美国公共管制中的成本收益分析的实证探究
     ■师展超郑州大学公共管理学院行政管理专业

     中图分类号：F810文献标识：A文章编号：1006-7833(2010)09-246-02

    摘要20世纪70年代中期，西方国家掀起了“放松管制”运动。在美国，在总统的行政命令和国会的立法的推动下，逐渐在公共管制中建立了成本收益分析制度。美国公共管制中成本收益分析制度的建立过程，是总统、国会、法院和行政机构之间相互博弈的过程，同样反映了美国政府治理理念、范围和方法的变化，重新考察其中的变化，对于我国管制制度的完善是有益的借鉴。

     关键词公共管制成本收益分析行政命令

    一、美国公共管制中成本收益分析的应用背景管制作为一种基本的政府治理方式遍及社会生活的许多领域。从总体上说，管制大致可分为经济管制和社会管制两大类型。经济管制是管制的传统形式，它控制诸如产品的价格和数量、投资回报、某一产业汇总公司的进出等事项；社会管制是一种较新的管制类型，它控制诸如健康、安全和环境保护等事项[1]。管制在特定的历史时期发挥了积极作用，但是随着管制的进一步加强，其弊端也逐渐暴露出来。一方面，管制成本支出越来越高，以美国为例，“管制机构膨胀和管制过多过滥，管制机构平均每年发布规章7000多个，平均每年的管制成本达6300多亿美元[2]。”另一方面，人们越来越认为管制不仅没有促进经济的发展，反而造成市场的扭曲和低效率。于是，20世纪70年代中期以来，西方各国兴起了“放松管制”的改革运动。在美国，政府通过评估加强了对管制的限制，其中应用最多的一种是成本收益分析。

    二、美国公共管制中的成本收益分析的制度化历程
（一）行政命令对公共管制成本收益分析制度的推动
    在美国，对管制的成本收益分析制度是通过一系列的国会立法、总统令方式来实现的。早在20世纪60年代，美国国会就通过立法加以规定：“行政部门提交的法律草案，须同时提出立法论证报告，且经过成本收益比较分析程序并由联邦预算局审核，方可提交国会通过”[3]。福特总统的11821号行政命令《通货膨胀影响声明》以及卡特总统的12044号行政命令《改善政府管制》中都要求管制部门出台规章时考虑和衡量管制的成本与效益。

    但是美国政府管制的成本收益分析制度的真正确立是以里根总统在1981年3月发布的12291号行政命令和克林顿1993年签署的12866号行政命令为标志的。1981年3月，里根发布了《12291号行政命令：管制解除的工作魄力》（Executive Order12291：Task Force on Regulatory Relief）。

    该行政命令规定：“除非能证明监管的潜在社会收益超过潜在社会成本否则不应实施监管行动”。“管制的目标是使社会的净收益最大化”，“任何机构提交了对经济影响具有或超过1亿美元成本支出的重要规章，应同时提交该规章对经济影响的分析报告”。并根据《1980年文牍减少法》第3503条，在预算与管理办公室（OMB）中建立信息与管制事务办公室（OIRA）。该法赋予了OIRA极大的权利，将行政机构分散决策制定规章的权利，集中到由OIRA审核，重点审核收益是否大于成本，如果达不到要求，OIRA或延迟办理，或要求行政机构进行修改，或撤销建议的规章。

    一般认为，克林顿在任八年中，形成了较完善的管制成本收益分析制度。1993年9月30日签署12866号行政命令《管制计划与监督》。相对于里根时期的管制成本收益分析，克林顿12866号行政命令对管制机构的审查范围更广泛。克林顿12866号行政命令规定，独立监管机构也要向OIRA提交年度重要规章的监管计划，并经过OIRA的审核，汇编进联邦监管的“统一议程”之中。另外，在成本收益分析过程中，里根规定社会的潜在收益超过社会的潜在成本，超过用的是“outweigh”一词（potential benefits to society forthe regulatory outweigh the potential costs to society）；克林顿规定管制获得的收益证明为它支付的成本是适当的，“适当的”用的是“justify”这个词（the benefits of the intendedregulation justify its costs）。“成本和效益应理解为既包括可以计量的措施（可在最大限度内做出有效估价），也包括成本和效益难以量化但又必须考虑的定性措施。此外，在可供选择的管制方法中，行政机关应选择能使净收益最大化的方法。法律另有规定的除外。”即相对于成本收益分析，克林顿更注重成本效益分析，在管制收益不能全部货币化时，允许利用其他形式的指标。至此，美国政府管制成本收益分析制度基本形成。

    （二）公共管制中成本收益分析制度的立法过程
     管制的成本收益分析改革初期主要依靠行政政策推动，国会在引入成本—收益分析程序立法方面，1995年前持非常谨慎态度。1995年后表现出极大的热情，通过了几十件管制的成本—收益分析的法案。如在《1995年无资金命令改革法》第一次规定，联邦行政机构在制订规章时，必须使用成本——收益的分析方法；《1996年国会审核法》规定，OIRA审核对经济影响具有或超过1亿美元成本的重要规章，过后的规章草案再提交国会审核。国会可能通过也可能否决这些重要规章，目的是限制行政机构滥用国会授权，从而控制管制对市场的侵害；《2000年管制改进法》规定成本—收益分析必须作为行政机构制订规章的一种原则和程序。在20世纪90年代，联邦国会一共通过了7部法律，修订或重新确认了7部法律，从而从立法上确立了管制的成本收益分析制度。

