作者：孟丽红 单位：中国科学院绿洲生态与荒漠环境重点实验室

1国际河流

国际河流,历史上是指通过缔结条约规定了其法律制度可以自由通航的河流,后来逐渐赋予其地理上的自然属性,一般是指流经或分隔两个或两个以上国家的河流。过去有内河、界河、多国河流(跨国河流)各种分类。目前均统一到“国际水道”概念上,它包括了涉及不同国家同一水道中相互关联的河流、湖泊、含水层、冰川、蓄水池和运河。根据上述概念,国际河流基本上可以分为两种类型,一种是毗邻水道;一种是连接水道。欧洲古代城邦出现以后,就发生了划分和利用共同水域的问题。二战之后,废止了许多原先具有殖民色彩的条约,并随着水利用的增强和多目标需求,增加了非航行利用、公平合理利用、合作开发、生态环境、可持续发展等新内容。

2国际水法与国际河流开发的相互关系

国际河流双边及多边条约或协议主要指由两个及两个以上沿岸国家共同签订的关于国际水域的条约。这类条约从中世纪便开始出现了。数量很多。据统计,公元800~1985年全世界共签订了约3600个条约。二战前签订的条约基本上是关于航运的条约;二战后签订的条约内容比较广泛包括了捕鱼、灌溉、水力发电、防洪、水质管理和水量分配等。有些双边条约已成为范例,如1909年美国和加拿大签署的边界水域条约、印度和巴基斯坦签订的印度河条约。有些多边条约确定的法律原则和制度具有一定的国际影响,如二战以后签订的关于多瑙河、尼日尔河、乍得湖、拉普拉塔河、亚马逊河的条约[3]。各国间缔结的双边和多边条约集中反映了下列特点:①除几条主要的国际河流外,绝大部分国际条约是就界河或过界河而签订的双边条约。②这些条约往往是就有关河流利用的某一方面达成的协议,如确定疆界、分享渔业资源、灌溉用水分配、航行使用、水力发电、多种经济利用、防治污染等。即使有些条约包括其中若干方面,但总的来说,这些条约的范围是有限的、单一的。③由于国际河流千差万别,沿岸国因其社会、经济发展水平不等,对水的需求及国际合作的内容也不同,各国、各区域和各条国际河流的实践也不一致,因此,所缔结的有关条约带有很大的特殊性和区域性,即所谓“一个河流一个制度”。国际水域的公约指的是一般性公约中有关国际河流、湖泊、运河、海峡的专门条款,及专门关于国际水域的公约。在专门关于国际水域的公约中,关于某个专门水域的公约较多,而作为制订普遍法律原则和规则的公约极少,这反映出在国际河流领域很难就普遍性原则和规则达成协议。近代来,关于普遍法律原则和规则的公约多为国际法学会和国际法协会、联合国国际法委员会所拟定。国际水法体系的建设,其目的在于强调在国际河流开发利用中应采取国内和国家间联合的防治措施,使其水资源包括地表水和地下水得到保护并维持良好的生态环境,维护地区和平与实现流域水资源的永续利用。国际河流水资源作为多国共享的淡水资源,无论上游或下游国家、发达或不发达国家、大国或小国均有合理利其境内水资源的权利,而其开发利用将直接影响流域内各国的社会、经济、政治与环境等各方面的综合利益,各国为寻求解决国家间用水的矛盾,通常在外交活动中依据国际水法的原则与条款进行协商与调解,同时,为避免过多造成国际纠纷,各国大多要依照国际水法的有关原则。对国内的水法等进行修订并对境内的国际河流的开发利用进行管理。可见,国际水法的实施需要有关国家在进行国际河流开发中自觉遵循国际水法的原则条款,履行义务并承担责任作为强大的支撑,维持国际水法的效力;而国际河流的开发又需要国际水法作为各国的行为准则,以协调各国的用水利益。

