一、问题的提出：我国村民委员会是委员会制亦或是主任负责制？

村民自治的推行是我国农村政治发展史上的一次根本性变革，是农民第一次近距离参与与自己日常生活密切相关的村庄公共治理，也是农民当家作主的一个重大步骤和成果，同时也是中国国家政治发展的重要一步。然而，从 1998 年通过的《村民委员会组织法》来看，村民自治组织的领导体制并不明确。按照《村民委员会组织法》的规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。《村民委员会组织法》虽然规定了“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成”，但并没有明确村主任在村委会中的地位，也没有规定村委会运作的具体规则和领导体制。村委会主任与其他成员具有同等的权利和义务吗？他们之间是否存在领导与被领导的关系？从村委会的现实运作来看，这些都是亟待解决的问题。如果不从理论和制度上解决村委会的体制或者准确地说组织形式的问题，村委会的现实运作就会出现混乱。从英、美、德、法等国的乡村治理形式来看，其组织形式主要有弱首长制、强首长制、委员会制、议会—经理制等。这四种乡村治理模式在欧美国家往往同时采用，而不是固定采用一种模式。事实上，乡村政权采用何种组织形式取决于以下几个因素：政府理念与制度结构、国家结构形式的分权水平、国家的经济社会发展水平、国家的历史文化传统。这四种因素对各国村庄组织形式的选择与运作的影响程度在不同的国家有所不同。从各国实践来看，单一化的乡村治理组织形式由于忽视了各地社会资本和实际情况的差异，适应性和生命力相对差些。当前我国的村庄治理形式，是全国整齐划一的村民委员会制度。需要注意的是，任何一项制度，试点容易，推广难。没有用之四海而皆准的制度，只有因地制宜的制度才是最好的。也正是村民自治制度本身在法律上的一元性、僵硬性和不适应性，很多地方探索出了村民大会、村民代表会议、村务监督委员会等其他治理机构，用于完善乡村的治理结构。事实上，村民自治制度及在此基础上衍生出来的其他治理机制都是因应乡村治理的公共问题而产生的。这启示我们，村庄治理组织的设计和发展也要因应村庄社会发展的需求，而不宜作出一个统一性的制度安排。我国的村民自治制度是一项具有中国特色的村庄治理机制，有微弱的“责任内阁制”的味道，也有首长制的色彩，还有委员会制的因素，但又不同于这三者。相对于村民大会或者村民代表会议，村民委员会当然是执行机关，行使行政职能，但是村委会的成员都是直接选举产生而不是首长提名议会表决的方式产生，所以不同于“责任内阁制”；从村民委员会的产生方式和具体运作来看，村委会主任职位的竞争激烈，待遇比一般委员略高，影响力也更大些，在日常村务处理中发挥着特殊作用，所以有首长制的因素；从村委会成员都是村民直接选举产生，决定问题采取少数服从多数的机制来看，村委会又有委员会制的色彩。综合来看，村委会是一个具有综合性的政治安排和组织架构，形式独特“，中国特色”浓厚。

需要特别指出的是，我国当前村庄组织形式的构造必须放在政党—国家宏大的政治架构中考察。我国是社会主义国家，中国特色社会主义民主政治是党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，村庄治理必须坚持党的领导。事实上，考察我国当前村庄的组织结构形式，从实证来看，必须考虑政党因素。在中国农村，村委会和村党支部（“村支两委”）是最重要的权力组织，农村权力结构最关键的也是两个组织体系之间的权力和利益分配。有学者采取权力影响力的交互分类方法，提出农村党政关系类型的经验分析模型，即“党强村强”的A型结构、“党弱村强”的B型结构、“党强村弱”的C型结构和“党弱村弱”的 D 型结构[1](P49- 51)。现代政治是政党政治，政党对村庄治理施以影响是必要因素。在利益已经分化、治理主体日益多元、基层党组织面临多重挑战的情势下，如何改善党对乡村的领导，是迫切而严峻的课题。在一个民主化和走向权利的时代，村庄治理组织形式的架构必须植根于民主，立足于人民的自治能力之上，而不是剥夺、贬低和压制人民的村庄治理主体地位。组织和结构影响治理绩效。当前我国农村治理中出现的一些重大问题，比如腐败、贿选、无能（提供公共物品）、低效等，都与治理组织结构的僵化与缺失有关。我国的乡村政权要适应社会发展的需要就要变革其组织形式，因为，没有新的DNA，就没有真正的改革[2](P50)。村庄自治的组织形式之选择与架构必须由村民通过民主方式进行探索、总结和推动，而不是整齐划一、全国一个模子铸出的组织样式。村庄治理组织形式架构的基准就是民主和绩效。未来中国乡村组织形式的发展与完善必须充分地仰赖人民和民主机制，使民主的运转有制度支撑。民主是乡村政权组织形式发展和完善的动力源和落脚点。毕竟，民主体制的长期活力靠的是民主的人民的自治能力[3](P2)。

