作者：攀建强 徐海成
伴随着高速公路建设的蓬勃发展，我国高速公路管理在不断摸索中逐步演变和形成的。由于各地高速公路在建设体制、筹资方式和经营模式等方面各不相同，对高速公路属性的认识也不一致，导致目前全国各地高速公路管理体制形式多样，尚未形成一个集中统一、科学合理和精简高效的管理模式。各地现行的高速公路管理体制大多是在普通公路管理体制的基础上，结合高速公路特点和本地实际情况建立起来的。
一、我国高速公路管理体制现状
1.建设管理体制（1）建管一体型。从规划、设计、筹资、建设到营运、养护、管理都由一个管理机构负责，其优点是有利于精简管理机构、降低工程造价及经营成本、提高工程质量和运营效益，有利于建设和运营管理有机衔接，等等，其缺点主要在于不利于建设、运营两个阶段的专业化管理。首都高速公路发展公司就曾采用这种体制。（2）建管分离型。高速公路规划、设计、筹资、建设管理由专门机构负责管理，建成后由另一专门机构负责养护、运营和管理。这种管理模式有利于投资建设和营运管理这两种性质完全不同的工作各自实行专业化管理，有利于对高速公路的资产经营权与国家所有权实行分离，也有利于实现市场机制对收费还贷的激励作用。其缺点是不利于高速公路投资建设与营运管理的衔接。
2.行业管理体制（1）行业归口型。一个省只有一个公路行业管理职能机构，由省级交通主管部门及其派出的公路管理机构——省公路局负责行业管理。省公路局既是一般公路的行业管理机构，又是高速公路的行业管理机构。目前采用这种方式的有黑龙江、内蒙、云南、河北、天津、上海、海南等省市。这种方式较好地理顺公路系统内高速公路与一般公路之间的管理关系，有利于执法管理。其缺点是需要协调行业管理和运营管理关系，否则会影响到高速公路的特管和效益。（2）行业独立型。在设置省级公路管理机构的同时，另行设置“高速公路管理局”或“高等级公路管理局”，形成“一省两局”。高速公路和一般公路的行业管理分别归口于两个局。这种方式有利于高速公路的特管，缺点主要表现在不利于处理好公路系统内高速公路与一般公路之间的管理关系，不利于执法管理。目前实行这一方式的有辽宁、山西、江西、贵州、广西、宁夏、青海、新疆等省区。
3.运营管理体制（1）事业型管理模式。目前我国大多数省份的收费还贷高速公路管理属于这种模式，其核算方式采用自收自支的形式，实行收支两条线，通行费收入全额上交上级主管部门，养护管理费根据年度计划由上级主管部门审批划拨。这种体制体现了高速公路作为社会公用设施由政府职能管理部门统一管理的特性，有利于统一指挥和协调，但收费管理单位和人员的自主性较少、受政府干预大，不利于尽早收回投资。（2）企业型管理模式。目前企业型管理模式一般采取高速公路集团公司形式。这种公司一般是对事业型高速公路管理局进行集团化改制重组后所形成的国有独资有限责任公司，而且原有各路段收费经营公司一般转变为这类公司的子公司。母子公司之间以资产为纽带，形成母公司对子公司的控股关系，母公司对子公司以股东、监事、董事的身份实行股权管理，按股份享受所有者权益，从而形成以股权关系为链条的较为复杂的集团公司构架。按照隶属关系的不同，企业型模式又可以分为两类：第一类是隶属于省级人民政府的企业型。在这种模式下，集团公司归省国有资产管理委员会统一管理，直属于省政府领导，集团公司主要负责全省高速公路的国有资产管理、市场融资、收费经营等，基本上与省交通厅处于同一行政等级序列中。省级交通主管部门负责行业管理和路政执法的派驻。目前采取这一模式的主要有陕西、山东、北京、河南、安徽、江苏、福建、广东等省市。第二类是隶属于交通厅的企业型。这种模式一般是省级政府将省域范围内的高速公路进行整合，由省交通厅独资或控股成立公路经营集团公司，履行出资人职能，实行产权管理和营运管理，出资并享有资产收益、重大决策和选择经营管理者的权利。授权高速公路经营集团公司建设、经营、管理高速公路资产。采取这一模式的省份有湖北、湖南、甘肃、四川、重庆等省市。
4.交通管理体制1992年，国务院办公厅16号文规定：“根据国务院有关规定，在高速公路管理中，公路及公路设施的修建、养护和路政、运政管理等由交通部门负责，交通管理（维护交通秩序、保障安全和畅通等）由公安部门负责。”据此，绝大部分省市交通和公安部门分别组建管理队伍，单一执法。交通管理体制存在的弊端日益显现，主要是机构重叠、一事多管、职能交叉、推诿扯皮，很难充分体现高速公路管理“集中、统一、高效、特管”的原则。极少部分省对交通管理体制进行了大胆改革，采用“统一管理，综合执法”的管理体制。目前，我国高速公路交通管理体制主要有两种类型。（1）综合执法体制。即对路段的各项行政执法由公安部门派出公安干警与交通部门的路政、运政人员组建的行政执法大队实施综合执法。1994年，重庆市人民政府决定对成渝高速公路实施“统一管理，综合执法”的管理体制，多年来，这种体制卓有成效，交通事故明显减少，社会反映良好，减少了执法机构间的矛盾，执法管理快捷高效，同时容易得到各级政府、公安、司法部门和群众的支持，信息可以共享。不过，这种交通管理体制需要交通警察与路政、运政人员之间的相互协调配合。（2）单一执法体制。