本文作者：林炳杰 单位：深圳市宝安区卫生监督所
2011年11月，媒体曝光了深圳市光明新区海发酱料厂大量生产假冒伪劣酱料，随后，深圳市检察机关以涉嫌食品监管渎职罪对该区5名市场监管人员立案侦查，其中2人被执行逮捕。〔1〕这是广东省首例以涉嫌食品监管渎职罪批捕的案件，此案件在当地卫生监督部门也引起了强烈反响。一方面光明新区原属宝安区，地缘接近，而且肇事酱料厂曾是合法企业，卫生监督部门曾监管过。另一方面，在被立案侦查的人员之中，有些大家还比较熟悉。身边人，身边事；相同的执法环境，类似的执法行为，“灾难”会否降临到我们卫生监督员身上，该如何预防渎职犯罪，值得深思。笔者抛砖引玉，谈点看法。
一、案情
海发酱料厂创建于2003年，主要生产销售酱料，2006年前办有《食品卫生许可证》，随着食品监管职能的调整，2006年以后，该企业由卫生监督部门移交给技术监督部门，后因深圳大部制改革，2010年由市场监督管理部门接手食品安全监管工作。2011年11月初，深圳一家报纸报道海发酱料厂大量生产假冒伪劣酱油、醋、料酒等食品，并销售到东莞市及周边工厂饭堂的新闻。深圳市检察院反渎局检察人员根据报道迅速跟进调查。发现该厂曾于2010年底和2011年6月因无照经营以及生产假冒酱料两次受到市场监管部门的行政处罚。但是市场监管部门未按照有关规定对其采取扣押、查封等行政强制措施，仅仅口头责令停产、没收成品及行政罚款，致使该厂得以长期持续地大规模生产假冒伪劣食品。检察机关办案人员认为：“对于这种生产伪劣食品的黑工厂，行政执法人员检查时严重不负责任，该查封的不查封，该没收的不没收，这就是纵容，这就是渎职”。〔1〕根据2011年5月1日实施的《刑法修正案（八）》专门增设的“食品监管渎职罪”，负有监管责任的5名市场监管人员被检察机关立案侦查。
二、思考
（一）对渎职犯罪刑事立案的认识《中华人民共和国刑法》第397条规定的渎职罪，是指国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，对于滥用职权或玩忽职守涉嫌造成死亡1人以上，或者重伤2人以上，或者造成恶劣社会影响等情形应予立案。本案虽没有造成人员的伤亡，但造假数量巨大，造成的社会影响恶劣，检察机关给予立案是有法律根据的。
（二）市场监管部门是否很“委屈”事件发生后，市场监管部门感到很“委屈”，他们强调食品监管点多面广，遍及城乡，任务艰巨，责任重大，并且监管难度大、监管力量严重不足，存在着顾此失彼的问题。〔1〕而且行政执法是检查式的，而监管对象的违法行为是动态的，监管部门不可能天天盯着某个企业。这实际上也是卫生监督部门在日常执法中碰到的共性问题。如果因监管不到位出现事故就涉嫌渎职，那么，类似的被追责事件迟早也会降临到卫生监督员头上。但为什么很少有交警因交通事故被追责，而其它监管部门却容易被追究？为我们讲授“卫生监督系统渎职及其预防”培训课的一名检察官解释说，交警所监管的对象是流动的，由于监管对象不固定，采取的是抽查式执法，基本上不存在监督不到位的问题；而市场监督和卫生监督等部门所监管的对象基本上是固定的，按照法律法规应履行普查职责。当前，执法难确实存在很多主客观的原因，但监管部门不能以此作为回避执法标准的借口。由此看来，在本次酱料制假案中，市场监管部门涉嫌渎职虽很“委屈”，但法律无情，检察机关立案依法有据。