二、回应性与责任制：村庄治理组织架构的基准

在一个“人民最大”的民主化时代里，社会的公共治理机构存在的理由只能是人民需求的满足。民主意味着人民当家作主，当然要对民众的需求做出回应，并承担相应的责任。为了避免受托人背离委托人的意志，乃至损害委托人的利益，反仆为主，就必须有相应的控制和约束机制，这就是责任制的价值。只有以严格的责任制作为达摩克利斯剑高悬于受托人之头，民主才不至于沦为专制和恣意。人民的主体地位体现在他们能选择受托人以及决定重大政策上，更体现在通过科学合理的制度安排使得受托人因为害怕责任和惩戒按照委托人的利益与意志行事。村庄治理组织形式的选择与架构必须满足回应性与责任制这两个标尺即民主基准。回应性和责任制是民主的两个核心要素。民主理论大师达尔指出“：民主国家的一个重要特征，就是政府不断地对公民的选择做出响应，公民在政治上被一视同仁。……我希望将‘民主’这个术语留给这样一种政治制度，其特征之一就是能完全或者几乎是完全地响应所有公民的要求。”[4](P11- 12)在现代国家，任何政制安排都应满足民主的价值并以此为出发点来设计和运作。在当代世界，民主被看成是构建权威并使其负责的一种手段[5](P5)，从过去两百年来世界政治发展来看，确实没有比民主更好的政府形式。村民自治的历史和实践充分证明，民主是村民自治制度衍生、架构和运作的动力源泉。没有民主，村民自治组织形式的进一步发展和完善也是不可能的。村民自治制度最初是广西宜山县果作村（现为合寨村）农民为了解决“包产到户”后村庄治安等日常管理和公共产品供应问题成立的。在村民自治逐步推广的同时，为了解决村级组织瘫痪问题，在一些地区也出现了一种异于村民自治的解决思路，组建村公所，将行政系统延伸至最基层①。也就是说，面对同样的困境，不同的地方采取了不同的治理形式予以解决。按照结构功能主义的基本原理，结构与功能密不可分，功能是结构作用的表现，“任何结构总会产生这样那样的功能，而任何功能总是来自这样那样的结构”[6](P49)。同样的结构可以完成不同的功能，同样的功能可以由不同的结构产生。组织形式作为政治结构的重要要素，同样的社会功能可以通过不同的组织构造来实现。由于社会资本的不同，同样的结构在不同的村庄会产生不同的治理绩效。村庄治理要实现善治，必须因地制宜的设计和完善其组织架构。从某种意义上讲，当下我国村庄治理的困境实质上是组织形式的问题。如果村庄治理的形式能够妥善解决地方政府与村民自治、村委会与村党支部、村民与村委会的关系，那么其制度绩效就会改善。从 1980 年代产生的村民自治已经积累了丰富的经验和素材，也将在与社会发展的磨合中逐步完善。然而，村民自治制度在推行过程中仍然存在一些问题，包括：（1）家族和黑社会势力抬头；（2）自治权力异化，“四个民主”难以落实；（3） 自治职能蜕变，村级集体资产监管不力；（4）乡村关系不顺；（5）“两委”关系不清等[7](P174- 177)。需要注意的是，除了第一个问题外，村民自治发展过程中出现的一些问题都与民主缺失密切关联，甚至可以说恰恰是因为民主发展不足的结果。在目前村民自治推行过程中，我们往往过多地把注意力投入到了选举环节中，而没有充分地理解村民自治并不仅仅限于民主选举，还包括了民主决策、民主管理、民主监督等环节，如果忽略了后面的三个环节，村民自治就很容易陷入困境，包括出现“村委会主任的自治”“、家族自治”、“老板统治”“、村支书统治”以及干部贪污分赃等不良现象，背离村民自治的本意并恶化村庄的社会环境与人际关系。事实上，选举只是起点，决策、管理、监督等后续的步骤和过程也必须强化参与和规范，使民主车轮流转不息。如果村民自治的实施不能实现村庄的有效治理，其吸引力和生命力必然受到侵蚀，人们对民主的热望也将会受到损害。当然，我们深知，尽管民主是自由人民的唯一适当的政府形式，但民主政府的维持与存续却要求以适当的低调期望为基础的适当的制度设计[3](P13)。虽然如此，民主的村庄治理不应该成为低效无能的代名词。现代社会的治理乃规则之治，村庄的有效治理的前提是良好的制度安排尤其是适宜的村庄治理结构和组织形式。事实上，当前村庄存在的种种问题跟村庄治理之组织形式的不科学密切相关。一些村庄在自治过程中面对新的问题探索了一些新的制度结构，比如村务监督委员会、村务监督员、两委联席会议等，有效地解决了制度短缺的问题，取得了良好的效果。

