本文作者：汪伟 刘燕 单位：安徽医科大学人文学院
今年3月份，央视3.15特别节目报道了河南一些地方双汇冷鲜肉“瘦肉精”抽检呈阳性。4月初，在上海市浦东区的一些华联超市和联华超市的主食专柜出现一些由回收过期的馒头二次生产的高庄馒头、玉米馒头和黑米馒头，而且这些染色馒头的生产日期被商家随意更改。这些不安全食品严重扰乱了我国的食品市场的秩序，给我国人民的食品安全带来极大的威胁。为了更好预防和解决食品安全紧急事件，早在几年前，我国法律就规定了食品召回制度，如2002年10月28日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第四十四次会议通过的《上海市消费者保护条例》、2007年7月24日国家质量监督检验检疫总局局务会议审议通过的《食品召回管理规定》、2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）。但是我们必须清醒的认识到，到目前为止，食品安全问题仍时有发生，充分说明了我国的食品召回法律制度在实施过程中存在诸多困境，亟待进一步完善。
一、我国食品召回制度实施的困境原因分析
在我国的特定条件下，有很多因素影响着食品召回制度的实施，在此，笔者从立法、守法、执法、违法处罚层面上对其原因作出如下分析。
（一）立法层面——我国的食品召回制度的法律体系不完善1．《食品安全法》对食品召回的规定过于原则《食品安全法》中首次以国家法律的形式规定了不安全食品的召回制度，从而使食品召回制度在我国得以正式确立。但是《食品安全法》对食品召回的规定过于笼统，只规定了食品生产者、经营者发现不安全食品时的相关义务，但没有明确召回的程序、时限、统一的食品安全标准、不安全食品的分级等，在具体执行中存在一定的难度，可操作性不足，有关部门和单位在进行食品召回时还会遇到不少无法可依的情况。2．《食品召回管理规定》法律位阶太低目前，除了国家质检总局在《食品安全法》实施前由国家质量监督检验检疫总局颁布的《食品召回管理规定》外，尚没有其他的法律对食品召回进行系统的规定。但是现行《规定》只是一个部门规章，法律效力仅限于质检总局，不能及于其他部门，因此其执行力会受到一定的限制，主管部门无法启动强力有效的主动调查，在现实中，势必会影响不安全食品召回制度的可操作性，以致我国到目前为止，尚未出现过针对不安全食品的指令召回事件。
（二）守法层面——召回义务主体法律意识淡薄，缺乏对食品召回制度的理性认识我国食品召回是以主动召回为主。〔1〕说明食品主动召回的主体是食品生产经营者，而我国大部分食品生产经营者对食品召回制度都缺乏理性认识，对食品召回制度存在片面的认识，而不愿召回其不安全食品，导致食品召回很难实施。一方面，部分食品企业过分放大召回对企业的负面效应。我国的食品企业大多存在一种落后的观点，他们认为食品召回可能导致企业的声誉下降，消费者是不会在曾经已经召回过的食品旁作任何停留，这样必然导致食品企业的销量锐减，从而阻碍企业的发展。另一方面，食品召回制度侧重于保护消费者的利益,有可能给食品企业造成巨大的经济损失。从市场上召回食品可能需要巨大的费用并且会造成企业利润损失，一次大型的召回耗费的巨大费用可能使企业陷人严重的财务危机。所以，即使在企业已发现其进入市场的食品不安全，有可能损害消费者的生命健康权利的时候，他们也会隐瞒真相，拖延时间，不愿意将其不安全食品召回。
（三）执法层面——食品召回监管机构不明确以及监管机构对食品召回工作的监管不力如果食品生产者未依照本条规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品的，就要有相关部门来责令食品生产者对其不安全食品的召回。〔2〕说明食品召回必须由相关部门有效的监督才能保障其顺利的实施。但是，在我国，由于食品召回的监管机构不明确以及监管机构对食品召回工作的监管不力，以至于我国的食品召回得不到有力的监督。食品召回的监管机构不明确，我国《食品安全法》规定可以责令食品生产者进行食品召回的监管机构有质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门，〔3〕说明我国的食品安全监管体系部门众多，法律又没有对其明确的分工，这样必然导致食品召回的监管部门不清、遇事推诿扯皮的情况，导致食品召回不能得到有效的监督。监管机构执法腐败、唯利执法，对食品召回工作的监管不力。首先，食品安全监管任务繁重，虽然近几年财政支持力度加大，但经费需求还有很大缺口。现行体制下，一些地方监管部门的办公经费和人员工资主要来源于上级返还的收费罚款，这多少造成了一些部门和工作人员的“执法为利”。一些监管部门在办公室看样品已经成为习惯；“瘦肉精”事件中，曝出“让养猪户自己取样送检”的尴尬，更有甚者，少数监管部门和工作人员将能不能创收作为管与不管的取舍标准，监管职责被抛之脑后。其次，对监管人员的失职行为处罚不到位，虽然部分人员确实存在失职、渎职行为，但法律法规对于如何判定监管部门是否履职到位，缺乏明确界定。每次食品安全问题发生后，监管部门“理直气壮”地把矛头指向肇事者，但监管部门和监管人员的失职却易被忽视。