3国际水法的发展

到目前为止,规范国际界河利用和管理的主要是五个国际公约。(1)1911年4月27日国际法学会马德里会议通过《国际水道非航行用途的国际规则》,其主要原则是,凡属两国之间的界河,任何一方如未经对方同意,亦无有效的专门法律文件时,不能给对方河岸造成有害的改变,亦不能准许个人、公司等造成类似损害;任何国家在其境内对水的利用都不得严重损害对方国家以及个人、公司等对水的利用;凡属流经两个以上国家的河流在流过两国边界处,任何一方如未得对方同意时,其工程设施不得改变水体的自然状态或从古以来形成的水体;禁止对水造成有害的改变,倾入(来自工厂等)有害物质,企业(特别是水力发电厂)用水不得引起流入下游国境时水的成分出现改变,即造成水的用途和水道基本特征发生重大改变。(2)1961年9月11日国际法学会萨尔斯堡会议通过《关于国际水域的非航行利用》的决议,决议规定,任何国家都有权利用流过其境内的河流或界河,如国家之间对使用权的范围发生争议时,应在公平基础上解决,特别是考虑各国的需要和其他有关情况;一国不能在河流或流域修建工程或其使用将严重影响他国对该河流或水域的利用,除非保证有关国家根据第三条分享应得的利益,并对其损失或损害给予充分补偿。(3)1966年国际法协会第52届大会通过《国际河流利用规则》(赫尔辛基规则),赫尔辛基规则正式阐明了国际流域的概念及其有关问题,设立了公平合理利用水资源的规则,规定了国家有责任防止和减轻对国际流域水体的污染,最重要的是它规定了防止和解决争端的程序。赫尔辛基规则对各国的立法和国际法规有很大影响,起到了一定的先导作用。主要原则为,每个流域国在其境内有权公平合理分享国际流域内水域和利用的水益;应考虑的有关因素,包括下列各个方面,但并不以此为限:流域的地理条件,特别是各流域国境内水域的范围;流域的水文条件,特别是每个流域国提供的水量;气候对流域的影响;过去对流域水系的利用情况,特别是目前的利用情况;各流域国的经济和社会需要;各流域国境内依靠流域水源生活的居民;各流域国为满足其经济和社会需要所采用的可供选择的方法的费用比较;可以获得的其他资源;在利用流域水源时应避免不必要的浪费;对一个或几个流域国之间提供补偿以调整各种用途引起的矛盾;在不对其他流域国造成重大损害的条件下,对一个流域国的需要可以满足的程度。(4)1992年3月17日联合国欧洲经济委员会签订于赫尔辛基的《跨界水道和国际湖泊保护与利用公约》规定,缔约国应该采取一切适当措施防止、控制和减少任何跨界影响。缔约国应该采取一切适当措施,特别是:防止、控制和减少引起或可能引起跨界影响的水污染;保证为了生态无害和合理的水管理、水资源保护和环境保护利用跨界水体;保证以公平合理的方式利用跨界水体,若活动引起或可能引起跨界影响时,应该特别重视其跨界性质;保证保护和有必要时恢复生态系统。(5)国际水法发展史上具有“里程碑”意义的主要是1997年5月经国际法委员会编纂,在联合国大会上投票通过的《国际水道非航行使用法公约》,与先前国际水法中的一些条约、协定及规则相比较,《国际水道非航行使用法公约》中的一些概念、原则与义务尤其值得一提[4]。首先公约使用“国际水道”的定义,突出了国际河流流域的地面水与地下水之间的自然关系、强调它们是一个相互依赖,相互影响流人共同终点的整体单元这一观念。这一概念使得各水道国在进行法规设计时避免过多涉及领土问题,协调上游国与下游国的利用权限成为可能。其次,公约形成了开发利用国际水道共享水资源的六大原则,其中“公平合理地利用和参与”原则强调水道国应在其各自领土内公平合理地利用国际水道,应公平合理地参与国际水道的使用、开发和保护,承认各国在对有关国际河流的使用和受益方面有着平等的、相关的权利。“不造成重大损害”的原则强调水道国需作出适当的努力,以不致对其他水道国造成重大损害的方式利用国际水道。另外,公约第四部分规定各水道国有责任单独或共同保护与保全国际水道的生态系统,突出了开发中应注意环境保护的意识,提倡预防,减少和控制可能对其它水道国或其环境带来明显损害的国际水道污染,包括对人的健康和安全的损害,对水的任何有益目的的使用的损害或对水道的生物资源的损害。更为重要的是,公约规定的特别义务是应采取一切必要措施防止把外来物种或新物种引进国际水道。要求各水道国建立共同管理机制。倡导各国应单独或共同采取适当的措施,预防和减轻可能对其他水道国有害的状况,例如控制森林采伐,以预防下游发生洪灾、河道淤积、水土流失、盐水倒灌、干旱和沙漠化。公约中可持续发展的概念起主导作用。要求水道国保护、保全和管理国际水道。特别是保护水道的生态系统和防止水体污染。基本原则仍是早已为人们普遍接受的“公平合理利用和不造成明显损害原则”。在对待下游国的权益问题上。比以前任何其他文件更注重下游国的权益及整个流域的管理和保护,但通过公平利用原则也兼顾了上游国的利益。在解决方法上,政治和法律方法并用,在政治和非强制方法不能奏效时,可以使用强制方法,这无疑是对传统国际法的巨大突破。2006年联合国国际法委员会通过《跨界含水层法》。其条款草案中关于“含水层国的主权”的一般原则规定:“每一含水层国对位于其领土范围内跨界含水层或含水层系统之部分拥有主权。含水层国应按照本条款草案行使主权”。这些都鲜明地反映了现代国际水法对国家主权的行使给予了一定的限制,提出了相应的义务要求。

4结语

国际河流开发作为全世界实现可持续发展战略的一部分,国际水法是各相关国家就共享水资源开发和利用达成的具有一定的法律效力协定,是处理国际间水争端的常规方法。国际水法的合理性、严谨性与全面综合性将成为国际河流实现综合协调开发的理论基础与法律保障。国际水法对国际河流综合开发的主要影响:①国际水法的条款是国际河流协调开发的行为指南与基础;②国际水法对国际河流各国的开发行为具有约束作用。③监督和促进国家间的合作。④影响投资机构与发达国家的行为。