国家创新体系建设：经验、思考与启示
王海燕（中国科学技术发展战略研究院，北京100038）
摘要：通过对国外创新体系建设经验进行总结可以看出，对于国家创新体系建设，政府合理定位是关键，有效的制度安排是核心，实现国家利益是最终目标，经济绩效是主要评判标准。这些对于完善我国创新体系建设具有一定的启示意义。
关键词：国家创新体系；合作；互动
中图分类号：F062.3文献标识码：A文章编号：1003-9945(2010)02-0001-05
我国学术界从理论角度围绕国家创新体系这一概念产生了很多争论，其中，“国家创新体系是自然形成的还是可以设计的”、“能否建设国家创新体系”等问题曾是争论的重要主题之一。目前，这一理论论争已让位于政府的实际行动—我国不仅提出要加强国家创新体系建设，并且明确指出，加强国家创新体系建设是深化利一技体制改革的方向与目标。由此，国家创新体系从一个解释性概念，或者说是理论分析工具，转变为一个具有实际操作意义的制度工具，这一转变带来诸多实际困难。fll如何解决这些实际困难?答案必须到实践中去寻找。本文即通过研究和总结国外经验，试图借他山之石，探我未来建设之路。
一、国外创新体系建设的实践经验
(一)把握政府定位
在国家创新体系中，政府是参与创新活动的特殊主体，把握政府的合理定位是确保系统正常运转，提升系统绩效的基本前提。根据其它国家的经验，政府在创新体系中应主要定位于保障国家安全、提供公共物品和服务，以及营造利于创新的环境。
例如，美国政府在创新体系中的定位相当明确，总体来说，除了保障国家安全之外，政府在提供公共物品和服务，以及创新环境建设方面发挥了重要作用。主要体现在:第一，为实现公共目标而配置公共资源、合理管理支出，为了确保公共利益的实现而监督和管理私人活动。美国政府对研发的介人很有选择性，通常只支持三种类型的研发活动，第一类涉及基础研究，第二类与政府自身需要有关，第三类是旨在提高某个特定产业或厂商群商业竟争力的计划。第二，创造一个使私营企业的创新和竟争活动得以繁荣的商业环境。包括减少在新技术开发和商业化过程中不必要的法律、制度和经济的障碍;评价所提出的法律和规章在美国竟争中的效果;制定促进创新的政策等。
基于这一定位，美国政府一直在着手改革现行的联邦规章制度，力求实现在环境、公众健康与安全、消费者保护和其他方面最大限度地减少企业负担，以企业精神改革政府，简化政府工作程序，减少不必要的规章制度。
英国政府“利一技政策白皮书”倡导，政府应当是利一学基础的主要投资者，大学和企业合作的服务者，创新的管理者和公众利一学信仰的推动者，要通过配置资源和制定激励计划来推进公共服务创新。政府的具体职责是:通过制度安排，保障创新收益;优化配置创新资源，建立私营和公共部门的平衡机制，在实现对私营部门最有效刺激以促进创新的同时，保持足够的“公共性”以推进创新成果的社会应用;通过公共投人杠杆，矫正市场选择所造成的缺乏协调、公益研究落空的偏差。
(二)关注创新体系的开放性
越来越多的国家意识到，国家创新体系是一个开放的系统，尤其是在经济、利一技全球化背景下，本国的创新体系“能否融合到有关全球知识集中的网络是发展的关键”。
例如，韩国政府认为，在这个开放和全球化的时代，国际部门不再是一个环境变量，而是研发活动的重要参与者，韩国的研发体系要从在国内完成变为全球联网，推动新的创新体系从“本国决定型”变成“全球网络型”。为此，韩国政府考虑，一是摒弃传统上将外国部门看作是环境因素或是继工业、学术、研究机构等部门之后的第四个因素的观点，而是建立一个新的创新体系，且对外国部门不歧视。二是扩大韩国的基础，包括研发劳动力、设施、税收和银行业，使之适应研发活动的需要。韩国的研究机构可以借此来吸引外国的研究机构。三是政府必须积极促进别国的研究机构、劳动力和研发活动的发展，并大胆地开放韩国的研发体系。四是积极参加相关国际组织，这对于制定与利一技有关的国际法规以及改进和完善有关体制使之符合国际标准和规范至关重要。
