张雅丽(中共西安市委党校，陕西西安710054)党的十六大提出:“要深化行政管理体制改革，……提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”十七届二中全会上通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出要建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，推行政府绩效管理和行政问责制度。温家宝总理在历年政府工作报告中都指出，要努力降低行政成本，建设节约型政府。可见，要实现行政管理体制改革，其核心问题是降低行政成本。本文试图从政府绩效的角度对降低我国行政成本问题作一探讨。
一、我国行政成本的现状
所谓行政成本，是指政府行政活动对经济资源的消耗。
从狭义的角度来看，行政成本是为了保证政府工作能够正常进行而付出的物质消耗和费用支出的总和，它包括政府机构正常运行需要消耗的资源，比如建筑物、办公设施、人员工资福利;政府为提供各种公共产品和公共服务所支付的费用;维持政府自身运转所需的各项花费等。这一部分行政成本本身不会带来直接的经济效益，却是必需的。从广义的角度来看，政府行政成本还包括政府行政决策所付出的代价。这部分代价是不是值得，取决于决策是否正确，如果决策失误，必然会导致不必要的行政成本支出。
1．我国行政成本的总体情况是居高不下。
近些年来，我国行政成本居高不下，已成为制约行政管理体制改革的因素之一。国家行政学院教授杜钢建在接受《财经时报》记者采访时说:“中国是全世界行政成本最高的国家。”2006年3月4日，全国政协委员、国务院参事任玉岭公开指出:“从改革初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍。行政管理费占财政支出的比重从1978年仅占4．74%至2003年则上升到19．03%，比日本的2.
38%、英国的4．19%、韩国的5．06%、法国的6．5%、加拿大的7．1%、美国的9．9%分别高出16．65、14．84、13．97、12．53、11.
93和9．13个百分点。”2006年6月3日，审计署长李金华在“中国科学与人文论坛”呼吁，中国深化政府体制改革，转变政府职能，不仅要建立一个廉洁的政府，还要建立一个廉价的政府。要建设廉价政府，必须重视政府成本。
表1:1979—2000年行政管理支出和财政总支出的比较2．我国行政成本居高不下的主要表现。
(1)财政供养人员多，工资支出额巨大。当今吃“财政饭”的有4572万人，还有500万人依靠政府给与的权力实行自收自支。现有的财政供养人口一年需要的财政供给经费占到总财力规模的一半以上。
(2)政府机关办公成本过大。例如有的政府机关不顾当地实际，超标准建设豪华办公楼，豪华装修。不少单位把时间花在开会办文上，使通讯费、会议费、资料费等办公费用扶摇直上。
(3)职务消费过高加重了行政成本。有资料显示，我国职务消费已占到全部财政支出的38%以上，公款消费已成为部分干部贪污腐败的温床，并已成为社会关注的焦点问题。
除了这些显性表现，还有“领导工程”“豆腐渣工程”“政绩工程”等带来的隐性成本，都使得我国行政成本居高不下。
二、从政府绩效角度分析我国行政成本居高不下的原因我国行政成本居高不下的原因固然是多方面的，例如，行政组织设置不科学，结构不尽合理，吃财政饭的人数居高不下，工资性支出巨大;而且由于机构设置庞大，管理职能众多，行政运作成本高。财政支出管理不规范，行政成本的细节控制不严，干部职务消费过高加重了行政成本。行政管理思想和手段跟不上形势发展的需求以及职务犯罪和行政不作为等等。但是从政府绩效的角度考虑，没有把行政成本纳入政府组织和其工作人员的考核范围也是其中一个相当重要的原因。
1．政府绩效考核的“GDP化”倾向导致忽视行政成本。
绩效管理作为一个管理工具，其最重要的意义在于在政府运作和管理上加入了成本—效益的考虑，改变了政府机关的浪费。从某种角度上，它是政府进行有效资源配置的一个重要手段，有利于组织资源的优化和合理配置，有助于组织资源效用的最优化和最大化。绩效管理的核心环节就是绩效评估，关键是确立合适的评估指标体系。现在通行的指标体系为“4E”指标，即经济(economic)、效率(efficiency)、效果(ef-fectiveness)、公平(equity)。其中的经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品和服务。从我国的现实情况来看，行政成本并没有完全纳入政府组织和行政人员的考核范围。