近年来，从中央到地方，从各级党政机关到各级司法机关，对涉法涉诉信访的关注和资源投入总量均达到了前所未有的程度和规模，探索的方法层出不穷，制定的对策各式各样，问责的力度一再加码，但是，涉法涉诉信访量居高不下，占全部信访量比重较大的状况并未明显改观。其中原因，除了转型期社会矛盾易发多发的客观性、司法机关执法理念和执法能力的不适应，主要在于现行涉法涉诉信访机制的固有缺陷。传统的涉法涉诉信访机制在启动、调查、结案等各个环节都带有强烈的行政色彩，很大程度上对司法化解纠纷的终局性和权威性构成了损害：无限申诉难以遏制，形成恶性循环，产生滚雪球效应。通过这种信访，信访人要么因为如愿以偿而更加信奉“青天”，进而鼓励更多的当事人信“访”而不信“法”；要么因为未偿所愿转而寻求更高层级的上访，进而导致重复信访、越级信访、无限信访。其结果是，司法公信力大为下降，司法权威一再被削弱，法律裁判的效果由“句号”被改为“省略号”。而这恰恰是法治社会的体制结构所不能允许和社会公众所不能容忍的。建立一个互动协调、动态平衡，以明确信访人和司法机关权利义务、公众评价双方是非曲直、信访终结具有可靠民意基础为主要内容的纠纷解决机制，并“倒逼”信访案件办理乃至此前各个司法环节工作质量的提高，从源头上预防和减少涉法涉诉信访问题的发生，势所必需。公开听证正是在这一背景下应运而生。目前，一些地方结合实际建立了相关制度，进行了积极尝试。然而，检视现有的涉法涉诉信访听证制度，大多是摸索性的、粗线条的、不完善的，具体操作各自为营，实际效果不尽如人意。中央政法委提出实行涉法涉诉信访听证至今已经七年之久，目前亟需将该制度由政策层面上升至法律层面，通过一整套“听得懂、看得明、信得过、靠得住”的规范化的程序约束，使之发挥应有作用，以达到涉法涉诉信访工作法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。

一、涉法涉诉信访听证制度的功能价值

所谓涉法涉诉信访听证，是指因信访人不满司法机关（审判机关、检察机关）对各类案件做出的终局性决定而上访（申诉），司法机关复查答复后仍不息访，经信访人申请或者司法机关提请，有关国家权力机关或者党委政法领导部门组织信访人、司法机关办理信访事项人员和由人大代表、政协委员及基层组织人员所组成的听证员参加，公民和媒体工作人员旁听，通过公开宣布信访复查答复通知书，双方互相质询、答疑、辩论，听证员发问，双方最后陈述，听证员评议等程序，进一步澄清事实、明辨是非，从而监督司法机关纠正错误的信访结论，弥补信访案件办理的疏漏之处，或者促使信访人接受正确的信访结论，必要时为省级以上司法机关依法终结无理信访案件提供民意支持的活动。完善涉法涉诉信访公开听证制度，让公众评价信访人的诉求尤其是对信访结论的意见是否合理，司法部门的信访结论和工作过程是否正确适当，具有保障公民权利与实现有序信访有机统一、司法人民性与专业性有机统一、司法权威性与公信力有机统一、化解社会矛盾与维护公平正义有机统一等多重功能价值，能够有效弥补我国现有信访机制及司法机制的缺失和不足，不仅是当务之急，而且对推进司法体制改革、构建公正高效权威的和谐司法具有重大而深远的意义。

（一）体现司法民主，监督权力运行

任何一项法律制度的创设和生发都蕴涵着一定的根据。返回制度的历史原点，从源头上探究制度的本来面目，有利于发现制度背后的特性，并对当下具有重要的启示意义。①运用听证会方式处理涉法涉诉信访问题，是既讲法理又讲情理的平台，其价值功能在于打破司法工作与公众生活经验之间的隔膜，保证公众可以真实地感受并触及法律，拉近司法与人民的距离，并使司法结果更加符合人民的现实愿望。在数量庞大的司法案件中，执法过错和瑕疵的发生带有一定的客观性和必然性。宪法和程序法中规定的公民申诉权即可表明这一点。问题在于，这种申诉及复查次数应当控制在理性范围内。按照现行法律，涉法涉诉信访程序在诉讼法中并无明文规定，是一种“事实程序”，游离于司法监督制约体系的视野之外。这就迫切需要建立一个行之有效的监督平台，把问题摆在明处，把观点亮到桌面，接受公众的审视和评价，否则涉法涉诉信访的处理结果便很难服众。而信访人第一次信访（申诉）之后如不服复查结论即举行公开听证，不仅恰好可以收此实效，还可以使复查不到位问题、司法过错和瑕疵暴露在公众面前，倒逼司法者猛醒并积极地整改、纠正和弥补到位，从而取得公众的谅解和信任，真正取信于民。已有的听证实践表明，其公开性和参与人员的广泛代表性，能够监督涉法涉诉信访个案的公正处理，防止少数司法人员和司法组织（包括审委会、检委会等）因自身的主观原因和理解偏差作出错误决定，促使司法人员谨慎思维，理性裁量，即有助于实现自由裁量权的制衡。此外，听证程序的开放性和透明性，使贪腐舞弊、滥用职权等“暗箱操作”更加困难，客观上强化了防范腐败的法律监督功能，是对我国司法监督制约机制的一种有益补充。