印度的创新体系建设也非常关注开放性。印度政府表示，要通过国际合作促进印度学术机构和实验室与世界各地同行之间的国际合作计划，尤其是直接惠及印度利一学发展和安全目标的那些计划，也包括作为平等伙伴参加的大利一学项目。强调与发展中国家特别是周边国家的合作，充分利用国际利一技合作给国家带来更多的利益。
大力开展国际利一技合作一直是欧盟的重要战略。通过尤里卡计划、欧洲利一技合作计划和欧盟的系列框架计划的实施，以及制定有关欧洲发展的战略计划，欧盟大大提高了其创新能力与国际竟争力。欧盟还加强了同第三方的合作，如牵头实施了伽利略计划、国际热核聚变实验堆计划((ITER)等国际大利一学工程等。此外，在其第七框架计划中，原有的国际利一技合作专项((INCO)被取消，代之以10个研究主题领域全部向第三国开放。
英国于2006年10月发布了《研究与发展国际合作战略》，首次提出英国国际利一技合作的四大功能和目标以及七大战略建议。创新、大学和技术部(D工US)于2008年3月发布的《创新国家》白皮书提出，创新日益成为一项国际行动，为此，D工US将制定一项国际战略，使英国最具创新力的企业能够利用欧洲单一市场和受新技术推动的全球市场。
荷兰利一技政策委员会2003年出台的《知识、创新和国际化》报告指出，通过国际化、竟争和合作，荷兰可以提高研究质量，减少知识生产的重复，将现有资源进行整合。荷兰国家技术创新局(TEKES)仅2006年就资助了大约}0个中芬研究合作项目，包括与我国利一技部之间的纳米项目合作、与上海未来宽带技术及应用工程研究中心的合作等。
(三)设立促进创新的政府机构
为了技术创新活动的有效开展，荷兰、法国、冰岛、爱尔兰、日本、新西兰、挪威、韩国、瑞典、瑞士、英国、丹麦和西班牙等许多国家近年来都建立或扩大了专门的推动技术进步和技术创新的机构。这些国家都有类似美国国家利一学基金会的主要资助基础研究的机构，但他们认识到，要想在竟争激烈的国际竟争中取胜，还特别需要促进技术创新。多数创新促进机构隶属于一个国家内阁级的部门，但具有一定独立性，保持独立运作。许多创新促进机构在推动国家创新和创新体系建设中发挥了重要作用。
例如，过去20年，荷兰从一个严重依赖自然资源的国家转变成一个技术领先国，荷兰国家技术创新局的作用不容忽视。国家技术创新局隶属于贸工部，它为企业的许多研究项目以及产学研合作提供资助，在荷兰国家创新体系中一直发挥着重要作用。美国于2007年通过的《美国竟争法》提出，要成立总统创新与竟争力顾问委员会，主要负责制定创新议程，监督创新政策的实施，针对全球竟争力和创新趋势向总统提出建议等。2008年，美国也提出了创建国家创新基金会的设想，并且在此设想基础上进一步提出了在总统行政办公室设立国家创新委员会的建议。南非利一技部在2007年取消了原有的利一学技术专家服务司、前沿利一学技术司、政府部门项目与协调司，并新组建了研究开发与创新司、人力资本与知识体系司及社会经济伙伴关系司，主要从事与创新有关的研究与扶助工作，并计划在2008年组建技术创新局。新加坡成立了以总理为首的“研究、创新和企业理事会”以及由副总理领导的“国家研究基金会”，全力促进创新和研发活动。
（四）制定和完善创新政策和计划
不断制定和推出新的创新政策和计划已成为各国政府促进创新的最重要手段。2006年1月，美国开始实施为期十年的《美国竞争力计划》，以提高本国的创新能力和长远竞争力。2005年10月12日，欧盟通过了《创新行动计划》，旨在集中一切可以利用的工具激活各项创新活动。
2007年，欧盟第七框架计划(FP7)正式启动，其最主要的战略指导思想是通过创新和科技进步为实现里斯本战略目标服务。2006年3月，日本内阁会议通过了《第三期科学技术基本计划(2006－2010)》，提出“创新者日本”的目标，以此推动国家创新体系的变革。2007年6月，日本内阁通过了《创新25》，提出了面向2025年的创新型国家远景目标和创新途径，强调要从根本上加强面向20年后的科学技术投资，重新审视促进创新的各种制度和规则，完善“创新立国”的推进体制。2007年，韩国颁布了国家中长期研发战略《国家研发事业总路线图》，对韩国未来15年的研发事业进行总体设计。这些战略与计划明确了各国建设和完善创新体系的具体措施。
