，各种新的社会矛盾也有所显现，中国行政改革呈现出来的积极主动性更加明显，即通过主动推进行政改革来化解有可能出现的社会风险，而不是像过去那样亦步亦趋地跟着经济体制的步调前进。决策层充分认识到行政改革滞后会对各方面改革造成体制性障碍，可以通过行政体制改革来推进其他方面的改革，于是我们看到2005年党的第十六届五中全会在作出坚持以科学发展观统领经济社会发展全局的重要决定的同时，会议通过的《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中专门阐述了“深化体制改革”的内容，把政治体制改革和经济体制改革并举，而不是把政、经改革分开推进，并认为加快行政管理体制改革，“是全面深化改革和提高对外开放水平的关键”。党的十七大报告中又提出“行政管理26湖北行政学院学报2010年第4期体制改革是深化改革的重要环节”这个新的思路。
    在贯彻落实科学发展观的过程中，我们认识到主动积极的推进政府职能转变和行政体制改革，使其成为中国社会未来改革发展重要的突破口，具有重要的意义。
    面对小康社会初期有可能出现的社会风险，推进行政改革必须是积极主动，但绝不能盲动，这就要求我们必须要按照科学发展观的要求，科学设计和制定出改革的蓝图，这是改革能否取得成功的关键。党的十七大提出要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，前所未有地强调了我国行政管理体制改革总体方案的制定与设计，显现出坚持科学发展观的精神，改革的理念不再单纯地强调经验主义与实证主义，避免就事论事“、头痛医头，脚痛医脚”地解决局部问题，而是从科学、全面、系统的角度来设计和推进行政管理体制改革。2008年2月，经党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》（本文以下简称《意见》），集改革经验、专家智慧、领导决策之大成，成为指导我国行政管理体制改革的总体思路。
    《意见》仅有3600余字，却规划了我国行政管理体制改革的远景与方向，确定了深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则和总体目标。深化行政管理体制改革的基本原则中，提出了“五个坚持”：第一，必须坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点”；
    第二，必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调；
    第三，必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系；第四，必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新；
    第五，必须坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合，处理好改革发展稳定的关系。这“五个坚持”实际上就是深化改革的五项基本原则，在总体上体现了科学发展观的第一要义“发展”两个字；五项基本原则把“以人为本、执政为民”放在改革的首要位置，而科学发展观的核心就是“以人为本”；科学发展观的基本要求是坚持“全面协调可持续”，这在上述第二条基本原则中有所体现；其他几条基本原则充分体现了科学发展观的根本方法———“统筹兼顾”。
    《意见》作为中国行政管理体制改革的总体设计，规划了中国行政改革的总体目标以及近期目标①。
    近期目标是在今后5年中，要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。总体目标规划到2020年，在这13年中要建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，即通过改革，实现“三个转变”：其一，政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变；其二，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；其三，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。这种具体的路线设计是前所未有的，反映出科学规划设计以及对未来改革的前瞻性。
    《意见》还对加快政府职能转变，推进政府机构改革，加强依法行政和制度建设进行了具体部署和规划。从事业单位分类改革，理顺垂直单位与地方的关系“，政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，统筹党委、政府和人大、政协机构设置等等方面，都勾画出了重要的改革蓝图。中国行政改革正是需要这种大手笔地科学设计，通盘考虑，统筹兼顾，全面规划，系统推进。
    我们认为，只有按照上述“五个坚持”进行行政改革，真正实现“三个转变”的目标，才能使我们的政府转变为让人民满意的服务型政府，才能真正化解潜在的社会矛盾，及时应对有可能出现的社会风险。
    [参考文献]
    [1]邢海军.索解美元GDP[J].三联生活周刊，2009，（8）.
    [2]吴爱明，刘文杰.政府改革：中国行政改革模式与经验[M].北京：新华出版社，2010.
    [3]黄莹.人民币“转舵”，企业再进“考场”[J].中国外汇，2008，（18）.

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