新公共管理视角下的城中村改造问题及其出路
赵恒伯
因为新公共管理理论强调在公共部门引入市场竞争机制，强调行政管理的效率与竞争性，主张将经济机制引入到行政管理中来，所以这一理论对城中村改造问题有着多方面的启示。对城中村改造事务进行分类管理，合理确定城市政府、城中村自治机构、社会经济和中介机构的边界，建立多中心的城中村改造治理秩序，创新城中村改造事务的治理机制是我国城中村改造模式创新的重要内容。

城市扩张是社会进步的标志。但是，在我国城市化高速发展的过程中，城中村问题日益突显出来，成为城市发展建设中最为棘手的困难之一。&%’本文拟运用新公共管理理论对城中村改造问题进行探讨，尝试找出有效的解决途径或改造模式。
一、城中村改造的核心问题及新公共管理理论的启示
城中村是原来城乡结合部的村庄在城市扩张过程中逐渐被城市建成区包围，进而成为城市的一部分，原来村庄的土地大部分被新建城区所占用，村民基本不再从事农业生产，但还保留了农民的身份。城中村在户籍、土地权属、行政、规划、市政设施、教育、环卫等各方面的管理制度和公共服务水平都与城市存在较大差距，形成“城不像城、村不像村”的特殊现象。
城中村的集体经济以第三产业主要是以纯土地出租、物业租赁、小规模经营、家庭作坊为主业，是典型的寄生型、外生式经济。同时，城中村和真正的城市管理是两元体制，城市实行的是高补贴、高就业的社会保障制度，即有了城市户口就可享有就业机会及养老、医疗等一系列社会保险与补贴，而农村实行的是以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度，其保障水平明显低于城市。在城市化进程中，由于征地权的滥用，导致许多失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得失地农民成为既有别于一般农民又不同于城市居民的边缘群体———弱势群体，失地农民面临着极大的社会风险。
又由于城中村的人口构成十分复杂，成为村民、流动人口和城市居民的混合社区，尤其是成分复杂的大量外地流动人口的涌入，加上管理的滞后，使“城中村”的社会治安问题十分突出与复杂。
对城中村的改造，涉及经济、社会、文化、生活、社会保障等各个方面，必须采取综合的治理对策，而且政府应在其中发挥主导性的作用。城中村的改造，主要又是一个经济发展的问题，没有城市经济的发展，城中村就无法完全纳入到城市中来。这样，城中村的改造就成为由政府主导的、以城市经济发展为中心的公共管理过程，是一个行政管理与经济发展高度综合在一起的复杂工程。在这方面，新公共管理理论可以为解决城中村问题提供有益的启示。
新公共管理以现代经济学、私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，主张政府应该扮演“掌舵者”的角色，政府的主要职责在于确保公共服务和公共物品的顺利提供，而不必由自己直接提供。政府应当广泛采用私营部门成功的管理方法、手段、竞争机制，取消公共服务供给的垄断性。!"#新公共管理理论认为，在公共部门引入市场竞争机制，主要是用企业家精神来重塑政府，在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，形成对政府公共部门节约行政成本，增进管理水平的激励机制，提高公共物品和公共服务供给的效率，将一些科学的企业管理方法，包括目标管理、绩效评估、成本核算、竞争性招标等引入政府干预领域，从而保证市场经济主体在市场竞争中的平等地位。总之，新公共管理强调政府的总体指引、协调，各利益相关者各司其职，以高效率为目标，最大限度地为公民提供公共利益，一方面凸显了政府的中心地位，另一方面也有利于充分发挥各部门效率并有效实现协同目标。!$#新公共管理作为一种全新的治理理念和模式，它强调竞争与分权，强调政府与民间应建立合作伙伴关系，这对我国城中村改造问题有着重要的借鉴意义。
