完善地方服务型政府绩效评估体系的几点思考
余剑平（中共衡阳市委党校，湖南 衡阳 421008）2010.Ⅱ政治学研究在十七大报告中， 胡锦涛总书记明确提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。 ”2008 年 2 月 27 日，党的十七届二中全会通过了 《关于深化行政管理体制改革的意见》，其中着重指出，要推行政府绩效管理和行政问责制度， 建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。 可见，完善政府绩效评估体系是推进服务型政府建设的重要路径之一。 政府绩效评估作为一种行之有效的公共管理模式， 在提高政府管理和公共服务效能方面具有重要的促进作用。 如何实现服务型政府与绩效评估的良性互动， 成为了地方政府在加快服务型政府建设进程中亟需思考的一项重要现实命题。
    一、地方服务型政府绩效评估的基本内涵
（一）地方服务型政府绩效评估概念界定。
    所谓服务型政府绩效评估就是以服务型政府的价值理念和组织战略为基础，运用科学的方法、标准和程序，对政府机关服务质量、效率、公共责任和公众满意度等进行分析与评价， 进而对其为公众服务的绩效进行评定和划分等级。 ［1］
    就现阶段而言，绩效评估对服务型政府的建设具有很强的推动作用， 不仅能够促进公共服务纳入政府工作常规化的议事日程当中，而且能够全方位、多维度地检测政府的行政效能，比如：施政理念的落实、服务作风的转变、服务质量的提高、公民参与度与满意度的提升等。 而地方服务型政府是相对于中央政府而言的服务型政府。 因此，本文所探讨的地方服务型政府绩效评估主要是指省（自治区、直辖市）和地级市（州）政府的绩效评估。
    （二）地方服务型政府绩效评估的实践模式。
    从 20 世纪 90 年代末期开始， 我国一些地方政府就纷纷提出 “建设服务型政府” 的口号。 尤其是我国加入WTO 之后，各地方政府为了应对挑战，大胆进行服务型政府建设的尝试和试验，在全国范围内掀起了一股“创建服务型政府”的高潮，创新了政府公共管理模式，开展了多种形式的绩效评估试点。 其实践模式主要分为：1.目标管理责任制。
    目标管理是我国采用的最广泛的绩效管理方式，其主要实施流程为：首先，分解组织的目标并将目标落实到各个工作岗位；其次，按照一定的示范标准将组织各成员完成目标的情况量化；最后，评估各工作岗位目标完成的情况。 截至 1998 年底，全国共有 23 个省（市）自治区和直辖市实行了机关目标管理，90%以上地级市推行了目标责任制，100 个城市实行了城市目标管理。 其代表的省、市包括：北京、四川、贵州、福建、黑龙江、山东省的潍坊市、山西省运城市和江苏省南通市等。［2］
    2.绩效督查考评制。
    近些年，一些省、市大力创新管理机制，强化绩效督查考评制度。 山东省青岛市围绕经济、政治、文化和社会四大方面的建设，将督察工作与政府绩效管理有机结合，构建以绩效为导向的督查考评体系， 并建立目标绩效管理办公室负责绩效考核。 整个督查考评体系主要运用督查体系及平衡计分卡，确立政府各个部门的组织使命、核心价值观、战略目标及实施规划，以绩效示标的形式将城市发展战略量化分解落实至各个区 （县） 及相关职能部门，并从顾客服务、内部流程、效率效益和学习成长四个维度进行测量和监控，以此改善党委、政府的行政绩效。    ［3］
    此外，江苏省邳州市在全市建立了绩效大督查格局，并赋予督查考评部门多项权力，严格把关绩效评估这一环节。
    3.公众评议政府制。
