编者语：
参加“第三次电子政务理论与实践研讨会”讨论的专家为：乌家培、陈静、聂大同、何华康、梅绍祖、陈拂晓、李明友、吴钰、栾婕、胡小明、杜链，该讨论小结由胡小明执笔完稿。每位专家对该次讨论均有贡献但并不表明各位专家都完全同意文中所列观点。为便于读者理解该文观点，文后特链接两篇补充说明：《信息共享问题的讨论背景》、《以目标为中心的信息资源理论要点》。
　　 一、需要区分两种信息共享
　　⒈数据资料应用的两种类型
　　政府电子政务中常见两类业务，一类是机构操作流程型业务，另一类是研究型业务，两类业务有着不同的数据资料使用方式。
　　⑴机构操作流程型业务
　　该业务是对管理对象的数据处理业务，如工商登记、银行业务、税务等，这类业务的特点是工作人员按统一的规程操作，数据使用是机构系统行为，处理结果与操作者无关，数据处理质量由系统决定。
　　⑵研究型业务
　　研究工作永远是一种个人化的工作，是依靠人脑的工作，同样的数据资料不同的人会得出不同结论，研究的质量由研究者的知识水平决定，对数据资料的使用方式取决于研究者的个人习惯。
　　⒉两种业务的数据应用模式不同
　　⑴操作流程型业务是面向实体的数据处理，是数据层面的业务
　　政府机构的日常管理与服务业务是一种数据处理业务，数据处理只是按照数据字面含义进行逻辑处理，操作人员只做数据层面的工作，操作流程业务只关注处理对象（如人、事、物、企业等）特性的具体数据。这种业务是结构化的，可用信息工程理论设计。
　　⑵研究型业务从资料中提取信息与知识，是信息层面的业务
　　研究人员是从数据资料中寻求信息与知识，数据资料的需求随人而定、随项目而定，有很大的不确 定性。研究人员使用数据资料是信息层面的应用，有启发性的资料会提高研究者知识生产的效率。这种业务是非结构化的，无法用信息工程理论估计应用效果。
　　⒊不同的应用模式需要不同的共享模式
　　⑴操作流程业务对应数据共享，关注实体数据
　　——需要整合，即按实体（企业、个人、具体事物等）整合其属性数据；
　　——质量敏感，要求被处理的数据准确，防止出现处理纠纷；
　　——长期维护，数据共享业务是长期的，数据的维护也是长期的。
　　数据共享操作不是个人行为，实现部门数据共享意味着产生一项新业务。
　　⑵研究型业务信息共享需求
　　——重宏观不重细节，着重于资料的知识含量而非单独样本细节；
　　——重启发性不重精确，资料启发性有助于知识的形成；
　　——重时间效率不重资料数量，高效率检索可以节省研究者时间。
　　研究型业务的信息共享是个人信息应用行为，研究工作主要依赖人的知识水平与思考能力，信息系统只起辅助的作用。
　　充分认识两种信息共享的特点能够帮助我们设计出更有效的信息共享系统。
　　二、部门业务流程数据共享讨论
　　⒈业务流程数据共享工程难点
　　⑴部门数据共享是系统业务，设计操作流程成为瓶颈
　　部门业务数据共享是机构新业务，需要将设计数据共享的规范嵌入到机构的业务流程之中，以保证机构执行数据共享结果的一致性。
　　⑵部门数据共享是长期业务，业务能否持续是难点
　　机构数据共享是一项长期的新业务，长期业务需要有长期支持才能生存，有效益才能有支持，数据共享业务可持续的关键是要有持续效益。
　　⑶保证数据维护的长期稳定最困难
　　数据共享是一个长期业务，数据需要长期维护，行政力量能够推动部门数据合作起步，而建立长期稳定的数据维护机制是成功的关键。更多阻力可能来自技术和运行之外，即行政方面。
　　⒉影响部门间数据共享效益的错误观念
　　⑴以共享为目标而不是以业务效益为目标
　　很多电子政务工程是以建立数据共享环境为名提出的，目标在于建立数据交换平台和共享数据中心，由于共享业务不明而使共享平台闲置。