（三）哪些卫生监督领域容易被追责近年来，国内卫生监督机构工作人员涉嫌渎职犯罪的案件时有发生，主要集中在医疗监督和职业卫生监督两大专业领域。在医疗监督方面，绝大多数案件均因“黑诊所”非法行医致人死亡而引起。〔2〕〔3〕而在职业卫生监督方面，主要是由职业病事件责任倒查而引发。〔4〕由于监管对象的特殊性，不管是医疗机构还是工厂企业，其违法行为往往会造成人员的伤亡以及恶劣的社会影响，尽管事故的责任主体在企业或个体经营者，但在责任倒查时，却很有可能将卫生监督部门拉下水，需要引起我们的高度警惕。
三、启示
（一）斩草不除根，行政不作为就是渎职涉嫌渎职的犯罪案件，几乎都有一个共性的问题，这就是执法人员没有依照法律规定认真履职，对存在危害隐患的案件查处不彻底。如西安市雁塔区卫生监督部门对于非法行医受到两次行政处罚再次被发现的非法行医者，未依照《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题解释》的规定移交给公安机关,而只是当场开具一张行政处罚单，罚没少量药品，而再无后续工作，使其逃避了刑事追究，可以继续非法行医，并最终酿成人员伤亡事故。〔2〕而温州市龙湾区卫生监督所执法人员，尽管已对被举报工厂作了限期一个月内改正和罚款23000元的行政处罚，但没有对粉尘危害整改情况进行监督检查，导致后来11人继发矽肺病。〔7〕卫生监督员在职权范围内不负责任，执法时“‘蜻蜓点水”,马虎应付；斩草不除根，行政不作为，最终因渎职拖累了自己，教训是深刻的。
（二）超越职权乱作为，也属渎职犯罪需警惕滥用职权罪是渎职犯罪的另一种表现形式，主要是超越职权，处理其无权决定的事项。在卫生监督领域，因涉嫌滥用职权而被追究的案件也时有发生。〔5〕卫生监督员在日常工作中，特别是在卫生许可和行政处罚过程中，常常会碰到超出职权范围而需要面对的情况，有时可能会出于同情或无奈而违规操作，如安徽省长丰县卫生监督所擅自减轻处罚案，实属无奈之举。〔8〕但不管是何种动机，如不按程序办事，就涉嫌滥用职权乱作为，卫生监督员应时刻保持清醒的头脑。
（三）转变执法观念，增强防范渎职犯罪意识卫生监督领域渎职犯罪造成的伤害往往是灾难性的。一方面，卫生监督涉及职业病防治、传染病防治和医疗服务等社会关注的民生问题，卫生监督员的不作为、乱作为，都可以直接或间接造成危及人民群众身体健康和生命安全的公共卫生事件发生，造成无法挽回的后果。另一方面，卫生监督员渎职犯罪，对其本人及其家庭的伤害也是灾难性的，对整个卫生监督队伍的打击也是非常严重的。人命关天，责任重大。有权必有责，违法要追究。卫生监督领域已经成为检察机关近年来查办渎职案件重点关注的对象之一。因此，卫生监督员要转变执法观念，要充分认识渎职犯罪的危害性，增强防范渎职犯罪意识。
（四）廉洁自律是底线，依法办事是保障如何预防渎职犯罪，笔者认为要把握以下两个原则：一是廉洁自律，二是依法办事。渎职犯罪表面上是一种“不落腰包”的失职行为，但其背后往往隐藏着权钱交易、黑箱操作、徇私舞弊等腐败行为，所以检察机关在侦查渎职案件时，常常和腐败行为一并查处。腐败可以滋生渎职犯罪，因此，卫生监督员应警钟长鸣，牢固树立起廉洁执法的意识，树立起责任风险的意识，杜绝在执法活动中的吃拿卡要等腐败行为，提高预防渎职犯罪的免疫力。在执法工作中要依法办事，不失职，不越权。做到有法必依、违法必究、执法必严，切实履行监管职责。尤其是对领导批办、媒体曝光、群众投诉举报和日常监督发现的危害群众健康的违法违规案件要高度敏感，要依照规定及时查处，并一查到底，不留后患。该取缔的取缔、该查封的查封、该移交的移交，该整改的还要及时跟踪验收。“依法办事”是查办任何案件的核心，也是预防渎职犯罪的根本，卫生监督员要时时谨记之，处处实行之。