（五）激励企业提高创新能力
培育企业创新能力对于提高国家整体创新能力具有重要影响，为此，世界各国纷纷采取各种措施努力提升企业技术创新能力。一方面，通过出台相应的计划措施促进企业开展研发活动。如美国2007年新启动的技术创新计划，其主要目的就是帮助美国企业在国家急需的重点领域实施高风险、高回报的研究。澳大利亚先后出台了《农业公司的研发计划》、《食品杰出人才中心计划》及《食品创新基金计划》等，鼓励企业开展研发活动。另一方面，还通过对企业研发活动减免税收而刺激企业从事技术研发。
2006年，在30个经合组织成员国中有20个对企业研发活动给予税收减免，而1995年只有12个国家这样做。同时，大多数国家的研发税收减免程度都在逐年提高。2006年，美国因减免研发税收而少收的税款为50亿美元，法国和英国约为10亿美元，荷兰、墨西哥、澳大利亚、比利时为3－4亿美元。澳大利亚《企业研发减税计划》规定，研发费用的125%可以减税；如果当年的研发投入超过3年来研发投入的平均数，可以享受研发费用的175%减税优惠。在此计划下，2006－2007年，共有2165家公司申请研发费用125%的减税，300家公司申请研发费用175%的减税。此外，针对研发人员的个人所得税的减免措施也开始实施。2007年，比利时出台了针对研发人员的税收优惠政策，对在企业从事研发的科技人员减免25%－50%的报酬预扣款；比利时企业每新增一名科研人员每年可免除1万欧元的盈利税；对在比利时临时工作的外国科技带头人免除工资所得税，并对其子女的教育经费给予补贴；研发投资可享受税收优惠，一次性扣除比例为13.5%，分期扣除比例为20%。
（六）加强创新主体间的合作与互动国家创新体系的一个基本思想是：单个创新主体的强势不一定会使整个系统表现出足够高的效率，而只有包括企业、大学、中介机构等在内的创新主体之间具有很强的相互作用时，系统才能有效，才能保证以企业为主体的创新活动的顺利开展。因此，一个运行良好的国家创新体系应满足各创新主体定位明确，分工合理，且相互之间能够形成密切联系和良性互动。各国政府自觉或不自觉地运用这一理论，在加强主体间的互动，推动科技成果转化方面做了大量工作。
美国的做法主要有：第一，通过大型科技发展计划促进系统各要素间的互动。联邦政府通过不断推出企业、大学和研究机构共同参与的大型科技发展计划，增强了创新体系要素间的互动，促进了国家创新体系网络的不断完善。如技术伙伴计划、先进技术计划、未来产业计划等。
第二，允许企业之间进行联合研究开发。美国的专利保护制度和反垄断法在刺激企业创新和促进技术在一定时期迅速扩散之间形成了一种平衡，这两种制度都是从美国本国利益最大化的角度出发制定和执行的。总体来说，知识产权保护是刚性的，而反垄断的执行是柔性的。面对国际竞争的现实，80年代联邦政府在反垄断方面放松了有关管制，规定联合从事“竞争前技术”的研究开发不形成“托拉斯”垄断，默许通过国内企业购并行为来增强本国产业在国际市场的竞争力。第三，加强官产合作，直接支持企业技术创新和支持技术推广。从20世纪80年代起，联邦政府开始关注“官产学”结合问题，并开展了一些激励工业界研发的计划，其中最重要的有小企业创新研究计划、先进技术计划和制造技术推广计划等。此外，各部门还有一些“官产合作”计划，但政企利益一直有严格区分，公认的原则是：政府扶持技术创新活动应限制在“竞争前”的阶段，即尚未形成具有实质市场前景产品的阶段。
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日本和韩国在促进官产学研结合方面的做法也很值得我们借鉴。日本高素质软件人才的培养有其独特的模式——采取国家、企业、私人并举，产学研相结合的方式来培养。大的软件公司都设有自己的培训部门或中心，根据市场和公司的需求培养动手能力强的制作和编程人员，他们不仅可以获得专业证书而且可以获得学位。一些大公司还与高校和社区学院合办培训项目或委托社区学院代办培训项目。社会上还有名目繁多的私人培训公司、咨询公司，利用业余时间培训在岗人员。如日立公司的软件人才培养由在岗培训、脱产培训和自我教育三方面组成。
