市场监管和社会管理都是政府的重要职能。工商行政管理是市场监管和行政执法的重要职能部门，在维护市场秩序中发挥着重要作用。而维护市场秩序和维护社会秩序二者又是有机统一的，这就为工商行政管理发挥社会管理作用提供了前提和空间。可以说，工商行政管理具有重要的社会管理职能，尽管这些社会管理职能是围绕市场监管职能展开的，或者是在履行市场监管职能的过程中衍生出来的，但是不可否认，工商行政管理在维护市场秩序的同时，也在很大程度上维护了社会秩序，维护了社会稳定，在政府社会管理中发挥着不可替代的作用。当前，在加强和创新社会管理的背景下，工商行政管理部门应当进一步发挥社会管理职能，不断提升社会管理能力和水平。
一、社会管理的基本内涵和重要意义
社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。加强和创新社会管理对于推进中国特色社会主义事业、推进和谐社会建设、维护最广大人民群众的根本利益具有重要意义。
（一）社会管理的内涵和目标
1.社会管理的内涵
社会是一个复杂的开放系统，社会的正常运行离不开必要的管理。“系统是由一定数量相互联系着的要素组成的具有特定功能的稳定整体。”①社会管理顾名思义就是为促进社会系统的良性运行而进行的管理。社会系统有广义和狭义之分，广义的“大社会就是指除了自然界以外的人类社会”②，本文所谈的社会管理主要是基于狭义的社会系统而言的，是指对政治、经济、文化以外的社会领域进行的管理。具体来说，社会管理主要是指“政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。”③旨在通过提升政府服务、动员社会力量、创新体制机制等途径，形成良好的社会秩序和社会环境。任何管理都有主体和客体之分，即谁在管理以及管理什么。社会管理的客体就是社会系统。主体方面，我们党提出的党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局体现了社会管理主体的多元性，包括国家力量和社会力量，公共部门和私人部门，由政府、社会组织和公民共同治理社会。既强调政府在社会管理中的主导地位，又强调社会协同管理，重视基层自治组织和社会团体的作用，“推动建立政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络”④。把握社会管理主体的特点对于我们加强和创新社会管理具有重要作用。
2.社会管理的目标任务
社会管理的内容涉及社会关系、社会行为、社会问题、社会矛盾、社会公众、社会组织、社会风险、社会稳定等一系列复杂问题，又与社会发展、社会进步等密切相关，与民生问题密不可分，具有社会性、能动性、综合性等突出特点。我国社会管理的任务艰巨繁重。一方面，我国经济社会发展严重失衡，长期以来“经济腿长，社会腿短”的现实导致社会发展严重滞后于经济发展。另一方面，我国正处于社会转型期，社会经济成分、利益关系和分配方式日益多样化，社会阶层日益分化，社会流动日益加快，社会问题日益复杂。这些都要求我们更加注重加强和创新社会管理，解决社会问题和矛盾，提高“软实力”。加强和创新社会管理的根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。社会管理的总要求是最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素。其基本任务主要包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定七个方面。⑤其中，应对社会风险、保持社会稳定是通过社会管理要达到的最终状态，使社会既充满活力又和谐稳定。
（二）加强和创新社会管理的时代背景和重要意义
社会管理并不是一个新词，但是近年来在政府话语中出现的频率越来越高，社会大众的关注度也越来越高。这是一定时代背景下的现实需求，也是加强和创新社会管理的重要性的体现。
1.加强和创新社会管理的时代背景