    三、美国公共管制成本收益分析制度的评述
  （一）美国政府管制的成本收益分析制度的形成过程
     同三权分立制度密切相关对行政规章的成本收益分析最初是由总统的行政命令推动的。总统通过发布行政命令的方式，要求管制机构的规章必须交由白宫下设的ORIA进行成本收益分析，加强了对行政机构的控制。然而，美国宪法框架下的总统、国会、法院是相互制约的关系。如1980年产业联合部、美国劳工联合会——产业工会联合会诉美国石油协会和1981年美国纺织制造业协会诉多诺万的两个案件中，最高法院面对的是如何裁决职业安全与健康署制定的规章。在这两个案件裁决中，法院坚持了法律的规定，否决了监管机构使用成本一收益分析原则制定的规章[4]。结果，里根总统在连任后签署的12498号行政命令《管制计划的程序》中强调“在竞争的市场经济中，行政机构要减少对价格与生产的管制，只有在保护健康、安全、健康或者有效管理公共资源的状态下进行管制”。可以理解为是同国会和法院的妥协。国会颁布的《1996年国会审核法》中规定，OIRA审核对经济影响具有或超过1亿美元成本的重要规章，过后的规章草案再提交国会审核。国会可能通过也可能否决这些重要规章，体现了国会和总统之间权力的相互制约。

    但是，三者之间在制约的同时也有合作，体现了其根本利益是一致的。1995年后国会通过了几十件管制的成本—收益分析的法案，从而在立法层面保障了公共管制中成本收益分析的确立。法院的判决也发生了变化。如1999年华盛顿巡回法院在审理“美国货车运输联合会诉美国环境保护署”中与随后的“惠特曼诉美国货车运输联合会”一案中，联邦最高法院就推翻了华盛顿巡回法院的判决。

    （二）美国公共管制中的成本收益分析更侧重于社会管制
    美国预算与管理办公室（OMB）和信息与管制事务办公室（OIRA）的年度报告将联邦管制分为三种类型：经济管制、社会管制和文牍管制，并分别分析这三种管制对经济和社会的影响，在此基础上提出改革管制的意见。公共管制中的成本收益分析制度的确立过程反映了美国政府更侧重于社会管制的改革。里根总统在连任后签署的12498号行政命令《管制计划的程序》中强调“行政机构要减少对价格与生产的管制”克林顿总统的12866号行政命令《管制计划与监督》中在潜在社会成本与潜在社会收益的比较中用“justify”（适当的）取代“outweigh”（超过），在社会管制中避免货币化的比较，而更多的侧重于经济管制的改革，这从管制成本的变化中有所体现。

    表1独立政策研究机构对管制成本的评估单位：亿美元年份社会管制成本经济管制成本文牍管制成本总成本年份社会管制成本经济管制成本文牍管制成本总成本1980 1080 3980 1560 6620 1995 2440 2480 2380 73001985 1220 3120 1800 6140 2000 2920 2380 2580 78801990 1650 2580 2250 6480 2001（以2001年币值估计）8 540从表中我们可以看出，管制成本总体上表现出这样一种趋势：经济管制成本逐年下降，社会管制和文牍管制成本逐年上升。联邦行政机构更多地是投入对安全、健康、环境保护和生态平衡的管制上，而放松了对经济领域的管制[5]。这一方面相对于经济管制，社会管制的成本收益更难以货币化；另一方面，这也说明了政府职能发生了改变，即从经济管理领域转向社会管理领域。

    （三）成本收益分析制度是公共管制中的重要组成部分
市场失灵在理论上界定了市场与政府的行为边界，为政府管制提供了理论基础和参照系。在动态经济中，这种行为边界是比较模糊和发展变化的。市场失灵与管制失灵都有可能发生，因此，如同市场失灵需要管制一样，管制失灵也同样需要管制，在公共管制中建立成本收益分析制度是较好的选择。首先，成本收益分析有助于公共管制的动态调整。市场经济是一个动态的运行过程，有着自我调整和自我完善的内在机制，公共管制需要根据市场的发展进行相应的调整，成本收益分析为公共管制的调整提供了依据。其次，成本收益分析制度有助于改变政府的工作观念和工作方法。成本与效益分析方法的全面实施，改变了行政机关的工作观念，在进行任何行政决策时要考虑其成本与效益，不计成本或不考虑效益的做法都会行不通的。

    有助于简化、优化管制的程序，减少不必要地环节，提高工作效率。最后，公众参与的积极性提高，提高了决策的质量。《管制计划与审查》要求将成本与效益分析报告的信息向美国公众公开，并吸引公众参与。“决策质量将得以提高，因为市民和市民团体为政府决策制定增添了信息。这些信息能够防止许多基于不确切消息所做出的错误决策。……市民参与决策制定后，决策的可接受性增加了，成功执行政策的几率也提高了。”因此，成本收益分析制度是公共管制中的重要组成部分。

    参考文献：

    [1]陈振明.公共管理学.中国人民大学出版社.2005:514.

    [2]Kenneth J Arrow，Robert W Hahn.Is there a Role forBenefit—cost Analysis in Environmental，Health,and SafetyRegulation?.Science，1996,Volume 272.April 2:21-25.

    [3]龚祥瑞.美国行政法(上册).中国政法大学出版社.1995:328.

    [4]席涛.美国管制:从命令控制到成本收益分析.中国社会科学院.2003.

    [5]席涛.美国政府管制成本与收益的实证分析.经济理论与经济管理.2002(11).

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