现有的各种考核，大多只讲工作成绩，即做了什么事，产生了什么效果，很少去关心完成这些工作的财政投入有多少，导致行政人员在工作中只讲成绩，不讲消耗。从人事考核指标体系来看，上级政府考核什么，地方的财力、精力就投向什么。从目前中国各级政府的考核指标来看，虽然也提出了经济指标、社会指标、潜力指标等，进行了细化，还提出了“绿色GDP”，但从总体来看，还带有明显的“GDP化”倾向，地方政府的考核指标有“业绩指标”“保底指标”等区别。例如GDP是业绩指标，是否完成将直接影响当事人的职位升迁，因此各种投入就大;而公共卫生是保底指标，只需做到“不出事”即可;至于行政成本，有的地方也提出了建设“节约型机关”，但只是停留在机关内部运作的层面，是一种倡导，没有刚性的约束，很多地方还未将行政成本纳入干部考核指标。对政府的绩效评估，虽然也开始实行群众评议等措施，但主要的还是由上级领导来进行考核。而上级领导并不是公共产品、公共服务的直接消费者，这样一种责任机制、评估机制也必然会淡化行政成本观念，造成短期行为、浮夸风、不计成本的歪风盛行，消耗了大量的行政资源。
2．决策失误由政府买单进一步加大行政成本。
行政决策是行政管理活动的中心环节，是所有行政活动的前提。它既决定了其行政活动的方向和形式，也决定了所有行政活动的意义。决策系统建设缓慢，决策职责模糊，以及由于决策缺乏监督，为一些政府官员轻率决策、利己决策打开了方便之门。又由于绩效考核的GDP化倾向，各种政绩工程、形象工程、领导工程、豆腐渣工程层出不穷，导致了社会公共资源的巨大浪费，而这些成本都由政府买单，进一步加大了行政成本。据有关资料，“七五”到“九五”期间，大约有4000亿—5000亿因决策失误的资金浪费。而据世界银行的估计，我国因决策失误造成的损失约占30%左右。例如，安徽的王怀忠在任阜阳市长期间，投资3．2亿建设阜阳机场，机场建成后因客流量极少而荒草一片。他在任的一系列措施使阜阳财政负债达20多亿元，相当于阜阳财政可支配收入的5倍，至少透支了阜阳未来10年的财力。沈阳市长慕绥新上任1年后接连搞了两项城市建设工程，使沈阳一度成为全国卫生城市，1998年他本人还获得联合国颁发的人居奖。但三年花了100亿，一个
人的“政绩”，使几代人背上了沉重的经济包袱。
据《新闻周刊》2002年3月18日报道，南京市政府将其投资3000万元的观景台建筑爆破拆除;洛阳炸毁投资27亿元的龙门石窟宾馆和投资1亿元的龙宫;都江堰炸掉了价值2．2亿元的违章建筑;全国各地将数以万计的“烂尾楼”炸掉等等。这些都是政府行政成本的直接损失，同时也让整个社会付出了沉重的代价。
3．公务员的职务消费未纳入个人绩效考核也使得行政成本居高不下。
政府绩效评估不仅包括对于政府部门的评估，还包括对于其行政人员个人的绩效评估。在现行制度下，公务员的职务消费未纳入个人绩效考核也是造成行政成本居高不下的原因之一。长期以来，我国公务员的职务消费一直由财政包揽，消费不计成本，缺乏合理可行的定额标准，不规范，不透明，导致公务费用严重超标。据2006年3月10日《中国青年报》载，2004年全国公款吃喝、公车消费、通讯话费、公款旅游、公款读书、文山会海、公款送礼等各项支出，大约在1．1万亿元以上，是当年财政增收的近两倍。财政部科学研究所一份调研报告称:“一些地方、一些部门职务消费名目越来越多，职务消费数额越来越大。无实际内容、无明确任务的会议、出国考察，以各种名义发放的津贴、补贴，新建楼堂馆所和对办公用房的超标准装修，违反规定购配小汽车等等，造成行政经费的过快增长，导致财政资金的严重浪费。其中不少考察活动不是必需的，也谈不上有什么效益。”小车使用、招待费、通讯费、差旅费等项目公私界限模糊，公务消费变成私人消费。一把手缺乏监督，领导干部职务消费向权力消费异化。职务消费变成了一个大筐，什么样的消费都可以打着职务消费的名义报销，这样不仅加大了行政成本，而且也使得很多的政府官员失掉了民心，这与社会主义社会的发展目标、民众的基本愿望和建立一个廉价政府的改革诉求极不相符。
185三、从政府绩效角度降低行政成本的措施政府绩效与行政成本之间是风雨同舟的关系，可以说，控制了行政成本，就会提高政府绩效;反之，行政成本膨胀，政府绩效降低了。如果不确立行政成本理念，政府绩效很难客观地反映出来。只有当科学合理地分析判断行政成本时，才能在此基础上评估政府管理社会的绩效。政府绩效评估在评价政府能力、监督政府行为、提高政府部门绩效、改进政府公共部门与社会公众之间的关系等方面具有不可替代的作用。同时，建立完善的绩效评估制度对于降低行政成本也有着重要的意义。可以考虑采取以下措施。