其一，从国际形势来看，加强和创新社会管理是各国政府共同的任务。世界各国政府都越来越重视社会管理，国外一般称为社会治理或公共管理。黑格尔认为公民社会是“外在的国家建立在需要基础上的和理智所想象的国家”⑥，马克思认为社会就是社会，国家就是国家，二者不同。当代公民社会研究在继承马克思公民社会与国家分离的观点的基础上，创造了国家、经济领域、公民社会三分法。⑦全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中界定：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”⑧在社会发展的新阶段，市场化、全球化、信息化、网络化的出现给各国社会管理提出了更高的要求。政府管理社会的能力受到质疑，公信力降低，社会风险增多，社会阶层分化，社会矛盾加剧，许多国家不断出现恶性社会事件甚至社会动荡，这一系列的问题和挑战使得在当前的时代背景下，各国政府和学术界对社会管理的关注度明显提高，研究兴趣明显增强。探索加强和创新社会管理的方式方法成为全球共同关注的课题。其二，从我国国情来看，加强和创新社会管理是应对新情况新问题、化解社会风险的现实需要。进入新世纪新阶段，我国发展呈现一系列新的阶段性特征，发展不平衡的矛盾日益凸显，今后一段时间内我国经济社会发展面临的矛盾和问题可能更复杂、更突出。随着社会系统的不断发展，如何科学地管理社会，实现社会协调稳定发展就历史性地摆在政府面前。在经济发展的同时，迫切需要更加注重发展的协调性，创新社会管理，从解决涉及群众切身利益的问题入手，构建多元利益诉求机制，建立健全利益协调机制，畅通社情民意反映渠道，正确处理人民内部矛盾，处理好各种利益关系，促进社会健康运行和协调发展。
2.加强和创新社会管理的重要意义
其一，加强和创新社会管理是推进中国特色社会主义事业的必然要求。在经济、政治、文化、社会“四位一体”的总体布局中，社会管理是社会建设的重要内容，有利于解决社会发展中出现的矛盾和问题，保障全体社会成员共享改革发展成果，营造健康的社会秩序和良好的社会环境；同时不断用发展的经验和成果为中国特色社会主义事业注入新的活力，为经济、政治、文化建设提供有利的社会条件。其二，加强和创新社会管理是推进和谐社会建设的必然要求。我国正处于社会转型时期，这个时期往往是矛盾多发期。由于我国经济发展迅速，西方发达国家过去在上百年的发展过程中遇到的问题，我国在短短的三十多年里，尤其是近十年里都遇到了。提出构建社会主义和谐社会，是我们党立足国情和实际，针对经济社会发展不平衡所带来的问题和挑战而作出的战略抉择。加强和创新社会管理是积极化解各种矛盾和风险，顺利度过矛盾凸显期，抓住战略机遇期的重要途径，是推进和谐社会建设的必然要求。其三，加强和创新社会管理是改善民生和维护人民群众利益的必然要求。民生问题，就是人民群众的衣食住用行等与日常生活相关的问题，是社会成员如何从社会获得自己生存和发展的社会资源和社会机会，来支撑自己的物质生活和精神生活的问题。民生问题和人民群众的利益问题往往是社会矛盾多发的根源，是个人安全和社会安全的连接点。社会管理说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，强调以人为本、执政为民，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，能够维护最广大人民群众的利益，不断增进人民福祉。
二、工商行政管理在社会管理中的职能作用
工商行政管理部门作为政府的重要职能部门，在政府的四大职能中，主要承担市场监管职能，规范和维护市场秩序。同时，还部分行使或参与行使经济调节、社会管理、公共服务等其他三项职能。其中，政府社会管理职能中包含的维护社会秩序、规范社会行为、促进社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险、保持社会稳定等重要内容和基本任务，都与工商行政管理部门的法定职责密切相关。从功能分析的角度来看，“显功能是有助于系统的调整和适应的客观后果，这种调整和适应是系统中参与者所预料所认识的；与潜功能相关的是没有被预料或没有被认识的客观后果”⑨。因而，加强市场监管，维护市场秩序是工商行政管理的显功能，而加强社会管理，维护社会秩序正由潜功能逐渐转化为显功能。结合加强和创新社会管理的七大基本任务来说，工商行政管理在社会管理中的职能作用主要有以下几个方面。
（一）协调两大社会关系，化解社会矛盾，营造公平
公正的市场环境和社会环境工商行政管理的社会管理职能首先体现为协调两大社会关系，营造良好的市场环境和社会环境。把维护市场秩序作为维护社会秩序、促进社会和谐的重要内容，努力为各类市场主体创造机会均等、公平竞争的市场环境，为消费者创造安全健康的消费环境。
1.协调经营者与经营者之间、经营者与消费者之间的关系，促进社会关系和谐