一言以蔽之，村庄治理结构和组织形式的架构必须立基于村民的自治能力和民主机制之上。但是，通往自治和民主的道路和形式应该是多样化的，而不是一元化、僵硬化、不可移易的。正如达尔所言“：大概不存在任何通往民主化的唯一道路。看来，有许多条不同的道路。”[4](P5)哈佛大学著名政治学家普特南对意大利 1970 年代开始建立的地区政府进行了 20 多年的跟踪研究，发现同样的制度框架在意大利20 个地区里运行的效果差异很大，北方的地区政府非常有效，而南方的地区政府普遍效率低下。经济发展水平对制度运行有着巨大的影响，但普特南认为，就意大利地区政府的情况来看，社会文化因素也起着重要的作用。北方地区政府效率高的主要原因是人们更加公民化（civic），而南方地区公民化的程度低，人们习惯于垂直结构的等级秩序，为产生地区政府而举办的民主选举在这些地方变成了人们组织和巩固庇护附庸关系的工具[8]。这表明民主化水平与社会资本对制度绩效的重大影响。面对不同的地域和实际，必须采取不同的至少是有差异的制度安排。我国城市和农村，东部与西部，经济社会发展水平差距很大，文化观念和权利意识各异，村民自治的组织形式理当带有地方特色的内容，使组织和制度合乎水土，因地制宜，并使不同组织和制度之间形成良性的互动、竞争与互补，发挥出“合力”，推动国家与社会的健康发展。目前不分地域、不顾各村社会资本与实际情况一刀切的村庄自治组织形式———村民委员会制度有很大的改善空间。实际上，有一些地方已经做了尝试并取得了良好的制度绩效，增强了村庄治理主体的回应性与责任制，实现了村庄的善治，而这种成功与组织架构的完善密切相关。比如山东省昌乐县北岩镇在村民委员会和村党支部委员会之外创设了监督组织———“村务监督委员会”，真正使村民监督“村官”和村务落到了实处，加强了农村民主管理，化解了矛盾纠纷[9]。又比如有的地方设有“村务监督员”和“民情联络员”，作为一项转变工作作风、加强农村干部监督的新举措[10]。这些地方对社会自治组织形式的探索和丰富为村庄自治组织形式的弹性化建构与完善提供了经验。

三、多元化村庄治理组织形式的制度建构

中国是一个地域辽阔、人口众多、具有洲际规模的超大型国家，自然村有三百多万个，行政村也有七十多万个，居住在农村的人口达七亿，没有农村的善治就不可能有国家的和谐稳定。村庄要实现善治，就必须有良好的组织形式与治理结构。在当下中国农村，以村委会为中介，政党、政权、社会与公民互相博弈、竞争与协作，在互动中寻求各自的利益诉求，村民自治也在各种力量博弈中曲折发展。如何发掘不同组织形式的长处并规避其弊害，是一项政治技艺。我国村庄自治组织形式在今后的完善中应注意以下制度建构：