韩国产学研合作在组织形式上以组建产学研研究共同体、成立大学科技园以及参与国外产学研合作等方式为主，但又不拘泥于某一固定的合作形式，而是根据合作条件和各方意愿，进行两方或三方的自由组合，选择最佳的合作方式。一般以企业为研究开发主体，产学研合作的组织和目标紧密围绕企业需求而展开。发达的政府科技创新管理体系、科学发展计划引导与健全的法律保障、研发经费投入与监管制度等，是韩国有效开展官产学研合作的重要条件。
（七）积极推动城市创新体系建设区域创新体系是国家创新体系的基础和组成部分。
相对于国家创新体系，区域创新体系建设更具有实际操作性。目前，越来越多的国家开始关注区域创新体系，尤其是城市创新体系建设。美国及欧盟已经形成了较为成熟和完善的城市创新体系。日本通过建立以城市为中心的区域知识集群、制定各种各样的地域振兴政策以及对研究开发据点进行整治等手段，助推城市创新体系建设。韩国自1995年开始加强区域创新体系的研究和政策体系的建立，现已形成发达的、发展中的和欠发达的多层次城市创新网络。
英国政府认为，空间上的创新战略必须建立在各个地区的特色基础之上。为了确保创新利益能够惠及英国各地，DIUS将风险资本、大学、企业和地方政府联系起来，共同制定应对地方和区域挑战的创新解决方案；技术战略委员会和地区发展机构(RDA)共同制定战略，为技术研究、示范和创新平台提供资助；DIUS与技术战略委员会等部门一起协调实施国家和区域创新计划，推动跨地方行政部门的创新。
二、对于国家创新体系建设的几点思考
（一）政府激励和市场压力催生系统创新动力
能否保持持续不断的创新动力，是国家创新体系保持活力和提升系统绩效的决定性因素。就单一企业的创新活动而言，熊彼特认为创新的动力在于企业家精神。企业家不同于资本家和股东，是具有冒险和开拓精神的“一种特殊的类型”，是“实现新组合的实体”。企业家精神是企业家追求自我实现需要的满足，是企业家为了体现自己特殊的权力和地位、展示自己的才华、获得事业成功的欲望。企业家或企业家精神是企业创新的动力源。
然而，作为一个复杂的巨系统，国家创新体系包括企业、大学、科研机构和中介机构等多个创新主体，这决定了创新体系的动力来源应当是多方面的，覆盖了创新链条的各个环节。
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例如，推动企业创新的是企业家或者说企业家精神，推动科学研究创新的是科研人员或者说科学精神，形形色色不同特质的人和这些人所具有的精神气质共同推动着创新。国家创新体系的动力源是各类从事创新活动的人，每个人自身所具有的精神气质决定了其内在创新动力的强弱，而外在的政府政策激励和市场、环境压力进一步激发了人的潜能，使其内在的创新动力得到释放。美国的创新体系能够长期保持强劲的动力，也主要源于政府激励和市场竞争的压力两种力量耦合而形成的合力。
（二）科研规律和市场规律是建设国家创新体系应遵循的基本规律
国家创新体系是围绕技术创新的完整链条而展开的一组制度设计。而技术创新是指从一个理念的产生直到实现商业价值的全过程，既包括科学研究活动，也包括研究成果实现商业化的活动过程；既包括从事科研活动的机构和人员，又涉及从事生产经营活动的相关机构和人员。因此，国家创新体系的建设和运行既要遵循市场规律，又要遵循科研规律；从长远来看，既要培育健康的市场环境，又要培育科学共同体，营造和净化学术环境和创新氛围。
只有深入研究和遵循这两种规律，找到两种规律的契合点，才能真正把科技植入经济。
（三）政府合理定位是国家创新体系建设的关键