社会管理关键在于协调社会关系。工商行政管理从市场经济中经营者与经营者、经营者与消费者两大关系入手，分析研究工商行政管理市场监管的本质和规律，运用矛盾调处机制和权益保障机制，积极维护经营者和消费者合法权益，促进社会关系和谐。其中，经营者与经营者之间是一种横向关系，体现在市场竞争秩序中，即竞争对手之间为占有更大市场份额，获取最大的利润，相互间在商品质量、商品价格、商品性能及营销策略等方面的较量。在市场秩序中，市场竞争秩序是根本。正当的竞争要体现公平的原则，并遵循公认的商业道德。经营者与消费者之间是一种纵向关系，体现在市场交易秩序中。交易行为是否公开、公平、公正，是否自愿互利、等价交换，是否遵循诚实守信的商业道德，作为弱势一方的消费者的合法权益是否得到了有效保护，是市场交易秩序的重要体现。工商行政管理部门通过打击制假售假、走私贩私、传销等行动，强化食品安全，加强商标、广告监管、规范直销等措施，较好地维护了市场交易秩序，维护了经营者、消费者在市场交易领域的合法权益。
2.营造公平公正的市场环境，促进良好社会秩序的形成
工商行政管理职能涉及面广泛，组织体系完备，管理手段多样，对关系群众切身利益的问题多有涉及，在维护市场秩序的同时，结合一定的社会管理职能，营造了公平的竞争环境、安全的消费环境、充分的就业环境，促进了良好社会秩序的形成。公平的竞争环境是竞争机制发挥作用的前提，是市场主体公平地参与市场竞争的重要条件。工商行政管理部门通过查处假冒伪劣、虚假宣传、商业贿赂、侵犯商业秘密等各种不正当竞争行为，提高了经营者诚实信用、守法经营的意识，营造了公平的竞争环境。在市场经济条件下，人人都是消费者，人人都离不开具体的消费环境。因此，消费环境和谐与否，买卖关系融洽与否，直接影响到社会主义和谐社会的构建。可以说，没有一个和谐的消费环境，就谈不上一个和谐的社会。工商行政管理部门通过严格流通领域商品质量监管，规范服务领域经营行为，建立和完善工商监管、行业自律、社会监督和消费者参与相结合的消费维权体系，引导科学、合理、文明消费，较好地保护了消费者的合法权益，营造了安全、放心的消费环境。另外，工商行政管理部门还通过政策支持和就业指导积极促进就业再就业，营造了充分的就业环境。
（二）规范社会行为，引领道德风尚，促进社会信用体系建设
规范社会行为，确立社会成员在社会活动中应遵循的基本准则，引导和约束社会成员的社会行为，对于促进社会和谐，保持社会稳定具有长远意义，是社会管理的基础性工作。工商行政管理在提高社会信用、培养良好的道德习惯，树立正确的价值判断等方面发挥着重要作用。
1.以企业信用分类监管促进社会信用体系建设
增强全社会的信用意识是社会管理的题中应有之义。建立健全社会信用体系，完善社会信用制度，是社会管理的重要内容，也是规范社会秩序的治本之策。企业是市场经济的基本细胞，企业信用是社会信用的重中之重，其信用度的高低，不仅影响企业自身的发展和竞争力，而且直接关系到交易安全和经济秩序，直接影响整个市场经济发展的软环境，对社会信用体系的构建起着重要作用。因而企业信用建设是社会信用体系建设的重要内容和必然要求。工商行政管理部门与市场主体及其市场行为紧密相关，多年来，工商行政管理通过信用监督和失信惩戒，推进企业和个体工商户的信用建设，为促进社会信用体系建设发挥了重要作用。早在2003年国家工商行政管理总局就在全系统推广实施企业信用分类监管，提出了建设“金信工程”的五年目标，并根据企业信用分类标准，相应建立了守信企业激励机制、警示企业预警机制、失信企业惩戒机制、严重失信企业淘汰机制。至2007年底，全国基本实现了从工商所到总局的五级联网和企业基础信息共享，提高了监管执法的效能和规范化水平。之后，又开展了个体工商户信用分类监管和商品交易市场信用分类监管工作，有效促进了社会信用体系建设，提高了全社会的信用意识和信用度。
2.规范市场主体道德价值观以促进思想道德建设
思想道德的形成也需要适当的引导。社会学家库利指出：“人性是逐渐形成的，并不是与生俱来的。”⑩工商行政管理部门直接参与制定有关市场监管的法律法规并负责其实施执行，把有关社会主义道德要求上升为法律规范，使其具有强制约束力；在日常监管工作中通过正面宣传教育，引导市场主体遵循社会主义道德规范，养成符合社会主义思想道德规范要求的市场行为习惯、职业道德习惯，树立正确的价值观；依法对各类市场违法违规行为进行监督检查，查处各种不正当竞争和损害消费者合法权益的行为；大力扶持健康的文化产品，打击非法出版活动，促进文化市场的健康发展，为社会主义精神文明建设提供重要支持和保障，促进形成扶正祛邪、扬善惩恶的社会风气和良好道德风尚。
