作者：王惠玲 单位：中国社会科学院 北京物资学院
从现实情况看，部门分割和地方保护的形成有许多因素，有部门设置不合理的因素，有部门、地方各自利益驱动的原因，有官本位、权力本位的思想根源等。但是，各部门和地方实现保护自身利益的手段，却几乎都是运用了其拥有的制定法律规范性文件的权力。如部门运用其制定规章的权力保护部门利益；地方则通过制定地方性法规、规章的权力来实现地方利益。对此，笔者认为，解决这一问题应当从规范各部门和地方制定规范性文件的权力着手，在市场流通领域制定一个具有较高法律位阶，能够跨越不同部门、不同地方的法律或者行政法规，并坚决贯彻执行，以解决部门分割和地方分割问题，满足市场统一性要求。
现有市场流通法律制度“谋点不谋面”
改革开放以来，我国市场流通领域制定和出台了方方面面的法律、法规、规章等规范性文件。其中法律8部，行政法规4部，部门规章（规定、办法）47项，其他规范性文件1000多个。这些规范性文件对解决市场流通领域中的现实问题起到了积极的推动作用，但是，这些文件却有一个共同特征———“谋点不谋面”，即一个规范性文件的制定和颁布往往只是针对当时存在的问题，而没有或者很少结合纵向（时间维度）和横向（相关部门规定）考虑，更没有从系统的、全局的角度出发。“谋点不谋面”导致颁布的文件缺乏前后连贯性和横向统一性，直接表现为同一部门前后文件之间、不同部门的文件之间出现重复、冲突和矛盾。笔者认为，产生“谋点不谋面”现象的根本原因在于我国社会经济发展所处的阶段，也就是说，是社会经济的发展进程决定了这一现象产生的必然性。改革开放三十多年，我国走过了发达国家需要上百年才能完成的发展历程，新问题层出不穷，对于新问题，出现一个规范一个，针对具体问题制定具体规范是我国近三十年来的实际状况。尽管从表面上看，造成不同部门、不同地方规范性文件重复、冲突和矛盾的原因在于不同部门、不同地方在制定文件过程中掺杂了部门或者地方利益，但从根本上看，都是在针对具体问题进行规范的过程中发生的。从这一意义上来说，部门利益和地方利益产生并体现于各种规范性文件是我国社会发展进程中的一种结果，而不是原因。因此，从根本上解决“谋点不谋面”的关键，并不在于解决部门利益本身，而在于全面、系统解决问题的思路。经过三十多年的发展，我国社会经济发展到了一定阶段，实践经验和理论研究都有了一定积累，初步具备了运用整体的、全面的、系统的眼光来分析当前存在问题的基本条件，完全可以在制度的系统化方面进行尝试和努力。
市场流通整体法律制度设计缺乏科学理论指导
市场流通领域是一个涉及广泛的社会经济活动领域。如果缺乏对市场流通整体制度科学、合理的规划与设计，那么市场流通法律制度就很难适应市场流通经济活动的需要。市场流通经济活动的发展也将受到不良制度的阻碍和限制。同时，在进行整体制度规划和设计时，还应当以科学理论为基础，结合流通市场的社会实践。我国当前的市场流通整体制度尤其是市场流通法律制度缺乏科学理论的指导，这就使得我们经常在制定什么样的市场流通法律制度、怎么制定、制定的目的等方面陷入困境。就现有市场流通整体法律制度而言，笔者认为，最基本的问题在于没有正确认识市场流通法律制度的法律性质，以及由此属性带来的一系列市场流通法律制度的应有特征。作为政府干预经济之法，笔者认为，市场流通法律制度的法律性质无疑应当属于经济法的范畴。在正确认识其经济法属性的基础之上，我们除了需要知道其干预之性质以外，更应当认识和解决具体干预什么、怎样干预的问题。以下是笔者对市场流通整体法律制度进行设计时所需理论的基本认识。经济法作为国家或政府干预之法，其核心特征有二：第一，国家或政府的干预是行使权力的结果；第二，干预是在市场经济条件下的干预，是“市场失灵”这一经济现象对法律的需求。因此，国家或政府干预的对象领域是市场，或者是市场所体现出来的结果。显然，从经济法是国家或政府干预经济之法可知，干预的对象是市场经济，是对市场失灵的干预。由此不难推出，政府是否进行干预、怎样进行干预的决定性因素在于多变的市场，而不是政府本身，即政府必须以市场为导向来进行干预决策。而市场的特点，一是多变，变化的市场需要变化的干预；二是经过了细化，不同的行业市场对干预的需求并不相同。第一个特点实际上对经济法规则的多变性提出了要求，第二个特点则对经济法的区别干预提出了要求。