城中村改造问题仅仅依靠市场的力量是不可能得到解决的，在当前城市急速扩张的过程中，城中村的居民迅速地被纳入到城市中来，他们一方面没有城市生活的基本技能，一方面却又失去了土地这一基本的生存条件，使得其经济生活和社会角色都发生了巨大的变化。
而城中村居民要适应这种变化并完成自身角色的转换，不仅还需要一个较长的过程，而且还需要政府提供必要的公共产品和公共支持，包括公共设施、社会保障、医疗卫生、社区服务、职业教育、经济组织等各方面。所以，对城中村改造而言，必须用社会管理的视角来重新审视，对传统的行政管理理念进行拓展，树立全新的城市社区公共管理思维。为此，就需要以提升管理效率为核心，以服务城中村改造过程中各利益相关者为导向，以通过城中村改造提高城市发展质量和空间为目的，以计划、组织、协调和管理为主要手段，对城中村改造问题实施全方位的有效管理，并提供相应的高效率的服务。
二、新公共管理理论下城中村改造的几个基本问题
在城中村改造中引入新公共管理的理念，目的在于克服城中村管理与改造中存在的诸多弊病，如改造资金不足、公共物品和服务质量差、公共管理成本过高以及管理水平低下等，提高改造的综合效益，实现城市的可持续发展。从新公共管理的内涵特征出发并结合我国当前城中村改造中所存在的问题，新公共管理对于中国城市管理的启发与借鉴作用主要体现在以下三个方面：
（一）对政府职能的重新定位
新公共管理强调将传统公共管理中的“内部取向”转变为“外部取向”，这意味着政府不仅要搞好行政系统的内部管理，更重要的是提高政府管理外部公共事务的效率和能力。在如何提高政府管理公共事务的有效性这一问题上，新公共管理理论认为，政府在职能上要实现从“划桨人”到“掌舵人”的转变。在城中村改造问题上，政府不能够无所作为，但也不能无限制、事无巨细地将所有问题抓在手里，而应该成为协调者和质量控制者。在城中村公共物品和服务的供给上，政府要充当总量控制者的角色，即政府必须向城中村提供一定数量和质量的公共物品，但政府供给不一定必须采取政府直接生产的形式。相反，政府应从企业能够经营的所有领域中逐步退出，实现政企分开。
尤其是一些原来由政府直接经营的资源和项目，也要通过市场化、企业化来运作。同时，还要区分自然垄断经营业务和非自然垄断经营业务。应将前一类业务分离出来，由一家或极少数几家企业进行垄断经营，并由政府进行适当管制%而后一类业务则由多家企业竞争性经营，以充分发挥市场机制的作用。
（二）关于城中村改造主体的再认识
新公共管理主张政府职能的转变，这在本质上要求政府组织要改变传统单一的官僚制集权管理的方式，按照公营部门的目标和服务的性质、类型，建立起多元不同分权结构的组织体系，实现公营部门自身存在的价值。而多元化组织体系必然要求多元化管理主体的存在，因此，新公共管理理论指导下的城中村改造必然要求政府积极培养参与城中村改造的多元化主体。在城中村改造中政府必须从集权走向分权，充分意识到其他社会主体参与公共管理事务的极大潜力，建立起以政府为主导，有公共事业组织、第三部门组织、营利性企业、社会公众等多元主体参加的城市管理主体模式。在城中村改造多元化主体模式中，各管理主体的地位和作用不尽相同，各主体参与城市管理的领域和方式也分为不同层面。政府依然在城中村改造中起主导作用，其核心地位不会因其他主体的参与而有所动摇。政府可以通过公营部门改制、放权给非部门性公共机构或非政府组织、和营利性组织建立合作伙伴关系、在制定政策时加强公共参与等措施，来实现分权和其他城市管理主体的培养。
政府可以通过契约，以委托———代理的方式决定和影响其他城中村改造主体的活动方式和活动效果。
（三）企业化管理方法在城中村改造中的应用