即公安部门成立高速公路交通警察队，独立负责高速公路的治安管理、交通安全、交通秩序管理和交通事故处理；交通部门高速公路路政人员独立负责路政、道路清障、救援和发布交通信息；交通部门运政人员独立负责运政管理。公安、交通部门各自设立交通管理机构，交通警察、路政、运政、稽查人员各自单一执法。例如上海沪嘉高速公路现有交通、公安两家独立的交通管理机构，即市政工程管理局公路管理处下属的沪嘉高速公路管理所路政科负责路政管理，市公安局下属的沪嘉交通管理所负责交通安全管理。由于没有一个统一的交通管理机构，各自为政，执行各自的《管理办法》，又因为其《管理办法》的内容、尺度和管理权限的交叉而相互干扰。这种管理体制缺陷较多，主要表现为不能信息共享，多头执法，增加执法机构间的矛盾，不易得到各级政府、公安、司法部门和群众的支持等。
二、高速公路管理体制改革的发展趋势
1.高速公路管理体制改革的基本原则（1）统一归口，分级管理。即统一行业管理，按照“一厅一局”模式设置高速公路行业管理机构，对高速公路进行分级分类管理；统一交通管理，对高速公路交通安全管理和路政管理实行集中、统一管理。（2）政事企分开，责权明确。“政、事、企”分开是高速公路管理体制改革的基础，应该将事业性机构、企业性机构和政府管理机构分离、脱钩，各司其职，各行其事。（3）两权分离，特许经营。建立国有独资性质的高速公路集团公司，落实国有资产出资人地位。高速公路经营机构建立现代企业制度，实行公司化运作和规模化运营。国有资产通过股东权益实现保值、增值的目的。（4）健全法规，依法行政。市场经济本质上是法制经济，应该在《公路法》、《收费公路管理条例》的规范下，完善高速公路管理法规体系，坚持依法治路，依法行政，依法经营。
2.高速公路管理体制改革的基本框架按照以上设计原则，高速公路管理体制与运行机制总体框架如图1所示。在这样的框架中，通过管理层、监管层、营运层以及经营层的建立，理顺各方关系，推进政企分开、政资分开、政事分开，明确各自责权，逐步实现“政府宏观调控、专业机构管理、企业自主经营、市场有效竞争、依法统一行政”的目标。（1）政府宏观调控。对经济活动进行宏观调控，是市场经济体制中政府的主要职能，尤其是对高速公路这种基础设施的调控更是必不可少的。这是由于高速公路行业具有基础性、公益性以及自然垄断性等特征，因此同其它竞争性产业相比，国家的宏观调控力度应该更大、范围应该更广。其调控原则应该是充分发挥高速公路的商品属性，实现高速公路经营机制的市场调节与政府调控有机结合、相互弥补。政府宏观调控的职能应定位在制定规划、市场监管、公共服务、健全法规等，政府调控要以维护市场秩序、创造公平竞争环境、保护投资主体利益为重点。（2）专业机构管理。政府交通主管部门设置专业管理机构，具体实施对高速公路的行业管理，行业管理主要包括行政管理和技术管理。这种管理属中观层次，主要负责国家宏观产业政策、产业方针、产业规划和法律法规、技术标准、技术规范的贯彻落实，代表政府行使监督协调职能；执行对高速公路行业市场的监控，推进建设市场、养护市场、营运市场的有序竞争和完善。同时，由于高速公路行业具有自然垄断性，因此随着高速公路产业的形成和发展，高速公路专业管理机构应该承担政府管制者的角色，从市场准入、市场结构、收费标准、投资预算、服务质量等方面对高速公路经营企业的经营活动进行干预和指导，从而达到维护社会效益的目的。（3）企业自主经营。“国家投资、地方筹资、社会集资、利用外资”的投融资体制的形成，使高速公路的投资由政府单一主体转变为国内外及社会多元主体，大大拓宽了高速公路投融资渠道，提高了资源的配置和利用效率，同时也形成了高速公路“企业化”、“公司化”发展格局。目前普遍存在的政府“收费还贷型”的事业管理方式，虽不失为一种较好的高速公路经营方式，但与“企业经营型”相比，则不具有让资本进入市场流动、使价值有效运动和保值增值的功能。在国家高速公路特许经营法律制度和高速公路经营市场化、社会化的产业政策主导下，应通过深化改革、加快改制，加速高速公路由“收费还贷型”向“企业经营型”转制，最终形成政府宏观调控、专门机构管理、企业特许经营的模式。（4）市场有效竞争。尽管从经济学角度分析，高速公路行业具有自然垄断性，不适合在高速公路所有环节开展充分竞争，但是在市场进入、养护等领域仍然可以发挥市场机制的作用。通过业主招标制、特许经营制和养护公司制等措施的实施，在高速公路建设、运营和养护等领域充分开展竞争，最大程度发挥市场机制在高速公路行业的作用，从而实现高速公路行业“人、财、物”的有效配置和充分利用。（5）集中统一行政。当前高速公路行政管理矛盾最为突出的，当属运营期的路政管理和交通安全管理分别隶属于两个行政执法部门，造成了一系列弊端。解决这一矛盾的根本出路只有一条，即“集中、统一、特管”，针对高速公路的特点，实行有别于一般道路的混合交通的管理模式，将路政和交通安全划由高速公路管理机构统一管理。只有这样才能充分利用高速公路的管理资源，精简机构、提高效率，真正体现高速公路高速度、大通道的强大功能。
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