（二）遵循司法规律，提高人民满意度

司法的人民性和专业性始终处于一个有机的统一体之中，在任何时候都不能有所偏废。这既是中国特色社会主义司法制度的典型特征，也是司法规律的内在要求。涉法涉诉信访听证既不能脱离事实、超越法律，非理性地依从“社情民意”，也不能在追求专业化的过程中，走脱离群众、脱离社会的“精英主义”道路，否则必然导致司法权威和公信力的丧失。坚持人民满意标准，应当澄清那种把信访人满意等同于人民满意的模糊认识。这种认识导致涉法涉诉信访工作的指导思想和工作对策出现偏差：一味追求信访人的绝对满意，只要信访人不签“满意”二字，信访案件就不能报结。有的信访人抓住司法机关这个“软肋”，尽管司法机关纠正和弥补执法过错瑕疵到位、赔礼道歉到位、司法救助和赔偿补偿到位，却仍然不签“满意”二字，有的甚至在得到应有甚至过分的经济补偿后，钱一花完就反悔，再行上访、缠访、闹访，而且不少其他信访人起到了“示范带动”作用。无奈之下，有的司法机关消极应对，期望以“冷处理”使信访人“知难而退”，自行放弃诉求；更多的司法机关则扬汤止沸甚至饮鸩止渴，无原则地一再退让，姑息迁就，最终以牺牲公平正义、损害司法权威来换取信访人的满意。对此，社会公众并不满意。实现人民满意，准确的涵义应当是努力使人民满意达到尽可能的广度和深度。依法推行信访公开听证制度，实现司法人民性与专业性的有机统一，能够促使司法机关公正执法，减少执法过错和瑕疵，又能够依法有效地规范信访人的信访行为，为终结无理信访案件奠定基础，从源和流两个方面起到预防和减少涉法涉诉信访的积极作用，使人民对司法的满意度得到持续提高。

（三）维护司法权威，引导理性信访

司法的意义在于修复和调节被破坏了的社会关系，以有限的资源实现司法效益、社会效益的最大化。如果司法裁判无论何时都不具有终局性，不仅会使纠纷各方陷入永无宁日的诉累之中，还会使人们丧失对司法的信赖和尊重。２００９年，中办、国办转发的《中央政法委关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》（下简称《意见》）明确规定：“对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题，经过公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后，按有关规定作出终结决定。各级政法机关不再受理、交办、通报，以维护司法裁判的权威性和终局性。”之所以选择“听证”作为切入点，正是因为实行公开听证能够满足人民群众政治参与、利益表达、追求公平正义的“公权”要求和意愿，满足人民群众对经济利益和民主权利的“私权”维护和对“权利变现”的渴望，能够聚集“公众的视线”，听听“个人的说法”，实现交流和互动，消除冷漠与隔阂，取得民意的支持，通过辨法明理，促使当事人息诉罢访，从而提高案件处理的社会认可度，充分实现和保障信访人的“知情权、参与权、表达权、监督权”，帮助其回归理性信访，收到一劳永逸之效，最终维护司法的权威性和终局性。在学术界和实践中，存在是否有必要建立涉法涉诉信访听证制度的争议。反对意见中具有代表性的观点是：“听证有悖于司法独立，是以牺牲审判独立和司法权威为代价来体现司法的亲民性”。其实，这种担忧大可不必。因为专业性和司法独立并不意味着神秘化。随着社会的发展与进步，神秘化所赖以存在的信息、知识和权力的垄断已经被打破，多数情况下，公众完全有能力判断司法活动是否正当合理，有能力辨识司法者的滥权和怠责行为。同时，从涉法涉诉信访听证的含义和性质可知，听证员的评议意见并不对司法机关最后作出信访结论具有决定性的影响。换言之，举行听证并不是让公众判案，听证会不是司法机关之外的“第二法庭”，不能对已经法定程序认定的法律事实和法律适用问题作出决定性的干预。其次，听证和司法独立相辅相成，并不矛盾。司法独立是指司法裁判活动在证据采信、事实认定和法律适用方面保持独立自主性，不受来自司法机构内部非办案主体或外部的组织和个人的任何压力、阻碍或不当影响。当事人参与性恰恰是程序正义的应有之义。通过听证还事实以本来面目，充分听取信访人意见，并对信访人和听证员的意见全面具体地作出公开回应，能够在更大范围内接受公众监督。基于此，举行听证是现阶段处理涉法涉诉信访问题的必然选择，是提高司法公信力、维护司法权威的迫切需要，关乎民心向背和大局稳定。我们不应该再讨论要不要建立涉法涉诉信访听证制度的问题，而是如何尽快建立和完善的问题。