　　⑵没有抓住新业务设计这一瓶颈
　　数据共享是机构行为，需要设计标准化的操作流程嵌入到业务流程之中，这是数据共享的最大的瓶颈，远比共享技术设计重要得多。
　　⑶对数据共享不切实际的高期望
　　信息共享的效益远非IT企业宣传的那么容易获得，很多信息共享并不划算，对数据共享效益的迷信是造成浪费的重要原因。
　　⑷夸大电子政务的作用
　　电子政务是辅助政务改革的手段，仅靠电子政务推动改革不现实，服务型政府是靠政府业务改革实现的，电子政务应做力所能及的事情。
　　⒊数据共享的策略调整
　　⑴数据共享效益要精确设计
　　数据共享的效益来自精心设计，跨部门的共享需要领导推动，确实有足够的效益才能激励领导采取行动，数据共享没有这些条件很难有效。
　　⑵目标要明确
　　数据共享以目标为导向，目标导向就是效益导向，共享平台等工具能够降低部分开发成本却没有导向效益的能力，效益是领导者无止境地追求的结果。
　　⑶用共同目标拉动共享
　　部门在共享合作中都有自己的利益，共享成功的诀窍之一是互利，其次是用

明确的整体效益拉动部门合作，同时应补偿因共享而使利益受损的部门。
　　⑷平衡各方利益关系
　　利益不平衡是长期部门合作中的潜在麻烦，行政手段可以要求合作方提供数据却不能防止质量的恶化和更新的怠慢，组织者自始至终都要重视部门间的利益平衡，自动化数据提取会减轻数据提供方的负担，降低利益平衡的难度。
　　⑸一个方案并非解决所有问题
　　数据共享合作方案宜小不宜大，如在财、税、银、库的合作中，组织业务人员面对面讨论很容易达成数据交换协议。合作部门小型数据共享圈模式往往比综合数据交换平台更有效，因为瓶颈不在共享的技术而在共享业务流设计，数据交换平台方案容易偏离主题。
　　⑹因地制宜选择集中或分散模式
　　垂直领导部门和其他一些部门采取数据大集中的方式可以提高系统数据共享能力，如国税、地税、银行等，大集中的优点不是绝对的，有时分散也有长处，应因地制宜。
　　⑺在政府改革麾下推动电子政务
　　电子政务是政府改革的辅助工具，应在政府领导下努力工作，电子政务工作不能越位，部门信息共享不能急躁，因势利导会更好。
　　三、研究型业务信息共享讨论
　　⒈研究用信息共享系统遭冷遇的原因
　　⑴资料不再稀缺
　　疏淡政府信息资源共享系统的根本原因是信息资料的稀缺性消失。互联网时代资料的充足供应降低了信息资料提供系统的存在价值。
　　⑵信息共享价值下降
　　互联网时代信息共享渠道（网络、手机、交通、出版及信息公开政策）大幅增加，许多信息早已共享，信息共享工程的价值显著下降。
　　⑶外部信息资源的竞争
　　政府信息资源系统受到外部信息源的竞争，互联网检索工具提供了大量资料源，政府内部信息系统的作用在锐减。
　　⒉研究用信息系统改进建议
　　⑴以应用为中心组织资料，不要以资料为中心寻找业务
　　在现今工作中，业务比资料更稀缺，以业务为中心更经济。政府信息资源系统不应再以资料为中心，应发挥了解政府应用需求的优势，将服务目标聚集在特定的业务需求上，以专业服务的优势提高竞争力；应在增加专业知识含金量的基础上吸引用户。
　　⑵以人为本，节约时间
　　过去是资料稀缺，时间充裕；今天是资料充裕，时间稀缺。决定研究工作质量的关键因素不再是资料而是研究者的知识与注意力。政府信息资料系统应以人为本，以节约时间为重心。
　　⑶以信息公开促进信息共享
　　将各部门的资料集中起来会碰到行政阻力，电子政务开发者可以通过推动各部门信息公开减少数据收集的障碍。政府信息公开是国家的要求，信息公开后再整合容易得多，政府信息系统不是靠资料量而是靠专业性吸引用户。 　　