（三）应对社会风险，维护社会稳定，促进社会和谐
贝克认为：“不可见的危险正在变得可见……越来越清晰地冲击着我们的眼睛、耳朵和鼻子。”輯訛輥“工业化社会道路上所产生的危险开始占主导地位。”輰訛輥随着我国经济社会发展以及各地党委、政府对工商行政管理工作的重视，工商行政管理部门在社会管理中发挥着越来越重要的作用，在应对社会风险，维护社会稳定，促进社会和谐方面的作用日益凸显。
1.应对流通领域食品安全监管社会风险
食品安全问题与人民群众的身体健康和生命安全息息相关，直接影响人民群众的生产生活，引起了全社会的高度关注。2008年发布的《关于国务院机构改革方案的说明》中指出，卫生部要切实履行食品安全综合监督职责；农业部、国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局，要按照职责分工，切实加强对农产品生产环节、食品生产加工环节和食品流通环节的监管。工商行政管理作为流通领域食品安全监管部门，对于应对食品安全社会风险具有义不容辞的职责，在着眼改善民生，创新和完善流通环节食品安全监管长效机制，保障食品安全方面，积极推动着社会管理创新和完善。
2.通过打击传销维护正常社会秩序
传销活动既是经济问题，又是一个社会问题，其欺诈行为严重损害了广大消费者的利益，扰乱了市场经济秩序，对社会稳定造成危害。严厉打击传销是维护社会稳定、加强社会管理的重要内容。工商行政管理部门通过协调相关方面开展打击传销联合行动工作，查处传销行为；会同电信等有关部门查处利用互联网等媒体发布含传销信息的行为；查处为传销行为提供便利条件的行为，等等，有力地维护了社会秩序。
3.参与社会治安综合治理维护社会稳定
工商行政管理部门积极参与社会治安综合治理工作，主要表现为：开展推进农村平安建设工作，加大对农村危害人民群众身体健康和财产安全的非法生产经营活动的查处力度；对网吧的监管，以农村、城乡结合部、学校周边和各类变相网吧为重点，开展专项清理行动，查处取缔“黑网吧”；对互联网上网服务营业场所、电子游戏经营场所、洗浴中心、保健按摩等服务行业的监管，查处各种违法经营行为；密切配合有关部门开展打黑除恶、反洗钱、反假币等专项行动；积极参与整治煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、民爆器材、违法排污、油气田及输油管道生产治安秩序等专项行动，促进安全生产。
三、进一步发挥工商行政管理社会管理职能的几点思考
随着我国经济社会的发展，一些社会矛盾和问题通过市场表现出来，人民群众对涉及切身利益问题的市场秩序要求越来越高，解决社会问题、化解社会矛盾的任务更加艰巨，现代信息技术和互联网的发展给应对社会风险、维护社会稳定带来新的课题。面对新形势、新任务、新挑战，工商行政管理部门要更加重视社会管理工作，更加重视维护市场秩序，更加重视强化消费维权，更加重视推进依法行政，更加重视社会管理能力建设。当前，如何进一步发挥工商行政管理社会管理职能作用，可以考虑从以下几个方面着手。
（一）增强服务发展能力，夯实社会管理基础
工商行政管理部门履行市场监管职责的过程，就是服务经济、服务社会、服务消费者和经营者的过程，也是不断夯实社会管理基础的过程，二者之间有着内在的逻辑关系。这是因为，市场秩序和市场环境是影响社会管理工作开展的重要因素，其基本面貌为社会管理提供一定的环境基础，同时市场秩序和市场环境的优劣也是判断社会管理工作成效的重要指标。工商行政管理部门加强和创新社会管理，重要的一条就是在思想观念上牢固树立科学发展观，以市场监管为核心在服务发展中做好社会管理工作。作为政府市场监管和社会管理的主体之一，工商行政管理部门在加强和创新社会管理过程中要找准着力点：一是深入贯彻落实科学发展观，发挥促进社会主义市场经济良性运行，服务经济社会发展的重要功能，在服务经济转型升级等各项服务经济发展工作中，将工商行政管理更好地与社会管理相结合。二是充分发挥工商行政管理职能作用，更好地监管社会主义大市场，不断创新市场监管体制机制，切实做到以监管效能的提高促进服务发展能力的提高，促进社会管理水平的提升。三是坚持以人为本，以满足公众需求为着力点，创新服务机制，优化审批服务，推广网上办事，在管理方式上实现由依靠行政手段为主向更加善于运用服务方式转变。
（二）加强企业信用分类监管，推进社会信用体系建设