（四）实现公平正义，促进社会和谐

在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的转型期，涉法涉诉信访问题突出的一个重要原因，在于缺乏一个透明管用、尊重民意、反映民情、被民众认同和接受的机制，来满足民众“讨要说法”、“呼唤正义”的情感需求。涉法涉诉信访听证凸显了程序的参与、平等、尊严、民主等价值功能，提供了一个多方参与、平等对话的平台，有助于消减因司法的专业语言和程序瑕疵带来的不满情绪。涉法涉诉信访听证凸显了程序的参与、平等、尊严、民主等价值功能，提供了一个多方参与、平等对话的平台，有助于消减因司法的专业语言和程序瑕疵带来的不满情绪。司法的可预测性借助听证员的意见和执法者的答疑说理得到满足，并使个案终结建立在可靠的民意基础之上。即使信访人对合乎法理情的复查结论仍然不服、坚持上访，下级司法机关也可层报省级及其以上司法机关依法做出终结决定，实现有效的社会控制。听证或许并不能全部实现信访人的实体正义诉求，但它能够通过某种仪式化的运作传递出公正无偏无私的心理暗示。同时，司法机关为了使听证员、旁听者接受和认可自己做出的复查结论，必然会毫不保留地公开办理案件所依据的法律法规，并用普通群众一听就懂的语言来阐释事理、法理、情理，使听证会参与各方对案件事实和相关法律、法规、政策认知更加清楚，理解更加准确，界定更加公允，尤其是能够有效避免司法机关纠正办案过错、弥补办案瑕疵时的“犹抱琵琶半遮面”和“王顾左右而言他”，并大大减少信访带给司法的冲击和损耗，增强信访的法治化程度，提升信访在化解矛盾上的效能和威信。构建和谐社会是一项复杂的系统工程，需要全社会的共同参与，司法机关更是责无旁贷。减少和处理各类涉法涉诉信访问题是体现以人为本，协助党和政府平衡和调整利益关系，消除不稳定因素，构建社会主义和谐社会的必然要求。涉法涉诉信访听证制度的建立，的确是化解社会矛盾、疏导公民“泄愤”的制度需要。听证会“形”在听，“意”在公，“旨”在解决问题，承担着社会稳定“晴雨表”、司法公正“检验台”、发现问题“信息源”、和谐社会“助推器”的多重角色。

二、完善涉法涉诉信访听证制度的构想

任何国家的司法制度都来源于传统、取决于国情，与政治制度、经济基础、社会愿望和文化传统息息相关。在不同的司法国情和制度条件下，司法制度呈现出明显差异和个体特征。①听证程序的设计是涉法涉诉信访听证制度的核心问题。涉法涉诉信访听证在我国还处于初期的借鉴探索阶段，理论不成熟，实践经验少，各地的实际情况又有很大的差异，目前还没有形成统一的法律层面的制度。因此，以正确理念引领，以现有资源为基础，审视存在的问题，参照诉讼法模式，设计出相对周延的可操作性程序，不失为完善这一制度的可行路径。

（一）更新观念：司法民主与司法权威并重

古罗马哲学家西塞罗曾指出，民主国家的先决条件就是公民的政治参与。听证所蕴含的民主和人权思想一向被认为是现代法治国家的表征。涉法涉诉信访听证制度用动态和谐稳定的思维来化解矛盾、规范和引领司法活动，符合我国构建社会主义和谐社会的新国情和法治建设进程的新需要，符合人民群众对公平正义的新期待和新要求，有利于保障公民权利、促进社会民主、强化司法权威，从根本上提高司法的公信力和人民满意度。大量事实表明，伴随着民主政治和法治的发展，司法的社会化和民主化不仅不会削弱司法权威，而且能够有效提高司法的公信力，从而有力地强化司法权威。在司法民主理念的支配下，世界上许多国家都建立了以民众参与司法为重要内容的司法体制，其中最重要的是陪审制和参审制。我国也很早就确立了人民陪审制度，吸收普通民众参与司法审判过程，直接体现了人民当家作主的政治性质，成为人民行使司法主权的主要形式之一。然而在实践层面，其功能的发挥与最初的设计和期望存在较大差距，人民陪审员的选任不尽合理，人民陪审员对法官“权威趋同”，“陪而不审”现象严重，使陪审工作流于形式。对此，理论界和实务界正在探索研究解决之路。人民检察院建立的人民监督员对检察机关直接侦查案件实行监督的制度，虽然在强化自身监督方面发挥了不小的积极作用，但也存在着被监督者选聘监督主体、组织监督活动所带来的公信力不强的问题。同样是司法民主的产物，在建立涉法涉诉信访听证制度过程中，应吸取这些经验教训，牢固树立民主、人权和法治的理念，有意识地克服泛化民主与迎合权威两种倾向，遵循司法“公开、公平、公正”之真义，以司法民主强化司法公信力和司法权威，以司法公信力和司法权威保障公民的政治参与权利和其他合法权益的实现。正确的司法权威符合最广大人民的根本利益，为社会公众所赞同和期冀。人云亦云的司法不可能带来我们所期待的公平正义，以国家强制力定分止争是司法的基本属性。虽然民意是现代政治正当性的基础，司法必须尊重和吸纳民意，但民意并不总是理性正确，且往往不一致，有时还尖锐对立。较之于蕴含着人民共同意愿的立法的“大民意”，公众对司法个案的民意只是“小民意”，二者既可能一致，也可能冲突。司法机关处理个案一味逢迎民意会犯错，当民意不一致或者对立时还会无所适从。因此，司法机关办理个案时尊重和吸纳民意，只是为了兼听则明，并非将案件交由民意决定，更不能以采纳民意为由来推卸错案责任。而且，对个案的不正确的“小民意”，司法机关还应当用正确的“大民意”———法律的真谛来引导和纠偏。在完善涉法涉诉信访听证制度时，应当寻求民意与法律的平衡，以正确的司法权威来保证正确民意的作用的发挥，做到：既注重解决实际问题，取信于民，简便易行，又与现行法律制度有机衔接和统一，增强可操作性和实效性；既深邃冷静，又海纳百川；既厚德载物，又衡平如水；既鼓励基层实践创新，又加强顶层设计；既不断完善政策，又及时将政策上升为法律。