经济法规则的多变性，意味着经济法经常需要变动以适应不同干预的需要，即行政部门必须不断修改相应法律规定，以应对市场的不断变化。在多数行政部门都需要拥有能够应对形势不断变化的手段的情况下，不同行政部门之间的冲突、重复、杂乱无章的现象也就自然随之产生。为了解决这一问题，需要在行政部门所制定的法律规定之上，设置一部具有更高法律效力的法律或者行政法规，使这些行政部门所作的修改能够统一于该法律之下。当然，这需要该部法律具有体系性、完整性、科学性和逻辑性。只有在这样一部法律的指引下，各行政部门应对多变的市场所采取的措施、所作的修改才有可能是统一的、符合逻辑的、合理的。[2]经济法的区别干预是指经济法的干预应当根据不同经济领域的特点，针对不同领域进行不同的干预。对市场流通经济领域的干预就应当根据该领域的特殊性进行特别干预。比如，对于生活服务业是否纳入市场流通法律调整的问题，笔者认为：第一，市场流通的核心是商品，不是服务。因为大多数生活服务并不存在“流通”的问题，与市场流通法强调之“流通”不符。只有物流服务等与商品流通紧密相关的服务行为才纳入市场流通法律中进行调整。第二，生活服务业涉及的商品问题仍可通过适用市场流通法律加以解决。第三，生活服务业种类繁多，每项服务内容均有其自身的技术和特点，不宜进行统一规定，其服务标准可以通过行业标准设定。综上，为了实现经济法的多变性并使这种多变性统一于共同的价值观念，为了适应经济法本身所需要的区别干预的属性，我们有必要在市场流通经济领域制定一部具有较高法律效力的市场流通基本法律，可称之为《市场流通法》。
市场流通法律制度细化缺乏
依据和指引制定法律的直接目的在于规范和调整相关社会经济生活领域，可操作性是必须重点考虑的问题之一。而作为调整某一领域的一般法、基本法，事实上又不可能面面俱到，规定得过于细致。因此，对法律进行细化，使其更具操作性和适用性，就成为所有法律必需的过程，只是不同性质、不同领域的法律，其细化标准、细化模式等不同而已。例如民法的细化更多是在民法典内分篇分章，或者通过司法解释的途径解决；经济法的细化过程则必须是随着权力机构的设置而逐级下移。具体到具有经济法性质的市场流通法律制度，其细化的过程实际上应该就是制定相应规章、地方性法规的过程。但是，现实却恰恰相反，在市场流通领域，除了涉及个别问题有法律如《反垄断法》、《产品质量法》、《标准化法》等可作为制定行政规章、地方性法规的依据以外，我国很少有法律可以直接作为部委和地方制定相应规章和地方性法规的依据。由此，我国市场流通法律制度缺陷的存在也就不足为怪了。事实上，按照一般的立法理论，在制定法律效力较低的行政规章、地方性法规时，应当有具有较高法律效力的法律或者至少是行政法规作为依据。但是，我国现有立法中，除了极个别问题有法律作为制定行政规章、地方性法规的依据以外，并不存在一个能够适用于整个市场流通经济领域的基础性立法。因此，在实际制定行政规章、地方性法规的过程中，部门和地方往往仅以其自身需要、自己所在部门或地方所处的立场作为依据。如何解决部门、地方在制定与市场流通有关的行政规章、地方性法规时的法律依据问题，就成为必须认真研究的一项课题。而《市场流通法》作为市场流通领域的基本法恰好能够满足这种需求。《市场流通法》应是市场流通经济领域的基础性立法，在市场流通领域相关法律规范中具有统帅作用。《市场流通法》应包含市场流通经济领域的基本价值判断、基本原则，同时应当具有内在逻辑性和科学性。制定《市场流通法》，能够为市场流通经济领域的相关立法提供指引和依据。各行政部门、地方在制定新的或者修改原有的市场流通相关规定时，可以《市场流通法》为依据。市场流通法作为指引和依据主要表现在两个方面：一是对原有的市场流通相关法律规定进行修改时，可以把市场流通法作为修改的依据；二是原来没有的法律规定，可以根据市场流通法的指引作出相应的规定。比如，我国目前还没有关于商品批发市场管理的相关法规、规章，也没有城乡商业网点相关的法规、规章等，这些相关规定都可以依据市场流通法进行相应的补充制定。
结论
综上，我国现有市场流通法律制度存在“谋点不谋面”、监管法律制度与市场属性不匹配、市场流通整体法律制度设计缺乏科学理论指导、市场流通法律制度细化缺乏依据和指引等内在缺陷。为了解决上述缺陷，笔者认为，制定一部具有较高位阶的法律或行政法规不失为一种较好的选择。