    历年来， 地方政府非常重视对领导干部及其班子成员的工作考核。 坚持树立正确的发展观和绩效观，不断完善考核体系。 其中考核主体的转变尤为值得关注。 2001年，广东省珠海市率先开展了“万人评政府”活动。 其具体流程为：由测评团向社会发放 1 万份测评问卷，其中 70%的问卷发放到企业和项目现场， 让企业和市民自主地对机关部门的工作做出“满意”或“不满意”的评测，其结果与年度目标任务考核相结合， 对连续两年考核结果为“差”的单位一把手追究责任 。 之后 ，河南省洛阳市 、江苏省南京市、辽宁省沈阳市、湖南省湘潭市、河北省邯郸市也相继开展了“万人评议政府“活动。
    二、地方服务型政府绩效评估体系中存在的主要问题
虽然许多地区都开展了服务型政府绩效评估， 其特点突出，成效明显。 但是如果细致剖析地方服务型政府的实践， 我们就不难发现地方服务型政府绩效评估体系中仍然存在一些问题。
    （一）绩效评估价值观扭曲。
    政府绩效价值取向是政府绩效评估的灵魂， 也是绩效评估开展的前提和基础， 深深地影响着整个体系中其他要素的功能。 首先，由于传统的“官本位”思想的影响，地方政府在处理政府与公众的关系上， 强调的是政府的权威性，奉行的是“政府本位”的价值观。 甚至一些地方政府官员在这种价值观的影响下，唯“政府”独尊，片面注重对社会的管理，忽视了公众的需求与利益。［4］
    比如，该公开的信息不公开， 公众在知情权无法得到充分保障的前提下， 若要在政府部门绩效评估过程中发挥应有的作用是难以做到的；在绩效评估当中，只重视上级领导的意见，却将公众的满意度抛之脑后。 其次，这种扭曲的价值观促使一些地方政府官员盲目崇拜 GDP，唯 GDP 马首是瞻，大搞“形象工程”和“政绩工程”，哪怕牺牲本地区公众利益和社会利益也在所不惜。 比如，安徽阜阳颖泉区的白宫建筑，山西临汾尧都区的“天下第一门”等。 总之，扭曲的价值观正在对政府绩效评估的行为产生负面的连锁反应，致使政府绩效评估与公众满意和公共利益的原则背道而驰。
    （二）绩效指标设置不合理。
    2004 年国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，经过深入调查，并组织有关专家论证分析，提出了一套适用于中国地方政府绩效评估指标体系。 整个绩效评估体系分为三个层次： 由 3 个一级指标，11 个二级指标，33 个三级指标构成。 如图 1-1 所示。 这套指标体系虽然为地方政府开展绩效评估活动提供了一定的参考依据。 但是近些年， 地方政府绩效评估指标设置不合理的问题仍旧突出，主要表现为：一、重经济指标和 GDP 增长率，轻社会发展指标、生态效益、民生指标及人均 GDP 增长率；二、定性指标偏多，定量指标不足；三、主观性指标较多，客观性指标偏少。 有相当一部分地方政府为了完成上级的各项任务，作假数据、虚报指数、欺上瞒下、致使各项指标脱离实际，不能真实反映当地的经济和社会发展状况；四、评估指标的动态性不足。 地方政府未能根据地方政府不同时期、 不同阶段对其发展重点而调整指标并赋予不同的指标权重。

    （三）绩效评估主体单一化。
    多年来， 地方政府实施绩效评估活动还是多侧重于政府内部评估，主要表现为：第一，上级部门通过听取下级部门的报告及查看其提供的相关资料等进行 “自上而下”的评价；第二，各部门之间进行相互评价。 对于前一种评估方式，上级部门组成评估小组，评估成员一般由各级部门的官员组成，评估对象就是其下级部门，两者存在很强的行政隶属关系。 这种党委政府内部的绩效评估，无疑产生了一种“自己的孩子自己管，是好是坏不宣扬”的现象；对于后一种评估方式，由各部门挑选代表组成评估小组，对其他部门的行政行为进行评价。 由于各部门仍然同属于行政系统内部，评估主体独立性不强，难免有些评估人员产生“官官相互”的思想，打“人情分”的居多。 这种缺乏群众代表、专家与学者、社会中介机构共同参与的绩效评估，存在单向性和不平衡性，“官考官”，“官评官”的色彩极浓，不仅无法真实地评价政府的行政效能，更难以查找制约政府行政效率提升的因素所在。 从而使得整个绩效评估的公正性、科学性、客观性和有效性大打折扣。