（二）资源条件：坚实可靠的法理基础和制度积淀

听证源于英国普通法中的“自然公正原则”。此后，美国的“正当法律程序”又深化了这一法理基础。二战后，世界上许多国家尤其是大陆法系国家将其作为一项保障国民权利的制度确定下来。我国虽然没有“自然公正原则”，宪法也未规定“正当法律程序”，但宪法的人民民主原则体现了上述两个原则，为听证制度提供了宪法和法理基础。我国宪法第２条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、社会事务。”第２７条规定：“我国是人民民主国家，一切国家机关工作人员必须依靠人民的支持，倾听人民的意见和建议，接受人民监督，为人民服务。”其中“倾听人民的意见和建议”就是我国在涉法涉诉信访领域确立听证制度的宪法依据。涉法涉诉信访听证制度与我国现行诉讼程序在立法目的、法的运行和程序价值方面是完全一致的，深深契合我国诉讼法的立法原意。“以事实为依据，以法律为准绳”、“公开审判”、“法律面前人人平等”是三大诉讼法的共同原则，法律准绳仍由司法机关独立适用，这勿庸置疑。对事实依据的明辨，为听证程序的切入埋下了伏笔。２０００年５月最高人民检察院下发的《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》第３至第９条规定：“对刑事申诉案件，均适用公开审查程序。立案复查后，均可举行听证会，公开听证等。”这是检察机关首次将听证制度引入检察工作之中。２００５年国务院新修订的《信访条例》正式以法规的形式将听证作为一项信访工作制度确定下来，其第３１条第２款规定：“对重大、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定”。２００７年３月，最高人民检察院制定的《人民检察院信访工作规定》第３９条第２款规定：“对重大、复杂、疑难信访事项必要时可以举行公开听证。”这一规定使听证程序正式成为处理涉检信访的一项重要制度。同年６月，最高人民法院公布的《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》也规定：“对办案过程中涉及当事人或案外人重大权益的事项，法律没有规定办理程序的，各级人民法院应当根据实际情况，建立灵活、方便的听证机制，举行听证。”８月，中央政法委出台了《关于建立涉法涉诉信访听证工作制度的指导意见》，明确了涉法涉诉信访听证的原则、主体、受案范围和程序。２００９年，中办、国办转发的《意见》再次要求举行“公开听证”应对涉法涉诉信访问题。为了贯彻《意见》精神，最高人民法院和最高人民检察院先后制定出台了《人民法院涉诉信访案件终结办法》和《人民检察院信访案件终结办法》。这一系列法规制度的出台，为涉法涉诉信访听证制度确立了基本“雏型”。有的地方如浙江省积极探索，及时出台了本省的涉法涉诉信访听证暂行办法，更多基层政法机关进行了听证的实践。这些都为完善涉法涉诉信访听证制度创造了有利条件，奠定了良好基础。