（四）处罚措施方面——追究违法的食品生产者的法律责任不到位在我国发展社会主义市场经济的初期阶段，作为市场经济主体的基本主体——生产经营者，尚处于弱势地位，如果因其一次违法，就对其作出严厉的惩罚，有可能造成一些弱势市生产经营者的消亡，从而阻碍我国市场经济的发展。所以各个地方的政府有意保护弱势的市场经济主体。我国《食品安全法》规定对违法食品召回的食品经营者的要没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。〔4〕罚款的目的本来是加强监管，对违法、违规行为进行惩处，体现法的强制性。然而，在执法中却出现这种怪现象，一些基层监管人员罚款执法时竟然“生财有道”，即使发现违法行为也不罚死，罚死下年找谁收钱去？依法罚10万元的现罚1万，企业交了“保护费”，焉有不放之理？监管人员竟与违规企业成为‘利益共同体’。此外，来自一些地方政府的干预，也削弱了处罚力度。政府头等大事是发展经济，监管部门只能对违规小企业作出相应的处罚，如果对于地方“有重要贡献”的食品企业、行业“铁面无私”，地方政府就有可能要站出来保护这些特殊的食品企业。〔5〕
二、食品召回实施困境的解决对策
在我国，如何建立一个合理的、具有可操作性的食品召回制度，还处于起步和探索阶段。一方面，我们不能急于求成。我国是一个地域广大、人口众多、地区发展不平衡的发展中国家，必须要在一定的时间内积累充分的经验，才能建立完善的食品召回制度。另一方面，不安全食品召回是及时有效地处理食品安全事件的一个不可缺少的措施，是防止食品安全事件的事态扩大和保障消费者的生命健康权利的有效措施。最近几年我国食品安全问题频繁发生，食品召回实施困境问题亟待解决。在此，笔者借鉴国外成功的食品召回经验，立足于我国基本国情，实事求是地提出一些可以解决我国食品召回实施困境的建议。
（一）有法可依——完善我国食品召回法律体系食品召回属法律行为，法律行为必须由法律规定、受法律调整。〔6〕因此必须有系统的、具有可操作的法律体系来规范其实施。部分发达国家都拥有比较完善的食品召回法律体系（如表1〔7〕），这样才能保障食品召回的执行有法可依。我国是一个法治国家，依法治国的首要前提是有法可依。不安全食品能够顺利地被召回的前提条件是必须要有明确的食品召回基本原则、种类、程序、食品安全标准、各方的权利与义务。所以要解决食品召回的困境，当务之急是完善食品召回的相关法律体系。有些学者认为，发达国家有着多个领域的、立法明确的缺陷产品召回法律，如美国。所以我国也应该尽快制定一部专门的《食品召回法》或者《缺陷产品召回法》来应对我国目前日益严重的食品质量问题。〔8〕笔者认为美国的缺陷产品召回制度始于1966年，发展到今天才有完善的食品召回法律体系，而我国目前食品召回制度还只是在起步和探索阶段，不能急于求成。我们要循序渐进地完善我国的食品召回法律体系，否则有可能阻碍我国社会主义市场经济的发展。国务院可以根据《食品安全法》的食品召回制度制定一部相应行政法规，如《国务院关于食品召回制度管理条例》，来确定食品召回的基本原则、种类、程序、食品安全标准、各方的权利与义务，待制定相应法律的条件成熟后，再由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。
（二）有法必依——增强食品生产者经营者的法律意识从世界上部分发达国对不安全食品召回的实践来看，各国均以自主召回为主。食品生产经营者的主动召回程序不仅可以缩短召回周期，减少损害发生率，而且增强企业与主管部门之间的合作，提升企业诚信度和产品竞争力，有助于完善的市场体系和社会信用体制。激励食品企业实施不安全食品主动召回，实现生产者与消费者的“双赢”，符合食品召回的基本价值，即避免损害扩大化，从根本上保护消费者权益，维护社会秩序，避免资源浪费，兼有救济和预防双重功能，尤其突显其预防功能。〔9〕所以能够让食品生产经营者积极主动召回其不安全食品，是解决我国食品召回实施困境的有效途径。如何鼓励食品生产经营者召回其不安全食品，在这里，笔者提出三点建议。首先，要加强对食品生产经营者的诚信建设。〔10〕食品生产经营者是市场经济的重要的主体，所以要保证自己生产经营食品的安全，维护好市场经济的秩序。如果食品在生产经营的某个环节出了问题有可能损害消费者的生命健康权，食品生产经营者要勇于面对问题,在监管部门还没有下“禁令”前第一时间主动召回食品，及时有效地阻止食品安全事件的发生。