“十二五”规划明确提出，要加快社会信用体系建设。温家宝总理在最近主持召开的国务院常务会议上指出，要“把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，抓紧建立健全覆盖全社会的征信系统，加大对失信行为惩戒力度，在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围”，把社会信用体系建设提到了一个新的高度。市场经济是信用经济，市场经济的发展需要信用支撑。工商行政管理要在现有基础上，进一步加强企业信用分类监管，一是深化对企业信用分类监管的认识，深刻理解企业信用分类监管的重要性和必要性，提高积极性，增强责任感。二是整合监管执法资源，构建以企业法人库为基础的“国家经济户籍库”，增强企业信用激励和约束机制的整体效应。三是加强内联应用，打造企业信用分类监管综合业务平台，基本形成全系统各层级、各条线之间信息资源的互联、互通、共享。四是推进政府部门之间监管信息的外联应用，逐步实现工商行政管理监管信息与外部门监管信息的共享，实现互联互通、信息共享、业务协同，形成监管合力，最大限度发挥信用约束机制的作用。五是打造公众服务平台，实现社会公众对企业登记管理基本信息的网上查询。通过建立健全企业信用信息评价机制，加强对企业信用信息的披露，依法公开企业信用情况，增加企业失信成本，有效惩戒失信行为，推动社会信用体系建设。
（三）保障消费安全，创新消费维权体制机制
任何社会发展到一定阶段都会面临社会风险期，当前我国经济社会发展已经进入了社会风险高发期，消费安全、公共安全、社会矛盾等问题凸显。在市场化、网络化、全球化背景下，局部市场的消费安全问题可能很快波及其他地区，产生公共安全问题，引发社会风险。特别是近年来，在我国接连发生了多起食品安全事件，给人民群众的生命安全、心理健康以及社会安定造成了不可低估的负面影响。因此，要“进一步加强和完善公共安全体系，健全食品药品安全监管机制”輱訛輥。站在保障和改善民生的高度，工商行政管理部门要充分发挥职能作用，在流通领域食品安全监管和维护消费者权益方面创新工作思路和方法，采取各种措施有效地保障消费安全。要更加重视源头治理，建立扩大消费需求的长效机制，创造安全健康的消费环境；更新维权理念，扩展维权网络，畅通维权渠道，提升维权水平。特别是要研究解决网络消费产生的虚假网络广告、网上交易和支付安全、消费者个人数据保护等一系列消费者权益保护问题和网络食品安全监管问题。同时，要加强消费引导，倡导责任消费。要借鉴国外有益经验，联合各类消费者保护组织的力量，积极开展各种形式的消费警示、消费指导、消费教育，对消费者进行消费引导，倡导责任消费。
（四）充分发挥行业组织作用，增强社会管理社会力量
社会管理涉及内容丰富，任务艰巨，政府只能主导，不能包办。党的十七大报告指出，要“重视社会组织建设和管理”。社会组织既是完善社会管理的重要内容，又是公众参与社会管理、提供公益服务的重要组织载体，主要包括基层自治组织、社团、行业组织和社会中介组织。要充分发挥基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，充分发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，为社会组织协同参与社会管理拓展空间。新形势下要进一步发挥工商行政管理在发展社会组织、完善社会管理方面的作用，支持和指导行业组织发展并引导其积极参与社会管理。一是要规范社会中介组织和行业协会，支持发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，指导各类行业协会、商会等社会组织开展工作，提高其认知度和权威性，为社会组织的生存与发展提供平台。二是要进一步发挥指导相关行业协会组织发展的职能，积极引导社会组织参与社会管理，发挥其规范功能、导向功能、整合功能、监督功能、沟通功能和协调功能等，促进社会管理中行业协会作用的发挥。多年来，在各级工商行政管理部门的指导下，中国消费者协会和各地消协组织以保护消费者合法权益为宗旨，积极开展消费维权活动，发挥了社会组织参与社会管理的巨大潜力，得到了消费者和社会各界的充分肯定。加强和创新社会管理要求工商行政管理部门进一步支持行业协会发展，实现行业自律管理与政府行政管理的良好衔接。
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