（三）问题审视：高层重视和法制化的程度仍需提高

“理论在一个国家的实现程度，决定于理论满足这个国家的需要程度。”①听证制度从无到有，体现了这一推论的正确性。听证在英美法系国家先被适用于司法领域，随后适用于立法领域，最后拓展到行政领域。在我国，这个顺序恰好相反，１９９６年的《行政处罚法》把听证率先引入行政领域，随后是立法领域，最后才是司法领域。以行政听证为例，目前只限于少数几个法律，适用范围很窄，程序不具体，有权要求听证的案件中真正举行听证的寥寥无几，收效甚微，“听证专业户”的出现更是受到了媒体和大众的口诛笔伐，听证的社会公信力一度陷入低谷。相对较为完备的行政听证尚且饱受诟病，作为新生事物的司法听证则更为孱弱、举步维艰。鉴于尚未上升至法律层面，诉讼法及相关司法解释也没有关于信访听证的明文规定，缺乏一个统一可操作的程序，涉法涉诉信访听证颇有“师出无名”之嫌，经常受到听证有关参与方对其合法性和严谨性的质疑。涉法涉诉信访听证的效力不仅涉及司法机关，而且溯及行政机关（由行政审判引发的涉法涉诉案件通过公开听证，可能引起具体行政行为的改变或撤销，从而对行政机关起到示范和引导作用）。司法是社会公正的最后一道防线，作为行政听证或立法听证，尚有司法来兜底，而司法听证一旦出现偏差，公民的权利保障便将荡然无存，社会秩序也将危若累卵。由此可见，司法听证是社会公正最后一道防线的最后底线，其重要性不言而喻。为此，应当重点解决以下几个突出问题：

一是公开听证制度尚未引起足够重视。虽然有中央文件精神作后盾，各级司法机关也先后制定了一系列落实措施，但时至今日，引入公开听证程序解决涉法涉诉信访问题仍未成为常态。客观上，面对“信访处理率、办结率、满意率三个１００％”的硬性要求，上级机关对下级机关不放心，对基层上报的终结意见心里没底，既怕把案件搞错，造成负面影响，又怕承担责任，引“火”烧身，故而底气不足，不敢拍板做出终结决定。基层司法机关对上承受领导机关指令化解涉法涉诉信访的压力，对下面对信访人极端不满的怨气尤其是无理上访者随时随地、花样繁多的缠闹，不得不把主要精力放在追求进京“零信访”上，只求信访人早日停访息诉，无暇更多关注听证问题。另一方面，面对错案、执法过错和瑕疵，不敢公开听证、不愿承认和纠正错误的主观因素也在很大程度上存在。一些司法机关领导干部存在片面维护司法权威的不正确政绩观，抱着“家丑不可外扬”的部门保护主义思想，怕暴露问题损形象，怕追究责任得罪人，怕自身担责降威信，把问题藏着掖着，不愿晒在“阳光之下”，排斥公开听证，或者把终结程序拿来做挡箭牌，不注重实体问题的解决，对公开听证落实到位得少，甚至对上访人合理诉求拖着不办，对其实际困难漠不关心。在司法机关向人大所作的年度工作报告中几无提及听证和作出终结决定的信访案件数量，即表明涉法涉诉信访听证工作还未规范化、常态化地有效开展。

二是现有制度可操作性不强。目前已出台的规定不周延、不具体，只体现了宏观性和原则性，对于听证的适用范围、程序设计、结果处理等没有形成一套完整规范的操作体系。各地司法机关在制定涉法涉诉信访听证程序过程中也多是摸着石头过河，加之对听证程序的理解不够，难免会有缺漏：如有的没有赋予当事人充分的质证权利，有的听证过程不够公开，有的听证结果没有公布，有的照抄照搬行政听证程序，严重影响涉法涉诉信访听证制度应有功能和作用的发挥。①以检察机关为例，最高人民检察院２０００年５月出台并沿用至今的《刑事案件公开审查规定（试行）》虽然明确了听证的主体和程序，却没有根据《意见》精神进行适时调整，引入信访终结的理念，造成了规定与实际工作的脱节。最高人民检察院２００５年１２月出台的《人民检察院信访案件终结办法》，又存在重程序轻实体的问题，如规定“应该对案件进行复核，必要时进行调查核实或者召开听证会征求意见”，但对于关键的复核问题和公开听证问题只是一笔带过，对公开听证的组织机构、组成人员、主持单位、操作程序、听证结果的运用和反馈等缺乏具体明确的规定（譬如：对于同时控告公检法几家的应由哪个机关主持听证、进行终结；对于既涉及检察机关又涉及其他政法部门的问题，如要求检察机关提起抗诉或者立案监督的案件应由哪个部门终结；听证中是否进行全程录音录像，如果可以，应由哪个部门负责操作，信访人一方可否录音录像等等）。实践中，个别信访人纠缠于此类问题，司法机关无所适从，难以自圆其说，甚至引发信访人新的诉求。

三是听证范围不具体。中办、国办转发的《意见》把公开听证的范围原则性规定为“对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题”，这显然过于笼统。《人民检察院信访工作规定》中要求“对重大、复杂、疑难信访事项必要时可以举行公开听证”，但并未就“重大、复杂、疑难”案件的范围予以明确。中央政法委《关于建立涉法涉诉信访听证工作制度的指导意见》虽然把适用听证的范围归纳为五种情形，但对目前面临的新形势，新情况预计不足，也需本着与时俱进的精神进一步予以改进和完善。实践中，各地自行统一规定或者由政法部门自行确定听证范围标准，致使听证的入口门槛过低或者过高，规范性、严肃性都值得商榷。