在金融危机引致全球经济衰退的背景下，政府与市场的关系再一次成为各方关注的焦点。在一切能够破坏市场的力量中，政府是最大的强制性力量。这种力量往往会由各种原因而被滥用，要审慎节制地运用政府力量十分困难。国家创新体系本质上是一种制度安排，作为国家创新体系的特殊主体，政府通过制定创新政策和游戏规则影响创新活动，并以此参与到创新活动中。由于政府与市场是影响创新过程的两种完全不同的力量，且政府对资源具有强大的配置力，政府力量的滥用会对市场环境和规则造成极大损伤，因此在国家创新体系建设过程中必须把握好政府的合理定位。政府应更多关注市场失灵环节，更多地关注公共研发和服务领域，充分发挥其公共职能，既不能越位，也不能缺位。相比之下，越位往往比缺位更容易造成系统失灵。作为一种制度安排，国家创新体系建设的核心和关键就是找准政府定位，处理好政府与市场的关系。
（四）有效的制度安排是国家创新体系建设的核心
国家创新体系作为一个系统，是要在国家整体框架之下，通过制度设计，促进包括创新所需资金、人才和知识等各类创新资源在从事创新活动的各机构之间合理流动和有效配置。各国的资源禀赋、已形成的市场规模、当前的科技经济发展水平决定了国家创新体系建设的不同基础，而制度设计决定了创新体系的绩效。
（五）提高经济效益，实现国家利益是国家创新体系建设的最终目标
创新是一个经济学概念，这决定了建设和完善国家创新体系不是目标，而是一种促进经济发展的有效手段。国家创新体系建设的直接目标是合理配置资源，提高创新资源的使用效率；间接目标是提升国家整体创新能力；最终目标是通过创新提高国家经济效益，实现国家利益。
三、对我国创新体系建设的启示
借鉴国外有益经验，笔者对国家创新体系建设的基本认识是：我国的创新体系建设必须以体制机制创新为核心，以开放流动为特征，以提高整体效率为目标。具体来说，政府合理定位是国家创新体系建设的关键，有效的制度安排是核心，实现国家利益是最终目标，经济绩效是评判国家创新体系系统效率的主要标准。基于这一认识，我国创新体系建设应关注以下几点：第一，加强系统顶层设计与统筹部署，发挥促进创新的政府机构的作用，建立健全协调推进机制。以体制机制改革为核心，以监督评价为主要手段，以营造良好的创新环境为主要内容，促进科技资源优化配置，提升创新能力，服务于创新型国家建设目标。
第二，把握政府的合理定位，把提升公共科研供给能力作为重要抓手。充分发挥政策和投入的导向作用，通过制定相关政策和调整科技投入的方式和方向，加强公共科研机构和研发平台的布局和建设，进一步引导各类公共科研机构明确定位，完善功能。同时，必须借助政策、资金投入等手段，建立有效的激励机制，充分调动人的积极性和创造性，形成持续的系统创新动力。
第三，遵循科研规律和市场规律。既要加强知识生产能力，又要提高科技成果转化能力；既要使科技服务于经济建设，又要使科技发展的方向与路径建基于市场和产业需求，真正把科技植入经济。
第四，继续以推进企业为主体、产学研相结合的技术创新体系为突破口。通过政策设计与制度安排，促进创新资源向创新活动集聚，向企业集聚，向创新链条关键环节集聚。加强对产业共性技术研发的支持与引导，充分发挥转制院所的骨干作用，支持产业技术联盟等多种形式的产学研合作的健康发展。
第五，把创新链条薄弱环节作为政府的着力点。政策设计应从加强主体能力建设转向加强网络架构和强化主体间关系建设，加快研究和制订有利于科技中介服务体系建设的相关政策，使各创新主体间形成良好互动和联动。
第六，更加关注体系的开放性。合理配置和利用各类创新资源，不仅要加强各系统内各主体的开放性建设，实现系统内部的资源共享，也要充分发掘和利用全球创新资源，建设更加开放的国家创新体系。
第七，充分挖掘区域专有因素，有效整合和利用区内创新资源，建立不同层次、各具特色的区域创新体系；及时研究总结创新型城市或创新城市群等不同的区域创新类型，积极开展试点工作，通过试点以点带面。
参考文献：
[1]周元,王海燕.关于我国创新体系研究的几个问题[J].中国软科学,2006,(10):15-19.
[2]B·A,Lundvall(et al).National systems of production,innovation and competence building,Research Policy[J].
2002,(31):213-231.