    （四）绩效评估程序性不足。
    地方政府所开展的绩效评估大多数处于半自发状态，缺乏统一的规划和指导，评估的随意性较大，规范性不够，大多数活动都是以相关领导的意志为转移，这也集中凸显出绩效评估程序性不足的问题。 具体来说：一、缺乏有效的评估工具。 一些地方政府将绩效评估仅看作一次上级部门的大检查或者同级部门的大评比， 只要抓好某些重要指标，妥善处理人际关系，完全能够应付。 因此，地方政府在这种宽松的评估环境下， 将不予过多考虑开发有效的绩效评估工具，提高绩效评估科学化程度。 二、评估过程封闭。 整个评估过程是在党委政府内部当中进行，所采用的数据来源、评估方法、具体的评估指标体系等透明度都不高。 评估结束之后， 结果只有上级部门知晓， 一般也不向社会公布， 评估过程基本可谓 “暗箱操作”。 所以，其他评估主体和公众对考核过程的监督作用将无法施展。 三、评估结果运用不够。 一些地方政府实施完绩效评估之后就宣告考核结束， 并未将绩效评估的结果与相关奖惩制度紧密结合，尤其是行政问责制。 这样大大影响了政府绩效评估的可信度和权威性。 四、尚未建立公务员的权利救济制度。 即使在绩效评估过程中出现一定偏差或疏漏而造成行政人员对其个人绩效评定结果产生争议，行政人员也无法寻求有效的渠道进行合理申诉。
    三、 完善地方服务型政府绩效评估体系的几点建议
与对策服务型政府绩效评估是一项复杂的系统工程， 地方政府如何完善绩效评估体系，笔者认为，目前要解决以下四大难题。
    （一）转变行政管理理念，解决“为什么评估”的问题。
    思想是行动的先导，也是贯穿行动的指南。 完善地方服务型政府绩效评估体系， 需要切实转变行政管理理念即由传统管制思想向当代服务思想转变， 由以经济为纲的思想向以经济、社会全面发展思想转变。 地方政府必须将科学发展观作为武装头脑、 增强责任感， 培育服务精神，提高实践能力的行动指南。 因为科学发展观的核心是以人为本， 要求各级领导干部一定要始终不渝地坚持全心全意为人民服务。 其次，科学发展观基本要求是全面、协调、可持续，促使政府管理以经济建设为中心向经济社会全面、协调、可持续发展转变，从而推动社会全面进步。
    因此， 地方政府应当在认真研习并贯彻落实科学发展观的基础上，努力营造良好的行政氛围，构建以“服务公众”为中心的行政文化，强化公仆意识、服务意识，树立以民为本、公众至上的价值观，不但能转变领导干部以 GDP 论英雄的政绩观， 而且从一定程度上促使绩效评估更加注重社会公共利益、公众满意度、公共服务职能、公共责任等，为整个绩效评估体系的有效运行夯实思想基础。
    （二）科学设置指标体系，解决“评估什么”的问题。
    绩效评估指标是绩效评估的核心内容。 地方政府必须高度重视，努力实现“四个”转变。 首先，从注重“经济增长”指标向“综合性”指标转变。 地方政府要深化综合性指标的内容，细化综合性指标。 比如，国内大多数专家学者都认为我国正由经济建设型政府向公共服务型政府转变，那么地方政府就必须注重公共服务，细化公共服务指标，尽可能涉及到社会民生的各项领域。 如：教育公共服务，公共卫生服务，公共安全服务，社会保障服务，环境保护服务，公共科技服务，城乡信息化服务，公共秩序服务、公共行政服务等。 其次，从注重“定性指标”向“定量指标”转变。 为了增强指标的客观性和可操作性，地方政府可以借鉴企业绩效考评方法，按照指标的重要性量化指标，赋予指标不同的权重，保障评估的精细化。 再次，从注重“主观性”指标向“客观性”指标转变。 地方政府应当多设计一些客观性指标，如：公众满意度、公众投诉率、公众参与率等。 将第三方的行为纳入评估指标体系，从一定程度上来遏制地方政府的主观臆断、作假虚报行为。 最后，从注重“指标设计”向“指标权变”转变。 地方政府应当与时俱进，因势、因时调整、增加，甚至删减指标，始终使得指标与外界环境变化保持动态的一致， 保证指标随时真实反映出当地政府运行效率状况。