四是听证程序的配套制度不到位。公开听证程序是一个严密的、科学的、合法且为公众所认同的系统，应当不留盲区。这就需要相应的配套制度。现有规定并未对听证程序的配套制度予以阐述或者说明，不少地方在开展听证活动的时候也大多跟着感觉走，工作过程中漏洞屡现，操作起来捉襟见肘。甚至还有一些地方严重违反听证制度的宗旨，造成听证程序的瑕疵，使听证效果大打折扣。

（四）制度构建：保障权利为宗旨，规范秩序为目标

１．正确定义涉法涉诉信访。关于涉法涉诉信访案件，字面上最宽泛的解释是指当事人认为有关政府部门和司法机关办理刑事、民事、行政案件存在错误，侵害了自己的合法权益，在办理过程中或者结案后而上访告状的案件。这种将所有的与司法和行政执法部门处理案件或问题有关的信访事项都视为涉法涉诉信访案件的界定显然不妥，因为当事人认为具体行政行为错误的，可以通过行政诉讼来救济。我们由此可以将行政信访排除在涉法涉诉信访之外。官方的有关涉法涉诉信访概念的规定，一是中央政法委２００５年制定的《涉法涉诉信访案件终结办法》明确：涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。二是国务院《信访条例》将信访定义为“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”，并把信访人反映的内容称作“信访事项”。因为公检法司机关处理的信访事项主要以对案件办理活动或结果和与案件有关的干警违法违纪方面的投诉内容（职务犯罪或违纪案件）为主体，涉法涉诉信访事项一般称为涉法涉诉信访案件。从这些规定看，字面意义上的涉法涉诉信访，应当指所有公民、法人或者其他组织向人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的行为，甚至包括四机关内部工作人员因不满组织对本人做出的工作安排、职务晋升、工资待遇、纪律处分等决定而提出的诉求。显然，这样的界定太宽泛了。这是因为：当事人认为公安机关、司法行政机关的具体行政行为有错误的，可以向人民法院起诉；属于司法行政部门工作范畴的监狱管理机关所进行的罪犯减刑、假释、保外就医等工作，或者需要经过人民法院裁定，或者由人民检察院监督；当事人认为公安机关在刑事立案、侦查工作中有错误的，也可以请求检察机关监督；其他主体包括公检法司内部人员向公检法司机关反映情况或者提出建议、意见的行为，可以作为一般信访事项处理，而不必也不应纳入涉法涉诉信访案件范围（有的事项本来就不是案件）。从司法的职能、现阶段涉法涉诉信访事项的主体和提升司法公信力、权威性的要求看，涉法涉诉信访应当界定为：案件当事人及利害关系人不服检察机关、审判机关所做出的终局性的司法决定、裁判或者认为有关司法人员违法违纪办案而提出的投诉。

２．着眼全局确定立法和政策制定主体。涉法涉诉信访听证的制度设计，应当从完善中国特色社会主义司法制度的高度，既借鉴近年来各地和最高人民检察院、最高人民法院实际工作中的已有做法和规定，又敢于跳出中西方的立法司法窠臼。从长远和全局看，涉法涉诉信访听证最终应当上升到法律层面。这是因为，多年来大量发生的涉法涉诉信访案件，既妨害公民权利保障、社会大局稳定、司法公信力和权威性，也不利于巩固党的执政地位、维护党的良好形象。对此，国家最高立法机关不能无动于衷。全国人大常委会应当将涉法涉诉信访听证立法列入立法规划。国家立法之前，省级人大常委会也可制定这方面的地方性法规。省级党委政法委应当学习借鉴浙江省委政法委的做法，制定本省（市、区）的涉法涉诉信访听证办法（政策），以应工作之急需。中央政法委制定的《涉法涉诉信访案件终结办法》虽授权中央政法部门可以结合本系统工作特点，制定具体实施办法，且在有关文件中明确涉法涉诉信访听证由政法部门组织和主持，但政法部门自己制定规则、自己组织听证，难免有既当运动员又当裁判员之嫌，公信力势必打折扣。党委政法委作为党委领导和管理司法工作的日常机构，应当在自己的职责范围内，实实在在地为司法机关排忧解难，组织、协调司法机关研究解决工作中遇到的重大困难和紧迫问题，由其制定并组织实施有关司法活动的政策也就未尝不可。然而，党委政法委毕竟属于党委部门，主要负责对政法机关行使宏观的领导管理监督权，组织和实施涉法涉诉信访听证也只能是权宜之计，最终还是应当由国家统一立法，将涉法涉诉信访听证上升至法律层面。３．以程序正义确保听证公信力。一是听证的启动。信访（申诉）案件办结后，信访人如不满意，有权向当地组织涉法涉诉信访听证的机构提出听证申请。信访人如放弃听证权利，组织听证的机构应当制作笔录备查。承办涉法涉诉信访案件的司法机关，在书面告知信访人申请听证权利和途径的同时，认为案件符合终结条件而信访人明确表示不申请听证并将继续上访或者已经继续上访的情况下，应当提出听证申请。实践中，许多案件牵涉法、检两家，多头投诉，多头交办的现象屡见不鲜，其结果往往是互相推诿，造成司法公信力的下降。因而有必要规定：原则上，涉法涉诉信访案件由作出终局性决定的司法机关办理并参与听证；法院审结案件后，信访人要求检察机关抗诉的，或者认为侦查人员刑讯逼供、违法违纪办案导致裁判错误的，由法院办理并参与听证。同时，建议参照行政诉讼法的有关规定，引入“一事不再理”原则，当事人一旦提出申诉，即进入信访程序，不服复查结论的，即应当公开听证。