其次，加强对食品生产经营者进行食品召回的宣传。改变我国大多数食品企业对食品召回的落后观点，食品召回虽然对其企业的信誉产生一定的影响，但是如果食品生产经营者及时地、主动地召回其不安全食品，在召回过程中表现出极大的努力和诚意，体现了食品企业敢于认真地承担其社会责任，相信企业声誉在消费者心目中不但不会受到不良影响,反而有可能获得消费者的一致好评。从已实施召回制度多年的美国实际情况看，企业对缺陷产品召回，非但不会对其信誉和产品质量造成重大负面影响，反而会增加消费者对厂家的信任和好感，这也正是召回事件多发生在全球知名的企业中的一个重要原因。第三，建立责任保险制度，〔11〕我国目前没有食品安全责任保险制度来保障食品召回的实施。如果由相关的保险机构来承担部分甚至大部分食品召回所需费用和对企业造成的利润损失，一次食品召回的损失就不足使企业陷入严重的财务危机，企业就会认真地履行食品召回的法律义务。所以由保险人承担食品召回的风险可以降低食品生产者的损失，相信在损失较小的情况下，食品生产者会主动地召回其不安全食品。
（三）执法必严——确定食品召回的监管部门并要求其严格监管食品召回工作从成功实施食品召回的发达国家来看，它们都有明确的食品召回监管机构，如表2。〔12〕从表2可知，部分发达国家的食品召回的工作统一由单一的部门来监管，如澳大利亚、新西兰、加拿大。还有一部分国家是由两个独立的部门来监管其食品召回工作，如美国，欧盟。实践证明，不管是由一个部门来统一监管食品召回的工作，还是由两个独立的部门分工监管食品召回的工作，只要每个监管部门监管的范围明确，协调一致，都会发挥有效的监督作用。目前《食品安全法》还没有确定食品召回的监管部门，所以要做到执法必严，首先要明确食品召回的监管部门。由于我国地域广大且人口众多，食品消费量巨大，监管食品召回工作的任务非常重，所以我国应该有两个或者两个以上部门来监管食品生产者对其不安全食品的召回，但各部门之间必须明确分工，像美国那样，一定范围内食品统一由一个部门来监管。例如，农产品和畜牧产品的召回由农业部门监管，其他食品的召回由卫生部门监管。其次，食品监管部门要严格行使自己的职权。第一，消除监管腐败现象，杜绝监管部门的唯利执法，加强基层监管部门人力、设备和经费保障力度，让罚款与部门利益脱钩，严禁罚款返还、变相“坐收坐支”。第二，依法追究失职的监管人员的法律责任，舆情问题专家、天津社科院研究员陈月生认为，应从问责“查处比曝光慢半拍”现象入手，铁腕查处失职渎职、以权谋私、执法腐败、部门牟利等行为。〔13〕
（四）违法必究——依照法律追究违法的食品生产经营者的法律责任，体现法的威慑性发达国家的食品召回大多是以主动召回为主，食品企业自愿召回不安全食品的原因更多是由于法律的威慑力。如美国，当食品生产经营者不及时地主动地召回不安全食品时，监督管理部门可以对其采取法律行动，追究其法律责任，或在媒体上对其进行曝光。〔14〕法律行动包括不同程度和范围的警告、曝光、强制性禁令、扣押或查封产品、刑事起诉等。这些制裁互不排斥,可以同时进行。〔15〕有了这样的威慑,召回只能是食品企业在处理食品安全问题时惟一的选择了。美国就是通过这些严厉措施,确保相关的法律得到严格遵守，并且体现了法的威慑性。由于我国是一个发展中国家，市场经济主体的基本主体——生产经营者的市场地位并不稳固，如果像美国那样，对违反食品召回要求的食品经营者的最高惩罚可达165万美元，〔16〕这样必然导致食品企业的直接灭亡。我国的《食品安全法》对违法的食品经营者的法律责任的规定已经引入了惩罚性赔偿责任和刑事责任，〔17〕我们认为惩罚的幅度相对比较合理。有关部门必须严格依照法律来追究违法的食品生产经营者的法律责任。不能因为由于食品企业遭到严厉的惩罚后会破产而对其网开一面，也不能因为某个企业对地方财政作出特殊贡献而对其特殊对待，只有对违规的食品企业严格追究其法律责任，才能体现法的威慑性，让其他的食品企业严格遵守法律，履行相关的法律义务。
食品召回制度是预防食品安全事件发生的有效措施，是保护消费者的人身财产的安全，促进消费，提高人们的物质生活水平，稳定市场经济秩序的重要保障。食品召回不仅是企业对消费者的责任，同时也体现了政府对社会的责任。要解决我国的食品召回实施的困境，必须要有食品生产者和政府的共同努力，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。在此基础上，我们期待着食品召回困境尽快解决，切实维护食品安全、消费者权益。希望在不久的将来通过食品召回法律制度的实施，避免或减少类似阜阳毒奶粉事件、龙口粉丝掺假事件、瘦肉精中毒、红心咸鸭蛋、三聚氰胺奶粉、双汇瘦肉精、上海的染色馒头等食品安全事件的再次发生。