在政府部门推行绩效管理是提高政府工作有效性的重要手段之一。美国全国绩效评估委员会将绩效管理定义为“：使用绩效评估信息帮助建立业绩目标，分配并优先配给资源，通过公共部门经理确定或改变目前的政策或项目方向，以满足制定的目标，并报告是否成功满足了这些目标。”在城中村改造中，对政府工作引入绩效管理应当与政府权力下放联系起来，建立起权责挂钩的制度也是提高政府管理效率的通常做法。政府权力下放可分为两个层次&一是推进政府组织的扁平化，减少层级，上级政府放权给下级政府或部门，以增强城中村改造过程中的“现场管理能力”；二是在具体行政操作中重视赋予一线的中低级公务员职、权、责，充分给予他们在资源配置、人员安排等方面的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。此外，要提高城中村改造过程中政府管理的有效性，还应该在人力资源管理上有所突破，即建立一个促使公务员尽职尽责、积极工作的激励机制。企业非常注重职员工作积极性和创造力的发挥，政府也要在这方面进行研究，尤其要鼓励公务员创造能力的发挥。企业还注重塑造企业文化，认为积极的企业文化是企业实现长期发展的原动力。对此，在城中村改造中政府也不妨塑造自己的城市文化、城市精神，以此鼓励相关的利益主体在城中村改造与发展中自愿担负起从长远考虑的责任，从而实现城中村改造的长期高效。
三、新公共管理视角下的城中村改造模式探讨
借鉴新公共管理和新公共服务理念，提高城中村改造的效率、提升城中村居民福利的根本途径，是构建新的城中村改造模式，形成改造事务分类化治理、多元化合作的体系。城中村改造事务分类治理就是政府组织的行政管理与各种经济组织的自治管理相分开、政府组织“掌舵”与其他社会组织“划桨”相分离的过程。’()这一过程包括城中村改造主体功能边界的划分、改造治理结构的重组和改造治理机制的创新。
（一）城中村改造主体之间的功能边界
城中村改造应以“小政府、大社会”模式为主，但现实中存在的最大问题是各类社会组织缺乏合理的社会分工，缺乏明晰的功能边界，存在政府过大、其他经济组织或公共组织过小的问题。因而，城中村改造的关键点是重新划分政府组织、村社组织、经济组织和社会中介组织的功能边界。其具体进路是重新细分城中村改造的相关事务，根据不同事务内在属性以及供给主体的差异性可以把城中村改造事务分为三类&第一类是城中村内的行政事务，即以城中村为单元，由特定执法主体和法定行政主管部门提供的管理型公共产品。由各政府部门承担的管理、执法、监督活动均属于此类行政事务，如城中村内建筑物规划、环境管理、市容监察、计划生育与人口管理、治安与消防管理、医疗卫生管理、社会保障管理、基础设施管理等。第二类是城中村公共服务，即以城中村为单元，主要由专业性组织提供的服务型公共产品。’*)这包括：特定人群服务，即由特定公共服务组织针对城中村特定人群+育龄妇女、外来人口、低保户、特困户、残疾人，提供的社会服务-市政服务，即由政府和各类公营事业部门提供的公共服务，如公共教育、医疗保健、邮政投递、通讯网络、公共交通、有线电视、供电供水供气等服务与收费活动-物业服务，即物业服务企业提供的商品房小区物业服务、单位后勤集团提供的单位型社区物业服务。第三类是城中村自治事务，在分离出行政事务和公共服务后，剩下的事务属于城中村自组织事务，由城中村自行组织并承担。
（二）建立“多中心”的城中村改造治理秩序
在明确各责任主体的功能边界的基础上，构设理想的城中村改造模式意味着城中村改造从以单纯的政府为中心的治理秩序走向多中心的治理秩序。涉及城中村改造的组织大概可以分为三大类：第一类是政府组织，它是城中村改造的行政事务治理主体，包括城市政府核心部门及其直属公共服务实体；第二类是城中村村级行政组织，包括城中村涉及的法定组织和村民组织，是城中村自治事务的治理主体；第三类是其他社会组织，包括公营独立事业单位和民办非企业单位，是城中村公共服务的主要治理主体。建构城中村改造多中心治理秩序需要寻找和理顺政府组织、城中村行政组织和其他社会组织关系的现实路径。从城中村改造事务分类治理理念出发，重新界定各类组织的功能边界需要重组治理主体的组织结构并对其权力（资源）重新分配和调整。组织再造的基本思路是：摒弃“垂直整合”的传统思路，在城中村层面上整合相关资源，将政府行政管理、城中村自治管理、社区公共服务分别由政府组织、城中村组织、其他社会组织承担，并赋予相应的资源和权力。

