作者：杨海平 单位：南京大学信息管理系

数字内容产业,也称内容产业、信息内容产业、创意产业,是指将图像、文字、影像、语音等内容,运用数字化高新技术手段和信息技术进行整合运用的产品或服务。它涉及移动内容、互联网服务、游戏、动画、影音、数字出版和数字化教育培训等多个领域。近年来,数字内容产业已成为新经济中高附加值的朝阳产业,其发展势头和速度引起了世界各国的广泛关注,各国政府和产业界都在竭尽全力发展和推进这一产业。我国政府也十分重视这一产业的发展,在国家“十一五”规划纲要中明确提出,要积极鼓励数字内容产业发展。随着我国数字内容产业的快速发展,我国在管理数字内容产业方面已取得一定的成绩,如违法和不良信息举报中心开展的全国整治互联网低俗之风专项行动、国家工信部的“绿坝———花季护航”(GreenDam)工程,等等。但与数字内容产业发展的要求和快速势头相比,如何建立健全相关的法律法规来规范产业发展的行为已成为急需解决的重要课题,本文仅就这方面相关的问题进行初步探讨。

1对数字内容产业进行管理及其法律法规建设的必要性

现阶段,急需加强数字内容产业管理和法律法规建设缘于两个方面的原因,一是外部环境因素,即现代信息技术条件下网络传播给传统的版权法所带来的挑战,以及日益蓬勃发展的网络媒体对于媒体管制所带来的挑战。二是管理和法律因素,即我国目前数字内容产业发展中遇到的一些问题和亟待解决的管理难题,具体讲就是政府规制和法律法规建设,以及综合管理中的问题。

1.1外部环境因素网络环境下,传统的内容产业逐步演变为数字内容产业,数字化的优势也带来了易于复制和难以把握“作品的网络传播权”的问题,数字内容产品的复制权、合理使用、技术措施和权利保障等成为新的课题。另一方面,作为第四媒体的网络,如何管制?如何推动健康有序发展?传统上对媒体的管制的模式是否适用于网络?三网融合(通信网、互联网和广播电视网络)应该执行什么样的传输标准和融合模式?传统的内容产业如何顺利转化为数字内容产业,其赢利模式如何建立?网络技术和业务模式上的融合必将给内容产业的监管体制带来哪些新的挑战?这些问题都需要好好研究。

1.2管理和法律因素从国家层面来说,目前我国没有关于数字内容产业的专门法律法规;从立法程序来看,尚未启动,相关的司法解释也不多,也没有反映到司法体系之中。与数字内容产业管理相关的专门法律法规有《中国新闻界网络媒体公约》、《全国青少年网络文明公约》、《中国互联网协会反垃圾邮件规范》、《中国互联网自律公约》等。现在管理中主要依靠地方政府出台的规定和红头文件,以及省级以下人大批准的地方法规,如北京市工商行政管理局颁布施行的《电子商务监督管理暂行办法》等。这些法律法规和地方规章制度很不完善,不能很好地解决数字内容产业管理中的相关问题、尤其是出现的新问题。因此迫切需要制定数字内容产业管理和发展的全国性的纲领性法律文件。从管理角度来看,我国数字内容产业的管理尚不到位,一是管理部门多,相互间配合不够默契,没有专门的管理机构。二是有法不依、执法不严的现象时有发生,没有专门执法队伍,执法力度不大。三是缺乏必要而有效的监管手段。目前,虽然公安部、信息产业部、文化部、新闻出版总署、国家广播电影电视总局等都在开发对网上信息内容实施监管的信息系统,各部门也都在自主开发内容监管软件,但是由于缺乏有效的合作与协调,因而实际监管的效果并不理想。四是行业自律和自我管理能力不强,没有行业管理制度和机构。