1.村民作为自治主体的制度保障

村庄的的主人是农民。农民在村庄土生土长，村庄是其安身立命之所，没有谁比农民更了解村庄，更热爱村庄，更关注村庄，更有能力治理好村庄。人民当家作主在村庄的治理中就是农民当家作主，而不是为农民作主、替农民作主。历史已经证明并将继续证明，农民的智慧与创造性是无限的。村民自治本身就是中国农民的伟大创造。我们要相信农民将会在新的条件、新的环境、新的挑战下创造出更多的制度发明，推动乡村的进一步发展。村民作为自治主体，不仅要选举，更要参与决策、管理和监督，才能实现自己的主人翁地位、意志和利益。深圳东部伶仃村从三十年前土地最多、收入最高、分红最多的村，如今却成了没有自己的土地、物业逐渐减少、欠债2000万元、四年未分过红的最穷村的故事告诉我们，对于选举出来的村官进行监督制约及强化村民参与村务的迫切性与重要性[11]。1992年以前被誉为“中国第一村”“、华夏第一村”的大邱庄因为领头人禹作敏的腐败而相对衰落的悲剧告诉我们，良好的村庄治理结构与民主监督是维护村民利益的利器。为了保障农民作为村庄治理主体的地位，保障农民的积极性和创造性，必须通过一系列的制度来实现。农民的自治主体地位体现在：（1）村庄的治理结构和组织形式的创制权、选择权和改善权。村民自治组织形式采取什么模式应该以通过民主程序制定的法律为前提，尊重农民的创造和选择，而不是由任何一级的政府擅自替代农民作主和选择，搞全国一盘棋；（2）在村务的治理过程中，村民或者村民代表也是主体，选择出来的村民自治组织权力有限，不能代替村民的自治主体地位，因此必须保证村民的村务参与权和监督权；（3） 对于村庄自治中出现的问题，村民有动议权、批评权和纠错权，村民作为自治主体的地位应该是全过程、全方位、动态式的。这些年来村民自治中出现的相当一部分问题，跟村民参与不足、把村民自治理解为“村民选举”是密切关联的。

2.多样化村庄自治组织形式的架构

中国是一个超大型社会，不仅地理面积庞大，社会事务庞杂且日益复杂化、多元化，而且人口众多，地区、城乡差别巨大，村庄的社会情况差异极大。在社会资本迥异的情况下，全国不分地域和村情都采取村民委员会这种组织形式在实践中是无法解决村庄的善治问题。因此，改革村庄的自治组织形式是必要的，也是可行的。村民委员会当然是村庄自治组织的一种形式，但不应该成为唯一的形式。组织形式是一种中观的制度安排，链接宏观的政治架构和微观的行为样式，非常重要。但是，作为一种中观的制度安排，村庄的治理结构和组织形式无疑是民主共和制。民主共和制的实现形式有多种组织方式，采取哪种结构和形式是制度选择的问题，取决于村庄的社会性质，或说社会资本。首长制，责任内阁制，委员会制，议会—经理制，等等，都是村民自治组织形式的可能选项。无论采取哪种形式，只要保证村民的治理主体地位、选择权和最终决策权及监督制约权，就可以避免腐化、低效等问题。村庄组织形式的改变是为了改进绩效，加强民主，不会改变村庄治理的性质与主体。也正因此，村庄的组织形式可以根据时代和村情的变迁而改革与创新。以德国为例，二战结束后，德国被美、苏、英、法四国占领，其乡村治理的构造成为新模式的试验品：（1）在法属占领地，采取二元的议会———市长体制；（2） 在一些市州则保留地方传统，采行议会———联席会体制；（3）在美国占领区，则是县市行政首长为民选；（4）在英国占领区，采取的是议会?议会选举（行政长官）的二元模式，后来又采用了英国“委员会统治的政府”模式。然而，自 20 世纪 90年代以来，德国地方政府的行政首长都采用了直接选举制，美国式的权力分立模式在德国地方政府的组织和运作中得到颠覆。又比如英国议会 2000 年通过新的《地方政府法》，对地方政府机构作了重大改革，地方议会的执行机关必须采取以下几种地方治理模式中的一种：（1） 市长—内阁执行机关制；（2）领导人—内阁执行机关制；（3）市长—议会经理执行机关制。2000 年 5 月大伦敦地区举行第一次选举，产生了伦敦市长。沿袭一百多年的英国传统地方议会的委员会制得以重大改变①。德国和英国的经验启示我们，村庄的组织形式的改变是正常的，只要这种改变有利于村庄治理绩效的改善。