二是组织涉法涉诉信访听证的机构和会议主持人。从听证的性质看，可分为调查性听证和监督性听证。调查性听证即法庭式听证，举行此种听证会的初衷在西方国家是为了表达调查的决心，通常用于澄清错误之嫌疑或需要立法补救之时，由作出相关决定的机关来主持，有着“半仪式化”的运作轨迹。我国目前举行的行政听证、立法听证多属此列。监督性听证在立法过程中是用来复审或研究一个法条，通过居中主持、充分辩论，广泛吸纳民意，实现对公权力的监督，确保公共利益的实现。涉法涉诉信访听证具有监督性听证的显著特征，这是由我国司法体制的现状所决定的。在司法机关内部，法律职务与行政职务相联，审委会或检委会处于领导地位，这种情况下，如果对重大疑难涉法涉诉信访案件采取调查性听证，由内部人去组织和主持，既与办理程序重叠又难脱“作秀”之嫌，其公信力必然大打折扣；由外部人组织和主持，又有违背司法独立原则之嫌。因此，涉法涉诉信访听证必须以保障信访人自由表达权和公众监督权的实现为目标，由权威的中立机构来组织和主持。鉴于涉法涉诉信访听证的结果最终被省级及以上政法部门使用，涉法涉诉信访案件所涉原案件的终局性决定、裁判多为中级法院及其以下及相对应的检察机关所做出，组织涉法涉诉信访听证的机构和会议主持人，立法中应确定为省辖市级的人大常委会内务司法部门及其有相应能力的工作人员，政策中应确定为省辖市级党委政法委的执法监督或者信访机构及其工作人员，也可规定由符合规定条件的听证员担任主持人。当然，如果原案件的终局性决定、裁判由省级司法机关做出，组织涉法涉诉信访听证的机构也相应地提高一级。这样既与审级相对应，便利工作，也体现慎重，较之于政法部门自己组织听证，其权威性、公正性、公信力和实际效果都会得到保障。

三是听证员的选任。浙江省规定的可以担任听证员的四类人员（人大、政协、党委政法委、信访局及相关部门的人员；有关专家、法律工作者；人大代表、政协委员、新闻媒体人员或其他社会人士；信访人所在地乡［镇、街道］负责人、村委会［居委会］负责人）比较可行，①但除了有关专家、法律工作者、新闻媒体人员或其他社会人士没有级别，信访人所在地乡（镇、街道）负责人、村委会（居委会）负责人的级别已经明确之外，从工作便利和兼顾听证员应具备必要的知识水平、专业水平考虑，应当明确听证一般在信访人所在的县（市、区）进行，其他听证员（人大、政协、党委政法委、信访局及相关部门的工作人员和人大代表、政协委员）所在或所属机关的级别，一般为县级。立法和政策对听证员的条件和产生方式、听证员中各方面人员的构成比例，应当统一明确，并要求省辖市级人大（党委政法委）建立听证员数据库。这方面可借鉴行政听证的一些做法。

四是回避。源于“自然公正原则”的“任何人不能成为自己案件的法官”的回避制度，理应引入听证程序之中，以利于排除公众的合理性怀疑，增强听证参与人（机关）之间的互信。回避的范围和条件可参照诉讼法的有关内容而定。

五是允许信访人委托或者为其指定一至两名代理人。这为保障信访人合法权益所必需，可参照诉讼代理制度进行规定。

六是允许旁听。听证会应当以允许旁听为原则，不允许旁听为例外。除了涉及国家机密和个人隐私、商业秘密的涉法涉诉信访案件之外，听证都应当允许公众旁听，而不必征得信访人和有关司法机关的同意。是否属于允许公众旁听的信访听证案件，由组织听证的机构决定。当然，旁听人数可以根据听证会场所的容量，按报名顺序或“先来后到”原则或者由组织听证的机构根据实际情况（如旁听人员的结构比例等）确定。