2国外数字内容产业的先进管理和立法经验

如今,美国、欧盟、日本等国家均拥有比较完整的数字内容产业法律法规体系,这些国家在数字内容产业法律法规建设方面有许多好的做法,值得我国借鉴。美国在管理数字内容产业发展时主要是依靠法律保障。政府扶持、技术推动、需求拉动是美国数字内容产业发展的三大推动力。第一,1985年美国政府制定了《美国联邦信息资源管理政策》,就信息的生产、利用、管理、责任等进行规范。1993年克林顿政府又提出了《国家基础设施年行动计划》,为保证数据的安全配送、销售,防止数据的非法配送和销售实施了控制数字内容使用的“数据权限管理技术协议”,为美国数字内容产业的发展提供了更广阔的空间和新的推动力。第二,美国在互联网立法和管理方面特别注重限制色情和暴力的传播,注重对儿童权益的保护,注重对个人隐私、他人利益和知识产权的保护,倡导互联网内容供应商和网民加强自律。第三,在数字内容管理方面美国还有一个重要的特色———充分发挥行业协会的作用,如软件行业协会、新媒体行业协会等。这些行业协会都是由该行业的专家、学者组成的非营利性组织。组织的目的是共同探讨该行业发展中遇到的一些问题,以及共同谋划解决方案和策略。欧盟拥有较为完善的数字内容产业发展法律规范体系和政策措施。早在1994年欧洲委员会就通过了《通向信息社会的欧洲之路:一项行动计划》。后来欧盟又制订推出了关于构建新型科技信息社会的一整套政策,如《电子欧洲———一个面向全体欧洲人的信息社会》等政策性文件;还陆续发布了一系列用以规范和指导各国信息化发展的“指令”,初步建立了欧盟的信息法律体系,如《关于数据库法律保护的指令》、《协调信息社会中特定著作权和著作邻接权指令》等。同时,欧盟的各成员国作为主权国家,在欧盟统一法律规范的指导下,根据各自的实际情况,制订了旨在促进本国数字内容产业发展的法律规范[7]。2000年欧盟正式提出了一项旨在发展电子商务和知识经济的欧洲行动计划,行动计划提出要实现三个目标:一是提供更便宜、更快速和更安全的因特网;二是在公众技能和网络方面进行投资;三是鼓励使用因特网。这些措施使欧洲信息产业得以迅速发展。澳大利亚在管理数字内容产业和网络立法方面采用的是政府管制与联合管制相结合的办法,有学者对此进行了总结,即政府提供立法框架,行业和业界提出切实可用的规则交由立法机关填充整合形成制度,并交由相关机构去监督、实施,这种模式被称为共同规治。这种模式的好处就在于不需要一直改变立法,但是可以随着现实的变化,去改变业界提出的行为规范和准则,这样可以适应这个行业发展需要。日本十分重视数字内容产业的发展,在政策导向和资金扶持上制定了相关倾斜政策,法律法规建设成效显著。2001年出台了《文化艺术振兴基本法》,2002年颁布了《知识财产战略大纲》和《知识财产基本法》,2003年制定《知识财产推进计划》并成立了“振兴内容产业议员联盟”,2004年颁布了《内容促进法》,对内容产业的发展及其相关问题进行了详细的规定,包括内容制品的创造、保护和活用的一般性政策措施;内容作品相关的知识产权的保护;促进互联网认证技术、促进保护性技术手段的开发与应用;内容创造和产业发展的目标指导向;内容制品的交易;振兴内容产业的国家政策措施,等等,在极大程度上促进了日本内容产业的发展。此外,法国是世界上最早把知识产权法法典化的国家,其《知识产权法典》就是将所有与知识产权相关的行政法规汇编,在国际上影响很大。

3我国数字内容产业管理与法律法规建设的建议与设想

参照国外的先进管理与法律法规建设经验,结合我国的实际情况,笔者以为,我国应主要从以下四个方面来进一步加强我国的数字内容产业管理与法律法规建设工作。

3.1德治道德是人类行为准则的调节器,运用道德手段管理数字内容产业是对法律、行政手段的重要补充。《说文》中的“仁义礼智信”五常说,也反映出经济发展的需要是道德根源。我们要努力提高数字内容生产者和消费者的素质,帮助他们养成良好的道德修养,切实履行《中国互联网自律公约》、《中国新闻界网络媒体公约》、《中国互联网协会反垃圾邮件规范》、《全国青少年网络文明公约》等4部自律性规范,自觉依法开展数字内容的生产、销售、传播、交易和使用。

3.2法治国外数字内容产业先进的管理和立法经验告诉我们,一套完整而切实可行的法律法规是数字内容产业得以快速可持续发展的重要保证,因此,我们应从国家层面尽快制定我国关于数字内容产业的专门法律法规。要在充分借鉴国外立法经验同时,还要在对现在法律法规进行清理的基础上,认真研究现有法律法规存在的问题或不足,特别是关于数字内容产品的生产、制作、传播、交易等过程中所涉及的知识产权问题要认真加以研究,既要充分保护带有技术措施保护的数字内容产品,同时又要严格依据法律规定,作出合理的例外和豁免,以确保符合合理使用的部门和机构的利益。要开展数字产业发展的实际状况及其需求的调查、统计与分析,以便制订和建立具有较强针对性和较高水平、科学合理的具有中国特色的数字产业法律法规体系。

3.3自治首先政府应在明确相应的政府管理部门和职能的基础上,制定明晰的数字内容产业政策,协调产业发展,优化投融资体系,制定合适的人才引进交流体系、产权明确与保护、税收等一系列法律法规,构建良好的产业发展环境。其次,相关的行业协会如中国互联网协会、中国信息产业商会、中国版权保护中心、中国版权协会、中国软件协会、中国音像协会等积极发挥在数字内容管理中的作用。建议在条件成熟时建立我国数字内容产业协会,统一归口管理。第三,数字内容生产者和供应商要加强自治,严格自己的生产和经营、交易行为,积极参与构建良好的产业环境。

3.4“技治”“技治”就是通过技术手段来加强数字内容产业的管理,严厉打击利用技术手段在数字内容产业上恶意侵犯他们利益的行为,技术的问题可以通过技术来解决,技术措施保护是重要的方式。具体讲包括以下几个方面:首先,要整合行业技术力量,形成产业联盟,合力研发数字内容产业相关核心技术及确立产业标准。其次,要加紧对数字内容监管系统的研究和开发,不断升级监管技术手段,以准确把握互联网上信息传播的动向。再次,在利用信息技术对内容产业进行监管时,要充分考虑到监管行为的可行性、合法性,一切行动应在国家有关法律许可的范围内实施,不能与现行法律法规相抵触从而产生新法冲撞现行法的现象。总之,我们在研究和探讨数字内容产业管理法律法规建设时应坚持综合考虑、全盘规划、科学实施。要通过德治、法治、自治、“技治”等多重手段,形成一个相对完整的管理体系,建立一个联动有效,能促进我国数字内容产业健康有序发展的管理模式。这一课题需要有关专家学者、政府管理部门和产业界同仁一道密切关注、认真面对、深人研究、切实解决。

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