建立“多中心”的城中村改造治理秩序需要具备相应的制度条件，这包括：建立覆盖更多类型的服务提供者的制度框架，为直属事业单位和公营独立事业部门制定相关规则，明确定义非营利机构并制定其运作和监管的规则。建立城中村建设和自治的法律制度，明确界定政府、市场、城中村之间的关系，为城中村发展提供必要的法律制度空间，明确界定政府系统内部的权利关系，为政府系统内部的功能分化和权利关系协调提供明确的法律依据，明确界定政府组织、城中村组织、其他社会组织等之间的功能边界和权限，为“政事分离”提供法律依据，明确界定城中村组织的角色与功能，为城中村民间组织发育提供制度规则。
（三）创新城中村改造事务治理机制
城中村改造事务分类旨在重新界定治理主体之间的功能边界，城中村改造事务治理结构的重建旨在调整治理主体之间的权利关系。在政府组织、城中村组织、其他社会组织权责重新分配基础上，还要进一步创新城中村改造事务的治理机制。根据城中村改造事务分类治理理念，不同的事务采取不同的治理机制。
第一，城中村行政事务采取行政机制进行管理。行政机制是政府自上而下建立起自己的生产单位，与生产单位之间建立垂直性、依附性的权利关系机构，并通过等级命令制供给公共产品。该机制中，政府安排公共产品的数量和质量，并承担具体的服务过程；政府既是公共产品的供给者，又是生产者。在城中村改造事务中，行政机制的运作空间是改造过程中的行政事务，因为这些事务属于公益产品，在城市政府管理区域范围内具有消费上的非竞争性和效应上的非排他性。第二，城中村公共服务主要采用准市场机制提供。所谓准市场机制，即在公共服务中引入市场机制，建构市场环境。准市场机制与完整意义上的市场机制有所差别，后者必须遵循“相互交换规则”、“自愿交换规则”，前者不一定完全遵守上述两个规则，也许只遵循其中一个规则；供应者会对公共产品供求机制、价格机制、竞争机制、自主选择机制加以限制。公共服务引入市场机制是新公共管理对传统模式的一种“超越”。传统公共管理模式倡导行政机制，政府一元垄断社会公共事务管理，排除了内部和外部竞争，忽视了引入市场机制，影响了管理绩效。正如奥斯本和盖布勒所指出的，机械的效率是有限的，而竞争的效率则几乎是无限的，前者无主动灵活可言，而后者则可激发人的主观创造性和主动精神。第三，城中村自治事务主要采用自治机制。所谓自治机制，是指城中村居民基于平等原则并在自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的基础上，通过面对面的协商、讨论，合作供给公共产品。通过自治机制提供社区公共产品可以避免“集体行动的困境”。城中村改造事务分类治理具有重要价值。第一，它为实现城市政府职能的根本转变、重塑政府角色和功能提供了现实路径。城中村改造事务三分开意味着政府应实现“管干分离”，把公共服务的供应与生产分开，专司承担行政事务。第二，它为解决城中村村委会的“大包大揽”和城中村行政化倾向提供了理论与实践依据。随着城中村行政事务、公共服务的剥离，城中村村委会真正回归法定的社区自治性。第三，它为发育和发展社会中介组织和社区民间组织留下了充足的空间、资源和机会。随着社会公共服务从政府组织、城中村村委会中剥离，社会中介组织和社区民间组织将获得独立存在的理由。总而言之，城中村改造事务分类治理为介入城中村改造事务的各类社会组织角色和功能的重塑提供了一个理论模型，为推进各类组织的功能分化提供了改革思路。
总而言之，城中村改造模式再造实质上是政府行政管理与城中村自治管理、政府“掌舵”与“划桨”相分离的过程。通过对城中村改造相关事务的分类，重新梳理各类社会组织职能，界定治理主体之间的功能边界。通过基层政府组织重构、权力调整和新的制度安排，实现治理主体秩序从“单中心”到“多中心”的转换；通过治理机制创新，不同属性的事务采取不同的治理机制，这将为社区组织和社会中介组织的健康发育提供资源、空间和机会。只有充分发挥各种经济、政治组织的作用，以提高效率与人民福利水平为目标，城中村的改造才会顺利进行，我国的城市化进程与和谐社会的构建才会顺利实现。

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