    （三）建立多元评估机制，解决“谁来评估”的问题。
    评估主体的单一化直接影响服务型政府的评估效果。 因此，地方政府若要建立一个全方位、多视角的评价体系，探索一个“专业化、技术化、外评化”的评估体系，提高绩效评估的公正性、客观性、实效性，就应当建立多元评估主体机制。 主要做好两个方面的工作。 第一、完善内部评估。 除上级部门与其他同级部门的评价之外，由人大代表、政协委员、组织部及市考核办工作人员等组成相对独立的评估委员会对相关部门及人员进行评估；第二、健全外部评估。 前面提到的“万人评政府”活动主要是侧重公众的参与和评议，这也是外部评估的主要形式，体现出绩效评估的民主化特征。 但是为了保障绩效评估的科学化，地方政府要建立专家评价机制。 充分发挥专家学者的专业特长和知识优势， 弥补社会公众对专业信息不太了解或难以了解的不足。 比如：2004 年，兰州大学成立了“中国地方政府绩效评估中心”，甘肃省政府曾委托该中心对所辖市（州）及下属部门进行绩效评估。 这样，才能变单一评估为复合评估，变封闭评估为开放评估，变形式评估为实效评估。
    （四）健全配套评估制度，解决“如何评估”的问题。
    目前， 既然在中央层面还没有对政府绩效评估进行专门的立法，那么为了规范绩效评估活动，使其运行更加程序化和制度化，地方政府就必须健全相关配套制度，其具体工作如下：第一，建立政府评估工具选择机制。 在总结评估经验与借鉴私人部门评估技术的基础上， 开发一系列绩效评估工具， 根据不同部门工作特征和工作开展的情况而使用不同的评估工具。 比如：平衡记分卡、标杆管理、 综合模糊评价法、DEA 评价模型、 通用评估框架（CAF）等。［5］
    第二、建立绩效评估信息发布制度。 在全面贯彻落实《政府信息公开条例》的基础上，尽可能将除涉及国家秘密、 商业秘密和个人隐私之外的其他政府信息对外公开，保障人大、政协、专家学者和公众等对评估信息的知情权。 第三、建立绩效问责制度。 将绩效评估的内容纳入行政问责的范围， 实质性地推进评估结果与奖惩制度相挂钩。 最后，建立公务员权利救济制度。 对于一些有立法权的地方政府可以考虑将涉及公务员权利纠纷纳入到行政复议的受案范围当中，并设立“权利救济委员会”为提起申诉的部门和个人提供平台， 就某些评估结果展开调查，以还申诉人一个客观公正的评估结果。
    四、结语
    随着地方服务型政府建设的深入推进， 公众对地方政府提供的公共服务提出了更多、更新、更高的要求，服务效能成为地方政府追求的首要目标。 这一目标的凸显为完善地方服务型政府绩效评估体系提供了一个有利契机。 地方政府应当抓住机遇，为当前服务型政府绩效评估体系“把脉”，在摸清“疑难杂症”的基础上，借鉴西方国家的做法， 考虑出台一部符合当地政府绩效运行情况的规章或条例， 如：《地方服务型政府的绩效评估若干规定》。
    届时， 这一地方性法规为服务型政府绩效评估纳入法制化、规范化和程序化轨道开出了一剂“良方”。
    参考文献：
    ［1］徐兴林.完善服务型政府绩效评估机制的几点思考［J］.中国行政管理，2009.
    ［2］桑助来.中国政府绩效评估报告［M］.北京：中共中央党校出版社，2009.
    ［3］李大庆.浅析如何构建政府绩效评估体系 ———以地方政府为例［J］.科教文汇，2008.
    ［4］ 孙莉 . 我国地方政府绩效评估存在的困境分析———一种基于价值取向视角的考量［J］.中共乐山市委党校学报，2008.
    ［5］郑志龙.走向地方治理后的政府绩效评估［J］.中国行政管理，2009.

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