1．树立现代市场经济效益观。
从经济学上讲，行政效率就是行政成果与所付成本的比率，凡用最少的人力、物力、财力和时间，取得最大的效果，效率则高，反之则低。我们必须改变过去那种“高成本、低效率”的政府管理状态，塑造“低成本、高效率”的廉价政府新形象。在行政管理中提倡以货币价值为本的思想。降低行政成本的本质在于依法规范和限制行政机关行为，降低行政领域内腐败的发生率，更好地体现执政为民的思想，巩固执政地位，健全行政管理法规和日常工作制度，做到责权利统一，从制度上杜绝敷衍塞责、推诿扯皮、争功诿过现象。政府绩效评估应确立的价值导向:促进政府认真贯彻落实科学发展观，转变政府职能，降低行政成本，提高行政效能，加强政府能力建设。一句话，就是促使政府管自己应该管的事，管好自己应该管的事。
2．建立科学的绩效评估制度。
有什么样的考核指标体系，就有什么样的政府绩效，也就会有什么样的行政成本。以往绩效评估的最大特点就是重结果导向，而忽视过程导向，不注重行政成本耗费。传统绩效评估运作行政成本缺乏，绩效评估不仅不能控制行政成本，某种程度上反而造成行政成本大幅提高。加上领导评估、检查存在一些误导，造成了只注重数量扩张，不注重行政成本耗费的风气，导致只增长不发展的局面，难以有效控制行政成本。新的绩效评估制度要改变那种以数量扩张为标准的模式，将行政成本纳入绩效考核，建立以行政成本—效益为核心的评估指标体系。评价时应以领导者工作期间行政成本与行政效果的比例大小和其服务对象的满意度为基本标准，看他们所承担的职能的实现程度，看社会、企业、公众对他们所提供的公共服务的需要程度和心理满足程度，以及所在地的可持续发展度。由过去的“又快又好”的发展向现在的“又好又快”的发展转变。同时，将效益的分析结果同行政执行主体的职务升降、奖惩密切结合起来，使科学的绩效评估制度落到实处，增强行政人员的成本—效益观念，自觉降低行政成本。
3．通过政府绩效预算来控制行政成本。
由于政府的工作不像市场上的各种活动那样都具有直接的经济效益，政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域，政府的投资也往往是那些社会需要，但短期很难见到经济效益的项目。加上财政支出范围广泛支出绩效呈多样性的表现特点，既有可以用货币衡量的经济效益，还有更多的无法用货币衡量的社会效益，而且不同的项目有不同的长短期效益，直接效益和间接效益，长期以来，财政部门一直无法采取一种比较准确的办法对财政支出进行衡量。而这一盲点恰恰是减少资源损失浪费、提高效率的关键点。
建立政府绩效预算制度，首先要加快政府预算改革步伐，进一步强化各级人大和广大人民群众对政府开支的监督力度，增强政府支出的可稽查性，努力提高政务活动及各项经济开支的透明度，完善政府采购制度和建立健全经济责任制，严格控制日常办公经费支出，增强成本意识，不能不计成本、不计费用、不顾人民群众的承受能力，脱离本地的实际，透支办事，特别要克服领导机关和领导干部的短期行为。追求GDP增长，靠“掠夺式”行为追求任期“政绩最大化”，不思进取不可取，不计成本急躁冒进行为同样是不可取的。其次要强化行政预算的刚性约束，行政预算必须由有关部门提出后，经编制部门审核，报国家权力机关详细审议后批准。坚决纠正手中握有资金权力的人随意批拨财政资金的状况。积极推进收支账目公开等制度，接受社会监督。对重大支出要实行决策民主化，保证每花一分钱都要符合纳税人的利益、愿望和要求。
4．将职务消费纳入个人绩效考核，置于阳光之下。
由于我国缺乏公务员工资加福利的薪酬体系，低工资及职务消费的软约束使职务消费变为变相谋福利的“灰箱”。
应该通过货币化的形式，使公务员职位所消耗的社会价值准确地衡量出来，才能在此基础上实现标准化、制度化和绩效考核。职务消费货币化，先选择个人职务消费类进行，这类消费支出一般较易具体核算并定额到个人，具有可操作性。首先，科学划分个人职务消费和个人福利消费，个人福利消费主要指因职务引起的福利消费，如住房、医疗、带薪休假、社会保障等。这部分应适应市场经济要求，根据国家财力承受能力，逐步实行货币化并在薪酬中予以体现。其次，规范个人职务消费类，对已有条件实行货币化的，如交通费、移动通讯费等，实行货币化管理定额到人。国际上通行的办法是，把个人职务消费计入公务员薪酬制度，给有消费需求的岗位设立一定的资金额度，打入工资之中。无论盈余还是不足，全由支配者自我调整。再次，采用现代化的科技手段限制公款消费。例如可以设计一种电子卡，每次的公务宴请都要刷卡消费，并且要在发票上签上参加宴请的人员的姓名。卡上有金额的限制、数量的限制等等，超出部分由个人承担