七是听证记录、录音录像和公开报道。组织听证的机构应当文字记录听证的过程，并全程录音录像。听证记录、音像资料等保存五年或十年为限，经组织听证的机构同意，信访人和其他有关司法机关在听证会后可查阅、查看。在不违反宣传纪律和保密原则前提下，组织听证的机构可以邀请媒体对听证情况进行公开报道，同样不必征得信访人和有关司法机关的同意。旁听和报道对信访人和有关司法机关均能产生积极的舆论约束和监督作用。

４．提高听证效率和效果的要点。一是会前准备。（１）审查。组织听证的机构应当对听证申请限期审查，必要时调取或者要求限期补充相关材料。认为符合召开听证会条件的，做出召开听证会的决定，并要求申请人或者申请机关限期提供听证所需的材料复印件。认为不符合召开听证会条件而决定不听证的，告知申请人或者申请机关。（２）确定听证主持人和听证员等。根据规定条件和程序，由组织听证的机构按照两倍的比例，提出听证主持人、听证员及书记员的拟任人选，将其姓名、年龄、性别、籍贯、职业、工作单位等情况，书面告知信访人和承办涉法涉诉信访案件的司法机关，并告知其提出回避申请的期限，然后做出是否回避的决定。决定回避人员不超过人选总数半数的，由组织听证的机构在其余拟任人选中确定听证主持人、听证员、书记员。决定回避人员后所余主持人、听证员、书记员拟任人选数达不到听证所需人数的，按照相同程序补充确定。（３）确定并告知和通告听证会召开时间。组织听证的机构应当于听证会召开７日前，将听证会的名称和召开时间、地点告知信访人和办理该信访案件的司法机关，并在该司法机关所在地的主要媒体（包括官方网站）上公告。同时，将司法机关对原案件所做出的终局性决定和裁定、涉法涉诉信访案件的办结通知及相关的答疑文件、信访听证申请等材料的复印件，交由听证主持人、听证员、信访人熟悉，并将听证申请人或者申请机关的申请复印件交与对方。（４）确立分歧点预先告知听证员原则。听证过程是一个形成真实、客观意见，甚至升华了的更高层次的意见的过程，听证的核心和灵魂就是质辩。真理越辩越明，没有相对观点交锋的听证会，等同于贴上新标签的座谈会。应由主持人事先归纳双方争议的分歧点，交由听证员充分熟悉，增强听证的针对性和效率。

二是会中安排。除了书记员查明和报告到会人员情况和主持人宣布听证会纪律、组织听证员评议、宣布评议意见、组织有关人员在听证记录和听证报告书上签字确认等与一般听证会差别不大的程序外，鉴于听证员已于会前熟悉了相关材料，听证员可根据听证申请和信访案件的办结文件，概括介绍案情及双方分歧焦点及理由，之后重点组织听证会的当事双方进行补充发言，互相质询、辩论，组织听证员发问和双方作最后陈述等，既保证其享有平等的程序权利，又提高听证效率。需要注意的是，听证会只是组织听证员根据双方质证、辩论的内容，凭借自己的法律知识及所秉持的常识、常理、常情，对听证申请和信访案件办理结论及依据进行评议，不对原案所涉证据进行审查，不允许信访人申请证人到会作证、质证。听证会结束后，主持人应当询问信访人意见，同意罢访的，当场写出保证或者与办理信访案件的司法机关签订罢访协议。听证员意见可能达成一致，也可能分持不同观点，对此，听证报告应当“原汁原味”地予以体现。

三是听证结果的运用。听证结果应制作成听证会报告书，记录听证会基本情况和听证员的所有意见。报告书完成后，原则上允许公众自由查阅并在媒体、官方网站上予以公布。司法机关做出终结决定的，认可、运用或者不采纳听证意见的情况及理由也应向社会公开，在更大范围、更长时间内接受社会监督，确保听证过程和结果运用最公平、最理性、最权威。听证会上如暴露出办案过错及瑕疵，尤其是有关司法机关在信访案件办理期间纠正弥补不到位、包括对有关办案人员责任追究不到位的，听证员的评议和媒体的报道将有力地监督其重新办理或者进行整改，有效保障信访人的合法权益。听证后司法机关作出的涉法涉诉信访案件拟定的终结意见，必须经审委会或检委会讨论通过。省级法院或者检察院对下级院呈报的终结意见，应当提交审委会或检委会研究决定。对办理涉法涉诉信访案件不到位引起信访人不满而申请听证的司法机关及有关司法人员，上级司法机关和有关国家权力机关、党委政法领导机关应当责令其作出检讨，进行组织处理和纪律处分，并连同纠正和整改的情况，一并通过媒体公之于众。对经过听证程序证明信访案件已经办理到位，省级或者中央政法机关依法决定终结，而信访人仍然上访的，有关机关应当将情况通报其所在单位或者基层组织，依照有关规定或者自治公约进行处理；工作无效而信访人缠访闹访、扰乱社会秩序的，有关司法机关和行政执法机关应当依法查处并进行公开报道，形成维护正常信访秩序的强大舆论压力。

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