3.多元主体间协作治理机制的建构

村庄是国家与社会的交界点和碰撞地，也是权力与权利互动的衔接点。尽管村民应该是村民自治的主体，但是，村庄作为国家的组成部分，必然要受到国家权力的作用与影响。如何协调国家权力与村庄自治之间的关系，是村庄治理中的关键问题。由于我们国家是共产党领导的，政党对社会有巨大的影响力和渗透力，因此也是村庄治理的结构和主体之一。在很多地方，处理代表党的村党支部及代表村民的村民委员会之间的冲突已经严重影响到乡村的治理绩效和村庄政治社会生态。在利益日益多元化的今天，村庄的治理主体不仅仅是“两委”，还有其他各种市场组织和中间力量，因此需要建构不同治理主体间的协调机制以保证和提高村庄治理的有效性。在中国政党—国家体制的刚性制度结构下，协调政党和政府的关系或者国家与社会的关系在村庄体现为村党支部与村民自治组织的关系。作为党的代表和载体，村党支部行使权威，这种权威不是通过暴力或者其他强制形式实现，而是通过贯彻和落实党的路线、方针、政策，动员党员和群众影响村民自治组织决策与管理，监督村民自治组织行使权力。村党支部不能越俎代庖，代替村民或其自治组织行使自治权。村民自治组织行使法定的自治权，通过“四个民主”实施村庄治理。在政权与村庄的关系上，我们一定要清醒地认识到，国家的功能是有限的，国家只不过是人类维护和提高人类生活的许多联合中的一种[12](P67)，不能代替作为另外一种人类生活的联合形式的村民自治组织，二者之间功能上不是互相替代而是互相补充和制约。此外，村庄的治理还需要其他中间组织的存在与合作，才能够满足日益多样化、复杂化和个别化的兴趣、需求与问题。“社会兴趣的发展———这就是民主政治———不仅依靠成年人的选举权以及当选立法机关的优势，而且还靠各种使个人同集体联系起来的中间组织”[12](P118)。村民自治组织要承担起整合各种利益诉求的中介、桥梁和火车头功能。为此，要通过党政联系会议、村民恳谈会、座谈会、各界代表会等制度化的组织形式来汇集和整合民意，使村庄的治理建立在尊重多元利益的民主机制的基础上。

四、余论

村民自治制度的推行是我国基层民主的重大突破和创造，产生了深远的影响。在社会日益市场化、多元化和信息化的今天，如何完善村民自治是一个重大的理论和实践问题。以村民自治组织形式的创新为突破口是进一步完善村民自治的一个可能选项。村民委员会是村民自治的一种形式，但不应该成为唯一的选择。由于村庄千差万别，社会资本迥异，村庄的治理结构和组织形式应该有所差异。避免村民自治沦为村官自治，需要从制度上予以改进。而村民自治组织形式的选择本身就是制度变革。村民委员会本身既是组织也是一项制度安排。这项制度安排难以适应中国差异性很大的不同的村庄。不同的村庄应该根据自身的实际以民主和善治为导向选择具有差异性和适应性的自治形式。村民自治组织形式是一种制度，作为一项制度是因变量，是可以根据发展需要不断修改完善的。对制度有各种不同的看法，最经典的是诺斯对制度（in-stitutions）概念的基本理解：“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范一点说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。”[13](P1)也有学者将组织视同为制度的渊源形式：“一种均衡状态的显著特征可能表现为明确的、条文化的以及（或者）符号的形式，如成文法、协议或者系统界定社会不同角色的社会结构和组织等等。”[14](P14)比如著名的新制度经济学家威廉姆森认为，组织及其结构、程序本身就是制度，作为制度的组织就是用一种设计来治理生产活动并使交易成本最小化的系统[15](P158)。当然，威廉姆森是从经济学角度阐释组织的制度属性，但是这种解读对政治学也是有启发的。良好的制度能够产生更好的治理绩效。村民自治组织形式的革新要立足于两项基本原则：（1）保障村民的民主参与权和治理权。村民是村庄治理的主体，自治是村庄治理的核心，村民对村务拥有主导权，这种主人翁地位的实现要有一系列的制度形式，包括村民大会、村民代表大会、村委会等等组织方式；（2）分工合作与监督制约相结合。对于任何一种权力组织形式来说，如何确立责任制，使权力与责任相称是个难题。村民自治组织形式的建构必须解决权力分工与制约的问题。这两个原则的确立和运作有赖于村民的自治主体地位之保障。要激发、引导和规范村民的主动性和积极性，因为村庄治理的成效最终取决于村民的回应，“民主政治的成功取决于选民对给予他们的机会的反应。但是，反过来说，给选民机会必须是为了唤起反应”[12](P118)。只有村民、村民自治组织、村党支部、国家政权与其他中间组织互相呼应和协调，村庄的善治才有可能。当前的《村民委员会组织法》主要是涉及村民自治组织形式———村民委员会的问题，而且把村民委员会作为唯一的组织形式，难以囊括村民自治的丰富内容，也难以满足现实村庄治理的需求。从长远来看，村民委员会组织法应该全面修改（2010 年的修改显得过于单薄），并冠之以《村民自治法》的名称，以更大的篇幅全面扩展和规范村民自治的内容，其中一项应该是进一步完善村民自治的组织形式，允许村民选择适合当地需求实际的自治组织形式。总之，村庄治理的主导权以及村民自治组织形式的选择权，应该交由村民在合乎民主和法治的基础上自由选择。

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