　　四、数据共享观念改进
　　⒈以资料为中心的信息资源理论是问题的根源
　　信息共享建设走过许多弯路，弯路的理论基础是以资料为中心的信息资源观，这种观点认为：
　　——资料就是信息资源；
　　——信息化的核心是信息资源（也就是资料资源）的开发利用；
　　——信息共享、信息资源开发利用是信息化的目标而不是手段。
　　这些观点容易使共享的目标与手段颠倒，夸大资料及共享的作用，造成业务效益目标的迷失。
　　以资料为中心的信息资源论在信息资料稀缺的时代有一定积极作用，在信息资料充裕的今天已成为阻碍信息化效益的主要理论，是更新这种理论的时候了。
　　⒉树立以目标为中心的新信息资源理论
　　新信息资源理论认为：
　　——信息的作用是提高目标实现的概率，目标是评价信息价值的唯一标准；
　　——信息反映了秩序化的程度，信息行为是建立秩序以减少不确定性的努力，认识世界与改造世界在信息行为上是一致的；
　　——控制是建立秩序以减少不确定性的行为，目标是通过一系列控制达到的；
　　——知识是人们认识到的规律，知识的应用是提升控制力的主要因素；
　　——信息资源是一切可利用的智力劳动的成果，智力劳动凝聚的形式有资料、工具、软件、制度、关系等方面。
　　以目标为中心的信息资源理论将信息资源的价值与用户的目标紧密联系起来，同时提醒人们注意利用资料之外的信息资源，对于提高信息化建设的效益有着积极的意义。
　　补充说明一：信息共享问题的讨论背景
　　⒈为什么要区别两类信息共享系统？
　　目前在信息共享设计中一个普遍的趋势是设计一套信息共享模式来适应两种信息共享应用系统。由于两种应用的难点不同、需求价值侧重不同，以一种模式很难兼顾，分别设计会更加经济。
　　部门业务型数据共享是结构化业务，可用信息工程的方法设计，该业务建设的难点常常在新业务自身的规范化设计，只要共享业务合理，系统设计不难。
　　研究型业务信息共享的难点不是能否在技术上实现，而是这种实现在经济上是否合算。对于研究人员而言，获取信息资料有很多渠道，机构信息系统的价值处于竞争环境之中，如果不能从竞争的视角来认识机构的信息共享，就很难做到经济。
　　⒉工程问题怎样升级为经济学问题？
　　工程问题与经济学问题的本质区别是解决方案的确定性。
　　工程问题的信息是完备的，解决方案是确定的，可以通过逻辑算法设计出正确合理的方案。
　　而经济学问题的信息是不完备的，有很多不确定因素，解决方案也存在许多不确定性。方案的产生是非结构化的决策过程，需要靠知识、经验与感觉来判断。
　　如果只是某项数据处理任务设计，那么信息是完备的，方案是确定的，解决方法的设计是工程性的。
　　如果是对机构的长期数据处理业务进行设计，那么业务的长期性就会带来高层次上的不确定性，一些新的因素将会发挥作用，如长期经费支持、机构的稳定性、合作方的利益平衡等。单一任务升级为长期业务增加了不确定因素，仅有工程视角就不够了，还要有经济学视角。
　　⒊研究型应用的信息共享系统为什么要从经济学视角设计？
　　如果限制用户只使用这一种系统，那么这种系统的设计是一个工程问题。
　　但是在信息渠道多元化的今天，大量替代信息渠道会直接影响用户的使用偏好，进而会改变信息资源服务系统的价值，增加信息系统效益的不确定性，使得系统效益方案设计变为非结构化，因此管理者不得不用

市场竞争的眼光来考虑共享系统的设计问题。
　　⒋为什么要从信息资源理论上来讨论信息共享的效益？
　　以资料为中心的信息资源论会带来两大问题：
　　⑴将资料的作用绝对化
　　资料中确实包含着信息，但这些信息并非都是值得开发的。信息的价值是由人的行为目标决定的，离开人类行为目标价值评价的信息开发是浪费的来源，例如将信息共享作为目标而忽略应用，过度的信息资源开发利用都是不合算的。
　　⑵对信息资源理解过于狭窄
　　过于重视资料信息会忽略很多其他形式的信息资源，例如工具、规章、软件、默契、制度，特别是存在于人们头脑中的知识与经验。夸大资料的作用自然会降低对其他形式的信息资源的重视，在信息资料日趋过剩的时代带来的损失会更加严重。
　　以目标为中心的信息资源理论将着重解决以上两点偏差。
　　补充说明二：以目标为中心的信息资源理论要点
　　⒈信息资源概念的适用范围
　　本讨论的空间是适用于人们目标行为中的信息概念。人们的工作、生产、学习都可算是目标行为，而娱乐行为不包括在内，娱乐行为与工作行为的信息价值观是不一样的。
　　⒉信息的作用是提升目标实现的概率
　　这是从应用视角提出的信息价值观，这种价值观把信息的价值与用户目标紧密地联系起来，对目标实现概率提高的幅度便是信息的价值。
　　⒊信息行为通过建立约束或秩序以减少事物的不确定性
　　在认识世界的过程中，信息的作用是消除主观认识的不确定性。在改造世界的过程中，信息的作用是控制外部世界的不确定性。信息成为对抗不确定性的约束，或者说是一种减少不确定性的秩序。
　　⒋目标是通过一系列控制实现的
　　以资料为中心的信息资源理论将注意力集中在认识世界的范围内。而以目标为中心的信息资源理论同时强调了信息在改造世界中的作用。一切目标的实现都是通过一系列物化的控制实现的，这些物化的控制对环境建立了一系列约束，使目标从小概率事件逐渐变为必然事件。控制行为就是物化的信息行为。
　　⒌人类的一切成果都是信息成果
　　人类建造的任何成果不仅需要材料与能源，更需要信息。砖、瓦、石、木堆在一起变不出房子，房子是靠人精确地控制一砖一瓦摆放的位置实现的。工人的操作控制注入了信息，建立了砖、瓦、石、木的秩序，房子才得以出现。因此，房子也可视为一个信息成果。越是小概率的目标包含的信息劳动也越大。
　　⒍智力劳动的积淀形成了信息资源
　　信息行为是人的智力劳动，智力思考的成果含有今后信息行为可再利用的内容，被称之为经验与知识。知识可以减少大量重复的思考劳动，智力劳动成果的积累又被称为信息资源。信息、经验、知识的区别是相对的，只是知识凝聚了更多的智慧劳动，凝聚了更多的规律，有更大的适应性。应用规律可以更多地提升人们的控制力，所以培根说“知识就是力量”。
　　⒎信息技术在改造世界中有更大的贡献
　　信息技术的核心是计算机。计算机是自动运行程序的工具，而程序是一种工作智慧。因此，信息技术应用的核心是工作智慧的自动化复用，程序的移植、软件的推广、芯片的普及、嵌入式软件等等都是工作智慧的自动化应用行为。信息技术对人类的最大贡献就是推动了工作智慧的自动化应用，并将智能普及到社会的各个角落。
　　信息技术在改造世界中的贡献要大于在认识世界中的贡献：毕竟认识世界还要靠人脑的活动，难以自动化，所以在决策支持方面难有大的进展；而改造世界的控制操作则容易自动化，信息技术在其中更能发挥作用。
　　⒏广泛利用各种形式的信息资源
　　以资料为中心的信息资源理论只关注存在于资料之中的信息资源；而以目标为中心的信息资源理论关注以各种形式存在的信息资源。
　　新理论认为信息资源的核心是以各种形式存在的知识与智慧，文字资料只是其中一种。大量的知识还存在于工具、软件、人际关系、规章制度、企业文化和人们的头脑中，因此，信息资源的开发利用必须是全方位的。将信息化过程视为全面知识化过程，才有利于信息化的长远发展。

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